落实森林防火行政首长负责制的思考

姜传军

（黑龙江省森林工业总局，黑龙江 哈尔滨 150008）

落实森林防火行政首长负责制的思考

姜传军

（黑龙江省森林工业总局，黑龙江 哈尔滨 150008）

严格落实森林防火行政首长负责制，既是中国特色森林防火道路的经验总结，也是法律赋予地方各级人民政府行政首长的职责。本文结合森林防火工作实践，对如何落实森林防火地方各级人民政府行政首长负责制（以下简称行政首长负责制）进行思考。

1 森林防火行政首长负责制落实中存在的问题

1.1 政府层面重视不够，行政首长负责制流于形式

虽然各级政府对森林防火的重视程度逐步提升，对森林防火工作的认识也日益提高，但有些地方政府，特别是行政首长依然存在对森林防火重视不够的情况。工作有部署无落实，会议文件多，贯彻落实少；指示批示多，措施行动少。没有针对辖区森林防火薄弱环节，实施有效的解决措施，致使森林防火工作发展缓慢，森林防火政府行政首长责任制流于形式，使森林防火工作被视为软任务。森林防火工作还是由林业部门大包大揽，跳不出“林业单位提议—政府领导部署—森林防火部门包揽”的怪圈，摆脱不了“说起来重要，做起来不重要”的困境。

1.2 相关部门推诿塞责，合力作用不够

《森林防火条例》第5条规定：“县级以上地方人民政府其他有关部门按照职责分工，负责有关的森林防火工作。”但从实际工作来看，尽管地方政府提出了相关行政职能部门承担森林防火职责的范围和要求，成立了相关部门参加的森林防火指挥部（协调议事机构），但从实际情况来看，一些行政部门的参与多是停留在文件上。工作安排一般干部参加，对森林防火工作重视不够，落实不到位，与现实森林防火工作的发展需要不相适应。林业部门唱独角戏的问题仍然没有从根本上改变，行政职能部门未能发挥应有作用。

1.3 社会单位参与度不高，意识不强

森林防火是一项社会性较强的工作，需要全社会的广泛参与，但从目前的森林防火实践看，一些社会单位或机构森林防火意识不强，森林防火的积极性、主动性、自觉性不高，认为森林防火工作是林业部门的事情。森林防火人人有责的氛围还没有形成，对森林防火存在的安全隐患抱有侥幸心理。

2 森林防火行政首长负责制落实不到位的原因分析

2.1 考核机制不够完善

目前，森林防火行政首长负责制的考核评价体系还不完善，缺乏对地方各级人民政府行政首长履行森林防火工作职责情况的操作性考评，仅停留在定性衡量和形式考核层面，考核指标过软。各级各类对地方政府森林防火工作的考核，最终都落脚到考核林业部门或森林防火机构身上，考核工作不能全面衡量该地区森林防火事业与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的适应度，考评结果运用不力，没有真正地侧重于政府领导责任层面。

2.2 配套法规不完善

现有法规中，虽原则性地规定了各级政府行政首长及各职能部门应承担森林防火工作职责，但其应承担哪些具体责任没有配套的细化规定。森林防火工作激励惩戒制度不完善，尤其是涉及所承担的森林火灾预防、森林防火意识及知识的普及、森林防火建设规划、森林消防队伍建设等公益性工作的责任，没有可操作性强的具体规定，不能触动各级政府在思想上重视森林防火工作，在行动上落实森林防火责任。同时，十八大以后，我国依法治国、生态文明建设进程明显加快，改革力度明显加大，出台了一系列新举措，相对应的森林防火法规修订工作也应启动。

2.3 问责制度不健全

森林防火工作实行地方各级政府行政首长负责制就是省长、市长、县长、乡长对在森林防火行政管理中出现的不利后果应承担责任，对不负责任的行政首长通过问责机制来引导其履行职责。目前，大多只对重大特别重大森林火灾事故且主要是群死群伤火灾事故实施责任追究，而且追究的主体主要是县级以下副职、基层干部及具体工作人员。责任追究的方式大多数是通报、警告、记过层面的，通报也只是由森林防火指挥部发的，罕见对涉及政府行政首长责任追究的，对县、市级以上行政首长问责的更是十分罕见。因宣传、预防、建设等不到位而导致森林火灾损失扩大等深层次问题更不会涉及，问责的力度和影响不够，没有起到警示和震慑作用。

2.4 全民积极参与的引导力度不够

全社会共同参与森林防火的意识还没有完全形成，与森林防火基本要求不相适应。一些地方森林防火宣传工作主要靠林业单位和防火部门，森林防火宣传的系统性、延续性和覆盖面不足。社会宣传的公共资源还没有充分发挥作用，没有发动全社会集中行动、共同参与，社会面的森林防火知识普及率仍然不高，对森林防火的重大意义认识不够。

3 落实森林防火行政首长负责制的对策

3.1 强化行政首长的责任意识

森林防火承担森林保护的重要职责，在生态文明建设中肩负着重要使命，历来受到党和国家的高度重视。2016年5月23日，习近平总书记在黑龙江重点国有林区考察调研时强调，生态就是资源、生态就是生产力。我国生态资源总体不占优势，对现有生态资源保护具有战略意义。“当年砍是必要的，现在护更是必要”。习近平总书记的重要讲话，深刻阐述了保护生态环境、贯彻绿色发展理念的重要意义，也为森林防火今后发展指明了方向。做好森林防火工作，是加强执政能力建设的体现，是落实科学发展观、构建和谐社会的基本要求，是生态文明建设的客观需要。地方各级人民政府行政首长只有站在国家战略大局的高度，深刻认识保护森林生态安全事关国家根本利益、事关人类的当下与未来的重大意义，自觉在思想上强化森林防火主体责任意识，全面构建森林防火长效机制，对森林防火工作勇负责、敢担当、有作为，才能履行好森林防火行政首长负责制。

3.2 建立健全责任考评机制

建立健全各级政府森林防火责任考评机制，是落实森林防火行政首长负责制的重要保证。要注重顶层设计，中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见（2015年4月25日）明确：“全面清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容”“修订《森林法》等”。结合《森林法》的修订、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等，修订完善森林防火法规。制订出台森林防火行政首长负责制考评细则。开展森林防火效益评估，制订综合性的前置考评制度，将森林火灾的预防、扑救各个环节的职责定性、定量分解，贯穿到地方各级政府主要领导、分管领导和行政职能部门考评体系中。充分发挥地方政府在森林防火总揽全局、协同各方的领导核心作用，真正将森林防火工作纳入政府目标责任考核和领导干部政绩考评范畴，推进依法治火进程。要以各级政府出台了哪些卓有成效的举措、实际解决了哪些重大问题、加强了哪些基础工作作为政府落实森林防火责任制的评价依据，实现森林防火考评制度化、经常化。促进各级政府加强对森林防火工作的领导，及时研究解决影响本地区森林防火工作的重大问题，定期对下级政府和所属部门的森林防火工作进行督促检查，确保森林防火事业与本地经济社会发展相适应。

3.3 健全部门协调联动机制

社会化的森林防火工作必须依靠政府有关部门各负其责，齐抓共管，形成合力。应逐步建立政府牵头、林业指导、部门协作、共同落实的森林防火工作机制。要全面建立权责明确、规范有序、高效联动、监管有力的政府部门森林防火工作协调制度，建立完善森林防火指挥部成员单位责任考评办法，加大对成员单位履行森林防火职责情况的督导、考评力度，实行森林防火事项函告督办制度。

3.4 夯实全民积极参与的社会基础

全民的积极参与是有效落实森林防火行政首长负责制的基础。森林防火没有广大人民群众的参与就不会发展进步，森林防火人人有责的基础就不会牢固。因此，必须大力拓宽森林防火宣传渠道,引领舆论导向，大张旗鼓地选树森林防火先进典型，曝光森林防火渎职行为，组织森林防火宣传活动，形成全面覆盖的森林防火宣传大格局，使森林防火深入人心、家喻户晓,提高全社会的森林防火意识，为落实森林防火行政首长负责制创造良好的社会环境。

3.5 发挥问责机制的警示效应

动员千遍，不如问责一次。实施森林防火责任追究就是警示各级领导居安思危，对森林防火工作履职尽责。对不履行森林防火职责、不落实森林防火要求、存在火险安全隐患的，按照“四不放过”（火因不查清不放过、有关责任人得不到处理不放过、整改措施不落实不放过、教训不吸取不放过）的原则，通过行政、组织、经济乃至法律手段对领导集体和责任人实施惩戒。实行森林防火责任追究，必须以强化森林防火监督管理为基础，以明确的责任、科学的管理、严谨的工作，来规范森林防火监督机制，使森林防火责任追究有的放矢，让森林防火责任追究成为常态，增强各级领导履行森林防火职责的责任心。要将森林防火责任追究与激励有机结合起来，健全政绩考核制度，对森林防火成绩突出的地方各级政府行政首长给予表彰奖励，在减少和避免领导干部被问责上下功夫，激发各级领导做好森林防火工作的信心，促进森林防火行政首长负责制的落实。

4 重点国有林区森林防火实行行政首长负责制的建议

国家实施以生态建设为主的林业发展战略，确立了林区建设生态、保护生态的主体地位。我国确定的重点国有林区即东北、内蒙古重点国有林区是我国面积最大、天然林分布最集中、生物多样性最丰富的林区，在我国生态建设和森林资源培育总体布局中具有极其重要的战略地位。2015年2月中共中央、国务院印发的《国有林区改革指导意见》指出，“重点国有林区森林资源产权归国家所有即全民所有，国务院林业行政主管部门代表国家行使所有权、履行出资人职责，负责管理重点国有林区的国有森林资源和森林资源资产产权变动的审批。研究制定重点国有林区森林资源监督管理法律制度措施。”2015年9月中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》指出，“分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中央政府主要对重点国有林区等直接行使所有权。”重点国有林区也是我国面积最大的森林火灾高危区，重点国有林区森林防火在组织、管理、预防和扑救上，从上到下形成了一整套完整的体系，为有效保护国家森林资源发挥了不可替代的重要作用。森林防火是重点国有林区的一项重要任务，由于重点国有林区在地域（绝大多数的林业局施业区跨几个市、多个县行政区）、体制（森林资源实行区域管理）、管理方式（重点国有林管理局是重点国有林区的主管部门）、人员管理（重点国有林管理局行使对重点国有林区人员的任免、考核、奖惩等职权）以及重点国有林管理机构负责重点国有林区森林资源保护工作等方面的特殊性，地方政府（不包括省级政府）对重点国有林区的森林防火工作难以实现市、县、乡长负责制。经过几十年的实践证明，“县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域森林防火的监督和管理工作”的规定，与重点国有林区管理体制不相符，与重点国有林区的森林防火工作相脱节，形同虚设。鉴于重点国有林区的特殊性和在森林防火中的重要性，应从实际出发，在法律法规上明确其在森林防火方面的职责，建议《森林防火条例》中增加：重点国有林区的森林防火在国务院林业主管部门和所在地省级人民政府的领导下，实行重点国有林管理机构行政首长负责制，建立健全重点国有林区森林防火指挥管理机构，承担本辖区森林火灾的预防、扑救和森林防火的监督、管理等职责。

（责任编辑：陈小华）

2016-08-27