浅谈甘肃省森林防火行政首长负责制的落实

刘锡良

（甘肃省林业厅，甘肃 兰州 730030）

浅谈甘肃省森林防火行政首长负责制的落实

刘锡良

（甘肃省林业厅，甘肃 兰州 730030）

1 对首长负责制内涵的理解

2009年1月1日，修订后的《森林防火条例》（以下简称《条例》）开始施行，这是《条例》20多年来的首次修订。《条例》更体现了以人为本、依法治火的理念和原则，在森林防火责任制、森林防火组织、森林火灾预防措施、森林火灾划分级别和标准、应急管理机制及法律责任等方面都进一步做了规范和完善。《条例》的颁布实施，对加强依法治火，推进森林防火事业科学发展，维护生态安全，促进社会和谐，都具有重大意义。《条例》规定，森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制（以下简称行政首长负责制）。行政首长负责制是世界上许多国家普遍采用的一项行政管理制度，一般来说，它是指各级行政首长在其任期内要对其所辖行政区域的政治、经济、文化、社会等事务负总责的一项制度。森林防火行政首长负责制是行政首长负责制中的一个方面，它是指各级人民政府的行政首长在其任期内要对本辖区森林火灾的预防和扑救负总责。原《条例》规定森林防火工作实行各级人民政府行政领导负责制。修订后的《条例》则明确规定森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制。“领导”可以有很多，但“首长”只有一个。《条例》把森林防火的第一责任明明白白落实到了各级政府行政一把手，进一步强调了森林防火不仅仅是部门行为，更是政府行为。这一处修订是对《森林法》关于“地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作”规定的进一步落实。由于我国实行的是党委领导下的行政首长负责制，因此森林防火的行政首长负责制也适用于各级党委一把手。2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）首次以中央文件形式提出了“党政同责”的要求，意味着党委和政府都需要承担责任。党委的责任，主要在于研究、部署、督促和组织保障；政府的责任，主要在于不折不扣全面贯彻落实党委的决策部署。《办法》在明确党政同责的前提下，又清晰了地方党委和政府主要领导、有关领导、政府有关工作部门领导成员和党政领导干部四种类型，根据承担的不同责任，实行不同追责情形下的差别责任追究。《办法》规定的25种追责情形都是目前党政领导落实生态文明和环境保护责任中表现最突出的问题，因此具有很强的现实性和针对性。

2 甘肃省贯彻落实行政首长负责制情况

《中华人民共和国森林法》《森林防火条例》《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等法规文件的相继出台，以及党的十八大把生态文明建设放在十分突出的地位,形成了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的中国特色社会主义事业总布局,充分体现了实现全面协调可持续发展的科学发展观基本要求,对于不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,全面推进中国特色社会主义事业,具有重大意义。十八大强调“我们一定要更加自觉地珍爱自然，更加积极地保护生态，努力走向社会主义生态文明新时代。”十八大报告中这一科学定位和充满激情与期待的号召，极大地促进了地方各级行政首长负责制的落实。

我省的《森林防火工作责任追究办法》和《森林防火工作考核办法》正在酝酿中，《甘肃省森林防火条例》经多次修改完善，已报政府法制办，待省人大立法调研后以地方法规的形式颁布实施。

多年来，我省各级人民政府普遍把森林防火工作作为头等大事和首要任务来抓，主要领导周密安排部署，分管领导精心组织实施，部门（单位）领导协同齐抓共管，形成了森林防火行政首长负责制和部门（单位）分工协同责任制落实的完备体系。每个防火期各地要对森林防火工作面临的严峻形势和森林火灾多发频发原因进行分析研判，靠实责任，细化措施，狠抓落实，确保防火责任落到实处。我们着重抓了以下几个方面的工作：一是加强组织领导。严格落实行政首长负责制，层层签订责任状，责任到人、到山头地块。二是突出宣传教育。采取广播电视、手机短信、野外标语、悬挂横幅、入户走访宣传等多种形式，组织开展森林防火宣传教育活动。在进入林区的主要路口、田间地头和风景名胜区，设置森林防火固定警示牌，张贴宣传标语，切实提高公众的森林防火意识。三是加强督促检查。在高火险期和火灾易发时段，各级成立检查督导工作组，分片包干，深入一线开展隐患大排查。各级主要领导亲自带队，深入山头地块，加大森林防火检查、巡查力度和密度。四是加强火源管理。重点管控痴呆、聋哑、精神病人等特殊群体，确保无人为火患。对特殊人群进行全面彻底摸排登记，逐一落实监护人责任。对重点林区、重要旅游风景区、重要设施周边要严防死守，坚决杜绝火种进山入林。积极应对发现的新情况，针对非防火期进入林区纳凉、徒步、野营、烧烤等活动人员明显增多的实际，采取疏堵结合的多种手段严控火源。五是加强预警监测。采取巡逻检查、群众举报、瞭望台瞭望、卫星监控等手段，发布火险等级预报，提升预警监测能力。六是加强应急处置。修订完善扑火应急预案，不断加强扑火队伍培训、演练和建设，随时做好扑救准备，着力抓好森林防火的组织协调和应急处理，全面提高应急处置能力。七是加强值班调度。认真落实领导带班和24小时值班制度，确保信息畅通和火情及时处置。

2015年冬至2016年春以来，我省降水明显偏少，森林火险等级持续攀升，防火压力陡增。尤其是春节过后，森林防火形势极其严峻，全省发生森林火灾起数较往年明显增多。在“3·02”火灾扑救中我省甘南州委、州政府主动作为、迅速行动，书记、州长等4大班子领导，第一时间组织人力物力赶赴火灾现场，积极开展扑火相关工作，并紧急启动《甘南州森林防火应急预案》。省政府适时启动了《甘肃省森林火灾应急预案》Ⅰ级响应，省森林防火指挥部各成员单位闻令而动，根据自己的职责迅速参与增援和保障工作。省委王三运书记、刘伟平省长等领导多次做出批示，提出要求。武警甘肃总队、甘肃省军区领导同志亲临火线参与指挥战斗，提升鼓舞士气。省里成立了由杨子兴副省长任总指挥，甘南州委主要领导任常委副总指挥，有关领导任副总指挥，相关部门主动参与的工作机构，明确职责分工，确保前指高效运转，为提升扑火成效提供了有力保障。这充分显现了《条例》在具体工作中发挥的指导作用，也充分体现了行政首长负责制和党政同责在扑救森林火灾工作中的巨大作用。同时，强化责任追究，完善火案查处。对因失职、渎职、瞒报、迟报、责任不明、组织不力等造成重大、特别重大森林火灾的，要严格追究领导者的责任；对引发较大森林火灾的直接责任人，严格追究行政或刑事责任。

3 存在的问题

虽然《条例》和《办法》对行政首长负责制做了明确要求和规定，但是在执行的过程中仍有不尽人意的地方。一方面，个别地方和单位主要领导认识高度不到位，思想重视程度不够，仅停留在以召开会议、不痛不痒的下发传达文件，防控措施和工作力度不够，没有站在历史的角度衡量把握生态环境的重要性。另一方面，我们林业系统个别自然保护区关起门来干防火，单打独斗，没有深刻领会《条例》的精髓，在与地方各级政府的联系沟通中缺乏主动性，没有充分发挥地方各级政府的职能作用，在森林防火工作中没有形成合力，责任主体的落实欠缺。各级设立的森林防火指挥部是一个协调议事的机构，虽然办公室一般设在林业部门，但是协调沟通不是很畅通，主要以召开会议、下发文件为主，真正落实投资、机构、编制、人员等实际问题时显得力不从心。2004年4月14日《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》（国办发〔2004〕33号）明确规定了加强机构和队伍建设的工作要求，但机构、编制、人员未落实的情况普遍存在，各级地方政府逐年加大森林防火的投入力度不够，有计划地实施以基础设施建设为重点的森林防火项目也不能完全实现。

4 对策与建议

顶层设计对进一步落实行政首长负责制将是一个更大的促进。

1）进一步坚持地方各级行政首长负责制不动摇，加强各级森林防火组织指挥体系建设，提升各级政府森林防火治理能力。森林防火既是生态战略和民生工程，又是公益事业，只有在党委政府强有力的领导下，各部门各司其职，齐抓共管，森林防火工作才能真正落到实处。

2）国家层面应尽快出台森林防火工作责任追究、问责办法和考核办法，从更高层面量化追责、问责和考核。在责任追究上，由于行政问责制在我国的起步较晚，以往从国家层面也没有针对森林防火制定专门的问责规章制度，责任追究主要依据《森林法》《森林防火条例》《中国共产党纪律处分条例》等进行处罚，往往造成依据不充分、责权不对等、内容不宽泛、追究不严格等现象，应该制定详细的问责制度，细化、量化标准。

3）尽快督促省、市、县3级尽快出台贯彻落实《条例》《办法》的具体细则和考核、追责办法。

4）森林防火工作是一项由政府主导的公益系统工程，为使地方政府森林防火基础设施建设配套资金落到实处，应加快《全国森林防火规划（2016-2025年）》的批复实施进度，着力基础设施建设的提升；继续坚持走“专群结合、以专为主”的森林消防队伍建设之路，由国家出台政策解决当前森林消防专业队普遍编制不足、投入不足、工资待遇偏低等问题。要进一步强化从国家到省、市、县的森林防火指挥中心建设，落实编制，保障经费，提升监测预报和指挥调度能力，确保责有人担、火有人管、指挥有序、处置高效。

5）更进一步地落实机构、编制、人员，尤其是森林防火工作经费投入能否按照本级财政收入的一定百分比例投入；设立国家和地方专项补助资金，用于解决各地尤其是中西部地区森林消防力量不足、基础薄弱等问题。

（责任编辑：陈小华）

2016-11-07