论公益诉讼的立法模式*

张旭东， 熊丽丽

(1. 福州大学 法学院， 福州 350108； 2. 南京师范大学 法学院， 南京 210023)

论公益诉讼的立法模式*

张旭东1，2， 熊丽丽1

(1. 福州大学 法学院， 福州 350108； 2. 南京师范大学 法学院， 南京 210023)

摘要：在经济快速发展的今天，环境污染、消费者权益保护等社会性问题越来越受到重视，但现行公益诉讼立法模式不适合我国的实际情况。明确公益诉讼立法模式独立性的确立依据，分析公益诉讼的立法模式类型，探讨“基本法+单行法”立法模式的必要性与可行性，以期为我国公益诉讼立法模式的理论研究和实践发展提供有益参考。

关键词：公益诉讼； 公益保护； 立法模式； 基本法； 单行法

公益诉讼中的“公益”是指整个社会的公共利益，它不等同于国家利益，且是与个人利益相对的，是介于个人利益与国家利益之间的一种社会性利益。公益诉讼的目的是维护社会公共利益，不是个人私益。本文所论的公益诉讼是广义的，是指法院为了保护社会公共利益而进行的诉讼，其范围包括环境保护、消费者权益保护等涉及不特定多数人利益的诉讼，且不区分民事公益诉讼、行政公益诉讼等。与狭义公益诉讼和传统民事诉讼有所不同，传统民事诉讼中强调原告适格，要求原告与案件有直接利益关系，但公益诉讼由于其侵害主体特定而被侵害主体不特定的特点，使得维护社会公共利益时很难通过有直接关系的主体启动诉讼程序[1]。公益诉讼的主体大多是潜在的、未及时体现的，这使得公益诉讼的启动较之传统诉讼在性质和启动程序上有所不同。

一、公益诉讼立法模式应具有独立性

若政府不能有效监督和保障社会公共利益的实现，侵害社会公共利益的行为就会逐渐增多，因而公益诉讼制度的构建尤为重要，社会整体利益受到侵害时应通过法律途径获得保护和救济。我国立法机关在新《民事诉讼法》第55条中确定了原则性、概括性条款，并通过一些司法解释和地方性文件回应社会的需求。但我国立法尚落后于社会需求，不能提供切实可行的诉讼程序法适用于公益诉讼司法实践。这种具有实用主义特点的立法模式主观上操之过急，不能较好地解决公共利益受到侵犯时的司法救济程序设置问题。要从根本上解决通过公益诉讼保护社会公共利益和解决公益纠纷的问题，应当建立公益诉讼制度，确定公益诉讼法律体系。而要形成公益诉讼法律体系，首先应确定公益诉讼立法模式，使法律所涉内容体系化、系统化，从而使公益诉讼主体能根据相关法律的规定更好地保护社会公众的合法权益[2]。

要解决公益诉讼立法模式问题，就要对现行诉讼法进行分析，考察其中与公益诉讼立法目的、内容相对应的要求，明确是否可以将公益诉讼纳入三大诉讼法的规定中。《民事诉讼法》中规定的是只有实体权利受到侵害的受害人才能提起诉讼，解决的是私权争议，但公益诉讼保护的是社会整体公共利益，具有间接性和无形性，难以确定直接具体的受害者作为该法规定的原告。尽管该法第55条的规定很容易使人民法院依其审理公益诉讼案件，但公共利益并没有得到切实保护，还容易引发假借公益诉讼之名获取不正当利益等矛盾[3]。因此，我国现有的民事诉讼程序无法满足公益诉讼的需要。其次，也不能在《行政诉讼法》中规定公益诉讼程序，因为在立法目的上行政诉讼法是为了保护个人利益免受行政权力的侵害[4]236，这与公益诉讼的目的相矛盾。如果仅对行政诉讼法中不利于公共利益保护之处进行修改，不能达到行政诉讼与公益诉讼相协调的目的，反而会背离行政诉讼法的立法目的，也会破坏行政诉讼制度的协调性。最后，在《刑事诉讼法》中也不宜规定公益诉讼程序。虽然《刑事诉讼法》的立法目的是为了保护国家、社会公共利益，一定程度上与公益诉讼目的相同，但刑事诉讼是对违法犯罪行为才提起诉讼，而公益诉讼的提起往往并不要求达到犯罪程度。

因此，并不能简单地在三大诉讼法中规定公益诉讼，但构建公益诉讼制度又非常迫切，结合我国司法实践和立法技术，在相应的实体法逐步完备时可以建立新的诉讼制度，因而公益诉讼应有独立的立法模式。笔者认为，公益诉讼在立法方面应该是独立的。立法模式的独立应体现在其立法模式的形成具有科学性上，即整部法律的结构和内容的分类、排列、组合所具有的规范性和逻辑性应充分，所调整的对象应区别于其它法律部门，具有特殊性。立法模式的不同是由法律调整对象所具有的特殊矛盾所决定的。公益诉讼的特殊矛盾就是受到侵犯的是社会公共利益，而不是民事诉讼调整的个人权益，不是国家利益，也未达到犯罪程度。因而，公益诉讼在目的、功能、基本原则、程序机制及诉讼构造等基本特征上都与三大诉讼存在很大差异，立法上应予独立。

二、公益诉讼立法模式类型分析

通过立法体例剖析公益诉讼的立法模式，可总结出公益诉讼立法的基本体例通常有三种：基本法模式、单行法模式、基本法与单行法结合的模式[5]。这三种模式各有利弊。

1. 基本法模式

基本法模式就是以成文法典的形式对公益诉讼进行立法规定，国家立法机关依据立法目的和原则制定一部综合的公益诉讼法，规范各种主要的公益诉讼。这种情况大多出现在重视法律文本化和规范化的成文法国家，立法机关通过运用成熟的立法技术对公益诉讼制度进行规定。公益诉讼制度需要程序法来规定，也需要实体法对其权利进行明确。如环境权，只有通过实体法确定了该权利保护的基础性问题，才能细化到程序法当中与之对应。简而言之，这种立法模式就是关于民事公益诉讼的立法规定体现在民事诉讼法典之中[6]。

2. 单行法模式

单行法模式以单行法的形式对公益诉讼进行比较分散的立法规定，而由此构成的公益诉讼法律体系中的各个单行法是相互平行、相互协调的，是公益诉讼法律部门内的子系统，每一部公益诉讼单行法分别规范某个特定类别的公益诉讼。这种情况常出现在以判例为主导的英美法系国家，由于这些国家缺少成文法典，故常将公益诉讼分散规定在单行法中，通过整合能够得出原则、规则。美国关于环境污染的法律中，《1970年清洁空气法》、《联邦水污染控制法》、《海洋保护、研究和庇护法》等16部联邦环境法律都是单行法，在这些法律中规定公益诉讼制度，体现了美国公益诉讼的立法模式。

3. 基本法+单行法模式

基本法+单行法模式是一种结合型模式，既制定专门的公益诉讼法，也在各个单行法律法规中规定公益诉讼制度[7]。这种模式常见于成文法国家，但由于其立法技术和法律体系尚不成熟，需要通过单行法律法规来进一步细化相关的法律制度。它是指国家制定一部公益诉讼基本法或者公益诉讼法典作为公益诉讼法律体系的最高准则规范，在基本法或法典的基础上再制定各类专门的公益诉讼法律以分别规范。其中，基本法或者法典对单行法起统驭作用，而各项专门的法律规范在基本法的原则规范下制定、实施。

三、公益诉讼立法模式的确立

法律制度是社会意识形态的产物，必须与实际情况紧密结合。法律制度是法律规则体系，要建立公益诉讼制度，就应当形成公益诉讼法律体系。法律体系的形成必须要有法律结构，即应先确认法律体系的立法模式，从而构建完整统一的公益诉讼法律体系。

笔者认为，我国公益诉讼应当确立“基本法+单行法”的立法模式。该模式的特征是“先验性、理想型伞型造法，由尖顶而向下发展”[8]453，由基本法规定抽象、概括和普遍适用的原则和制度，各单行法分不同诉讼性质规定具体的适用制度，由此构建起民事公益诉讼的法律框架。应以《公益诉讼法》为基本法和主干，以《消费者权益保护法》和《环境保护法》等涉及公共利益的部门法为枝条，同时制定专门的公益诉讼单行法以规范公益诉讼程序。在基本法中，应当有宏观的原则性和方向性的规定，同时也要避免这些规定过于原则和空泛，这点是相当考验立法技术的。例如，环境权是环境保护法中规定的基础性权利，消费者权益是消费者权益保护法中规定的基础权利，它们也是公民和法律规定的相关组织提起公益诉讼的权利基础。应当注意到，我国的环境保护法中并没有规定环境权。作为我国基本法的宪法，应当规定环境权[9]。实体法规定的权利内容之实现依赖于程序法，成文法国家的程序法是根据实体法规定的权利内容来制定的。因此，公益诉讼立法和制度建立的过程中也应在相关实体法中规定基础权利。

在这种公益诉讼立法模式中，宪法作为一个国家的根本法同时也是公益诉讼基本法和多部公益诉讼单行法的母法，如同公益诉讼立法模式的树根，其它公益诉讼法则是公益诉讼法律体系的树枝。基本法作为全面体现公益诉讼基本制度的基础性法律，旨在规定公益诉讼领域的基本原则和制度，起到统领各个单行法的作用，在其法律条文中应加强对各类公益诉讼的统一管理，规定一些综合性问题。只有基本法制定好了，才能将公益诉讼的基本制度确立下来，更好地对公益诉讼中的原则性、统领性问题进行规范，有效解决单行法之间以及单行法与其他法律之间的不协调问题，从而促进公益诉讼法及其与相关制度之间的衔接和协调。在宪法中应规定公益诉讼的指导性、原则性规范，但主体范围、诉讼程序等具体规定则可以体现在各个单行法之中。单行法与基本法并行，各种公益诉讼单行法之间相互协调和衔接，不但能够增强单行法的可操作性，构建和完善公益诉讼法律体系，而且一旦实施便能发挥较好的作用。

因此，在公益诉讼立法过程中，不仅要在基本法和单行法的制定过程中注意相互协调、相互呼应，而且要制定相关法律规范的实施细则，注重与基本法相互配套，建立起多层次的法律规范体系，使公益诉讼立法在实践中能够更好地适用。

四、“基本法+单行法”立法模式的必要性与可行性

1. 公共利益保护的司法需求

公益诉讼法律制度保护整个社会的公共合法权益，起到维护社会安定的作用，是诉讼制度顺利实施的前提。最高院在公益诉讼的过程中出台了一些司法解释，如《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等，但由于没有制定统一的法律，所以在司法实践中法院多依靠地方性法律文件进行审理。例如，云、贵、苏等地关于公益诉讼的地方性法律文件在其区域内为司法机关审理公益诉讼案件提供了依据。2010年11月，云南省昆明市中级人民法院和人民检察院联合颁布了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》。2009年10月，贵阳市人大常委会制定通过了《贵阳市促进生态文明建设条例》，该条例是各地规范性文件中效力层级最高的。2008年10月，江苏省无锡市中级人民法院和人民检察院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》[10]。出台司法解释虽然能使司法实践中的一些案件得以解决，但它终究不是立法机关制定的法律，其效力和严谨程度都比法律差一些。因此，我国公益诉讼需要通过立法形式加以确立。在公益诉讼的立法和司法实践中，“基本法+单行法”的立法模式比较适合我国公益诉讼领域的现状。公益诉讼法律应是全国统一适用的，而目前认识尚不统一，相关规定大多存在于地方性文件中。纵观我国其他部门法，基本上都采取“基本法+单行法”的形式。我国是成文法国家，法律层级上下级分明，下级法律依据上级法律制定且不能与之抵触，这有利于实现立法和执法的统一。因此，为了改变我国公益诉讼立法层次较低的现状，提升公益诉讼立法的重要性，需要有统一的法律对司法解释和地方性立法进行统一规定，再由各单行法对公益诉讼中的环境公益诉讼、消费者团体公益诉讼等进行详细规定。

2. 现代科学立法的发展方向

从立法科学性的角度分析，《民事诉讼法》所规定的内容应当切实反映该法的一般规律，符合该部门法的基本特征，即解决私权纠纷。不同性质、不同种类的程序存在不同的纠纷解决方式，民事诉讼法典并不能在内容上完全包罗所有的纠纷解决方式，且法典化模式下法典编纂的技术问题也很难克服。详细规定公益诉讼各个程序制度的规范将会导致《民事诉讼法》非常庞杂，而且很难在各部分规定间建立逻辑联系，但立法原则要求其所规定的各项内容及每项内容与该法的基本特征必须协调一致，具有逻辑性。虽然有些地方为了民事公益诉讼工作的顺利开展制定了地方性规范文件或内部指导意见，将民事公益诉讼划分为民事诉讼的特殊程序并进行了补充规定，但公益诉讼与其他纠纷在性质上本就不同，这些规范性文件或内部指导意见的法律效力也不够，往往容易导致同案不同判，迫切需要单行法进行规范。

我国当前的立法技术并不十分成熟，不能一蹴而就地在一部法律规范中规定有关公益诉讼的所有程序规范。一方面，要采纳和借鉴其他国家公益诉讼中的先进模式；另一方面，对移植的成分要结合我国实践加以调整和修改，使其能够更好地得以应用。从世界各国民事诉讼发展趋势来看，没有任何一个国家在民事诉讼法典中将公益诉讼程序与民事诉讼程序混合编纂的，所有国家的民事诉讼法都具有一个明确特点，即所规定的都是解决私权纠纷的程序性规定。我国的公益诉讼立法模式也可采取“基本法+单行法”的模式，根据所解决的纠纷不同有针对性地采用分别立法和独立立法的方式，从而构建各自独立的公益诉讼法律规范和诉讼程序。这种立法方式和技术符合现代诉讼法律的编纂要求。

3. 顺应国际立法趋势

从立法指导思想、立法技术以及各国法律经验来看，“基本法+单行法”模式已成一种趋势，能更完善地规定公益诉讼制度。例如，日本最初的《民事诉讼法》是按照德国1877年《民事诉讼法》制定的，随着历史的发展和理论研究的不断深入，日本已经将民事执行法与民事保全法分离出来，制定了单独的法典，采取单独立法的方式，根据不同特点和司法救济的需要，在各单行法中设置不同的程序制度[11]。这有利于解决不同类型的公益诉讼纠纷，提高法典的科学性、合理性。

4. 可行性的理论论证

我国目前有三大诉讼种类，即刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼，不同诉讼形态规制的是在性质和立法目的上根本不同的诉讼类型。三大诉讼法律并未穷尽社会中发生的所有诉讼类型，如上文所述，公益诉讼在诉讼目和价值理念、具体程序规则等方面都是与传统民事诉讼不同的[12]。民诉法对公益诉讼的模糊化处理并不利于公益诉讼制度的确立与运行。单独对公益诉讼以其调整对象的特殊性为据进行立法，而不是将其置于民事诉讼法中，不致于使民事诉讼法的目的和价值发生紊乱。从我国目前的实践情况判断，民事公益诉讼虽然属于民事违法行为，但和传统民事诉讼在承担责任方式、举证责任、诉讼主体等方面都有很大区别，设立《公益诉讼法》对有关社会公共利益的权益进行集中调整，有利于使公益诉讼变得有条有理，有利于立法的简便和统一规定。

综合上述分析，在现有法律的框架内，建议我国采取“基本法+单行法”的立法模式来规定公益诉讼制度。首先，我国是典型的成文法国家，非常注重法典的制定与运用，重视法律的文本表达与规范适用，故要建立公益诉讼制度，必须以成文法的形式将其确立于某一部或某一类法律之中。基本法确定诉讼的基本原则，一个法律部门若缺乏基本原则，则不可能形成严密且协调的法律体系。基本法作为上位法对其他单行法具有统领作用，作为龙头的公益诉讼基本法是否存在，是公益诉讼法律体系能否顺利建构的大前提。公益诉讼立法必须遵守《宪法》规定，才能实现相关制度在全国的普适性和合法性。在此基础上，应通过《公益诉讼法》规定公益诉讼的基本原则和方向性事项。

其次，各公益诉讼单行法之间也具有逻辑联系。各类型的公益诉讼既有共通之处，也各有不同，因此其适用程序虽然需要遵循一般公益诉讼的规则，但也必须拥有各自的原则和特点。由于公益诉讼中公共利益的社会性，其基本法的制定在参考《民事诉讼法》的同时，也要参考社会法的相关法律规定。在诉讼法立法的同时，也不可忽视单行实体法对该项制度的补充作用。完成基本法的立法之后，应该注意到公益诉讼制度对于我国而言是个新生事物，新法不一定能够罗列出所有的诉讼范围与原则、规则，且不需要规定环境公益诉讼、消费者团体公益诉讼等的具体规则，这需要单行法律来补全。因此笔者认为，《公益诉讼法》作为基本法应明确公益诉讼的原则性规定，赋予主体程序性权利；而单行法则可以确认哪些是相应的公益诉讼主体、何种行为属于侵权行为、具体的举证责任等。通过单行法律的单项授权，可将基本法中的笼统性与程序性规定进行分解，使《公益诉讼法》更具有可操作性与具体指向性[13]。

五、结语

通过对公益诉讼立法独立性的分析，明确了公益诉讼立法模式的内涵。立法模式是法律对其所涉内容体系化、系统化的规定，是法律的外在表现形式，也是公益诉讼制度存在的依托。要建立公益诉讼法律体系，就要确定公益诉讼的立法模式。通过公益诉讼立法现存三种模式的对比，分析其各自的优势和不足，建议我国公益诉讼采取“基本法+单行法”模式，并阐述其在我国实行的必要性和可行性，以期为我国公益诉讼立法模式的理论研究和实践发展提供有益参考。

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(责任编辑：郭晓亮)

Onlegislationmodeofpublicinterestlitigation

ZHANGXu-dong1, 2,XIONGLi-li1

(1.LawSchool,FuzhouUniversity,Fuzhou350108,China; 2.LawSchool,NanjingNormalUniversity,Nanjing210023,China)

Abstract：Under the rapid development of economy nowadays, social issues such as environmental pollution, consumer interest protection are attracting wider and wider attention. But the current legislation mode of public interest litigation is not suitable for the status quo in China. The basis of establishing independence of legislation mode of public interest litigation is clarified; the types of legislation of public interest litigation are analyzed; and the necessity and feasibility of legislation mode of “basic law plus special law” are discussed, in order to provide beneficial references for the theoretical research and practical development of legislation mode of public interest litigation in China.

Key words：public interest litigation; public interest protection; legislation mode; basic law; special law

收稿日期：2015-08-26

基金项目：国家社会科学基金一般项目(15BFX154)。

作者简介：张旭东(1971-)，男，内蒙古鄂尔多斯人，副教授，博士生，主要从事民事诉讼法等方面的研究。

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2016.03.12

中图分类号：D 925

文献标志码：A

文章编号：1674-0823(2016)03-0260-05

*本文已于2015-12-24 15∶02在中国知网优先数字出版。 网络出版地址：http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20151224.1502.016.html

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