政府在应急处置中的法律责任研究——基于加拿大安德鲁集体诉讼案

郭丽萍

(广西警察学院 基础部，广西 南宁 530028)*



政府在应急处置中的法律责任研究
——基于加拿大安德鲁集体诉讼案

郭丽萍

(广西警察学院 基础部，广西 南宁 530028)*

安德森等诉曼尼托巴政府等一案因涉及加拿大原著印第安人权益和政府的信托义务而使得这一案件比一般的灾后索赔案件更加复杂。通过对该案的梳理发现加拿大联邦政府实际上很少参与应急管理的具体规划和实施，各省通常制定法规将应急管理的义务再分派给下一级地方政府或市政府，而应急处置的分级管理与加拿大政府应急处置免于起诉的司法传统使得其问责机制运行不畅。基于这一案件的分析，政府在应急处置中的责任主要表现为政府委托第三方和政府自身行为所产生的责任，而完善政府应急处置问责机制的路径可以从规范政府应急处置实施标准、加强对参与应急处置的非政府组织的第三方的管理、畅通司法救济渠道予以加强。

应急处置；政府法律责任；问责机制；

目前，学界对于加拿大应急处置的研究，大多重在介绍加拿大联邦政府与省和领地政府之间建构的应急管理框架[1]，通过对加拿大应急法律法规的译介和编撰来分析加拿大应急处置中的社会与政府的联动的优越性等以寻求对我国应急管理的启示和借鉴价值。[2]然而，对于加拿大应急管理微观层面所存在的一些问题和不足却鲜有研究涉及。本研究以加拿大曼尼托巴省的一个具体案件为视角，在详细梳理案件事实和法院对此案的裁决的基础上，解读加拿大自然灾害应急处置中的政府的法律责任及其特点，并试图探究如何在处置紧急事件中规制政府行为。在紧急事件处置中，政府为了有效控制和管理危机其行政权会进一步扩张和集中，以调动各种资源和启动实施应急方案等。如果政府处置不当，这些权力本身可能会对公共安全和公民基本权利造成极大的威胁。因此，对政府应急处置所应承担的法律责任的及其规制的思考和探索有着重要的现实意义。

一、“安德森集体诉讼案”中关于洪灾应急处置中的争议

(一)案件的主要事实与控辩双方的主张

本案安德森等诉曼尼托巴政府等(Anderson et al v Manitoba et al，以下简称安德森集体诉讼案)发生的背景：2011年春天曼尼托巴湖沿岸和内湖区洪水泛滥成灾，曼尼托巴省多个地区都受到影响，其中一个受到洪水威胁的地区就是曼尼托巴湖与温尼伯湖两个湖相连接的航道的周边地区。这个地区是加拿大联邦政府专门保留给当地四个印第安人部落的生活栖息之用的自留地。本案中印第安的9个原住民、多芬内河渔业有限公司，以及作为与本案有利害关系的第三人的四个印第安部落联名控告曼尼托巴政府、加拿大联邦政府公诉人代表的加拿大司法部长、曼尼托巴本地消防员协会股份有限公司。原告向法院请求裁定本案属于集体诉讼的范畴，并要求被告支付惩罚性赔偿。

原告的观点可概括为：1.曼尼托巴南部地区四个印第安人部落自留地的洪灾在很大程度上是由于曼尼托巴政府在抗洪过程中用水利枢纽工程使河水改道分流泄洪的行政决策使得该地的原住民和土地所有者遭受严重损害。原告要求被告对此次洪灾和撤离造成的所有个人的损失承担损害赔偿责任。2.加拿大联邦政府没有充分履行信托义务和履行协议的义务*这里主要指1871年加拿大政府以女王的名义与各印第安部落签署的1号条约和2号条约，根据这两个条约，印第安人放弃其相当一部分土地的使用权，只在指定地区建立印第安人保留地。依据条约加拿大政府作为交换每年支付印第安人年金，为保留地印第安人提供农用设备、枪支弹药、衣物，创办学校、提供师资和教学设备等资源，并保障其放牧、捕鱼和自由使用保留地的权利不受外来干扰等。，洪灾发生前被告没有对该地采取足够的疏散措施和提供高质量的医疗服务，洪灾发生后重建恢复工作也没有及时到位。3.曼尼托巴本地消防协会在工作中存在疏忽没能提供有效的灾后保障，应以过失侵权追究法律责任。

曼尼托巴省政府认为，首先，印第安人自留地的洪灾是自然原因造成的。2011年的自留地洪灾主要是由于水位史无前例的上涨，径流量大，地下水位高，降雨量大等造成的。虽然省内水流枢纽的操作对水位有一定影响，但不是导致洪灾的主要原因，拒绝承认对此负有责任。其次，曼尼托巴政府对省内水利枢纽的操作不能成为被告指控过失侵权、违背条约、违反信托义务的理由，因为曼尼托巴政府做出的行政决策是在履行其法定责任，即在必要时或出于公共利益考虑下的权宜之计，不应承担任何民事责任。而且信托义务旨在保护印第安人部落的集体权利，印第安人个人无权起诉政府没有充分履行保护印第安人权益的义务。再次，曼尼托巴政府没有义务提供加拿大《应急管理法》所规定采取的应急方案以外的撤离或灾后重建服务，而且依据有关协议，撤离和灾后恢复工作主要是第三方本地消防协会的责任。

加拿大联邦政府的立场则表现为，加拿大政府为撤离和灾后重建提供资金支持是一种公法责任而不是私法责任。依据的普通法中王室豁免原则，加拿大政府在侵权诉讼中享有普遍的司法豁免权，如果一定要由加拿大政府承担原告的撤离和灾后重建的所有损失的话，那应该是由曼尼托巴省政府承担，至多是在曼尼托巴政府无法承担这些费用的情况下，加拿大政府才有义务支付。加拿大政府认为，在判定责任时应由省政府和负责水资源的应急管理规划的实施部门和具体承担灾后救援工作的当地消防协会承担，加拿大政府不应承担消防协会所产生的转承责任，对此也没有任何信托责任。曼尼托巴当地消防协会的观点是，该消防协会是依据加拿大和曼尼托巴政府的决定行事，并认为洪灾所带来的损失是由于四个印第安部落自身没有采取足够的防洪抗汛措施所造成的。

(二)法院对于政府在应急处置中的法律责任的裁决

依据曼尼托巴省的《集体诉讼法》，法院在受理案件之初就有义务对案件进行核准并做出裁定是否可以作为集体诉讼受理。[3]2014年曼尼托巴省高级法院受理本案，对本案是否符合集体诉讼的立案标准做出了裁决，其裁决结果是印第安人自留地的受灾人员所面临的情况各不相同，个体之间存在较大差异，而且原告内部的利益诉求各不相同也使得集体诉讼并非其最佳选择。[4]原告不服高级法院拒绝裁定集体诉讼的结果，2015年在省上诉法院申诉要求再次对本案进行审理。上诉法院对本案的裁决结果是，原告所提出的加拿大政府应承担信托责任的理由不成立，驳回上诉；但认为高级法院法官对曼尼托巴政府非法侵害的集体诉讼资质裁定时所依据的法律有误，准许原告提起上诉。[5]上诉法院认为曼尼托巴政府的非法侵害成立，而且是原告进行集体诉讼最强有力的理由，因为依据裁定集体诉讼的重要标准“共同的法律事实”，主要是判断这一侵害事实是否对所有自留地上的印第安人都一样，强调的是同一种方式造成的，而不一定是同等程度的侵害。

对于加拿大联邦政府是否违背其对印第安人的信托义务，上诉法院和省高级法院持相同的观点。原告认为加拿大政府的信托义务可以转化为对自留地通常意义上的照顾。省高级法院则认为，并非所有与印第安人打交道的过程都涉及信托义务，只有在加拿大政府肆意地进行排他性管理侵犯到印第安人特定的权益时才出现，本案中加拿大政府对于灾难的救援不是针对印第安人，灾后的救援中任何一个加拿大人都享有同等的权益，加拿大政府在本案中不存在给予印第安人特殊照顾的信托义务。上诉法院进一步驳斥了原告的观点，认为加拿大政府所承担灾后救援责任与侵犯和管控自留地土地截然不同，而且这种信托义务不代表其应置他人的利益于不顾。虽然鉴于印第安人在加拿大历史上的重要地位以及英国王室与印第安人签订的协议和信托义务，即当自留地成员在自由行使权利受阻或受到外来干扰时，加拿大政府有为其提供保护和为其最佳利益考虑的信托义务，但即使把本案中受灾后撤离的损失理解为印第安人的特定权益，加拿大政府主观上并没有任何肆意侵犯自留地权益的行为，更没有要求印第安人放弃他们对土地的权益或剥削性的低价转手倒卖出租他们的土地。

二、加拿大应急处置中政府的法律责任及其特点

(一)政府的应急处置行为免于起诉的司法传统

目前，加拿大的各级政府与个人或其他社会团体相比，在普通法中已经很少面临承担民事责任的风险。有学者持极端观点，认为加拿大的应急管理立法的实际意义在于：1.界定省政府在应对紧急状况时的权力和省政府所制定的应急方案的权威性。2.保护政府免于为自己的行为承担民事责任。[6]在本案中高级法院和上诉法院都倾向于认为，政府相对私人团体或者个人而言在民事侵权责任中应享受特殊待遇或减少政府的民事责任，因为政府做出决定维护的不是个人利益而是更广泛的公共利益；尽管对灾难的应急管理是省政府或地方政府的职责，但这不等于政府的行政决策与灾难造成的损害之间有因果关系，更不能以此推定政府需要承担赔偿责任。

在加拿大各省的应急管理规定中也明确包含了对政府的限制责任或免除责任条款。本案依据的曼尼托巴省《应急管理法》，政府无偿地对灾难提供援助，不受法院的审核和起诉；任何人在履行本法所规定的法律义务和职责时不受起诉，包括救援人员的作为或不作为以及疏忽等，除非其存在主观上的恶意。[7]其他省的规定也大致相同，比如在英属哥伦比亚省1996年修订的《应急程序法》中规定，只要政府不存在恶意的行为或严重疏忽，就不应追究其民事责任。[8]与此相类似的还有，纽芬兰和拉布拉多省的《紧急服务法》第21条规定，任何依据本条例被任命、授权或要求做或不做某事的第三人，包括部长、首席执行官、董事、雇员、志愿者，都不需要支付任何成本或费用，无须为出于善意而对他人及其财产造成的侵害承担法律责任；除非此人存在严重疏忽或这种指定与授权本身并不是出于善意。[9]这些规定大大降低了应急处置中政府官员、公共组织和个人承担的法律风险。还有的省甚至将政府行政行为承担民事责任几乎减少到了零，新斯科舍的《应急管理法》的第21条规定，部长、市长、市政当局或部门、以及依照本条例成立委员会或任何其他的人，依照本条例实施的任何行动引起损害不承担任何责任，不受诉讼禁令、调案复审、执行令或强制令的限制。[10]

当然，这并不是说加拿大的政府完全不要承担任何民事责任，只是这种责任风险小于一般的公司或个人。政府承担民事责任的情形不在于政策决定，而是在于操作疏忽之类的具体行政行为。根据加拿大最高法院的判决、市政府应减少其承担民事责任的风险，因为“市政府不受私法中注意义务的司法强制约束”。[11]

(二)政府应急处置责任的分层管理与重心下垂

加拿大宪法将加拿大的各项事务的立法权分给联邦政府和各省执行，但却没有明确规定应急管理法中的管辖权的归属，立法空白使得联邦和省政府都有权在紧急情况下自由界定各自的职责的权力。总的来说，加拿大各级政府在应急处置中的责任主要可以从联邦政府和省政府和市政府三个层面探讨。

联邦政府层面，加拿大《应急管理法》中明确列举了18项加拿大联邦公共安全和应急准备部的部长在应急处理的职责。加拿大公共安全和应急准备部的部长在应急管理中起统筹领导的作用，其主要职责包括：1.负责协调联邦政府各个机构、各省和其他民间机构的应急处理活动。为各省行政长官依据法律宣布进入紧急状态的有效实施提供咨询和就相关事宜进行磋商，以及为进入紧急状态的各省提供经济援助和调用军队和民间力量等。2.制定应急管理计划明确关于应急准备、维护、检验和实施的政策、程序和其他措施，为其他部门的应急管理计划的准备、维护、检验和实施等工作进行分析、评估和提供建议。3.提供应急管理相关的教育和培训，促进公众对应急管理的了解，提高应急管理的信息共享、开展对应急管理的常用方法的研究，包括采用标准和最佳实践方式等问题等。 4.为涉及威胁国家安全或宪政的连续性的紧急状态做必要的保障性安排，并按照加拿大的外交政策参与国际应急管理活动。[12]

在省级政府层面，各省和领地都有专门的应急管理部门和应急管理立法，为应对危害公共安全和公共秩序的事件或灾害提供规范性指导。以本案中的曼尼托巴省为例，该省政府的应急管理机构负责：1.经副省长批准为应对本省突发事件和灾害做准备工作和制定灾难援助政策和指导方针，监督、记录和协调各部门的应急准备工作，并为各地方当局、政府部门、加拿大联邦政府和私营机构制定的灾难援助计划的和实施方案提供具体建议。2.为灾难援助申请和处理制定相应的政策和程序。3.受理和评估所有渠道的申领灾难援助请求，如通过地方当局、政府部门、加拿大政府或私人部门的提交的请求，提供相应的救灾援助或驳回请求。[7]

在市政府层面，依据法律加拿大各省有权通过立法将应急管理责任再次委托给市政府。加拿大大部分省和领地都要求地方当局制定紧急方案和计划，但方案的内容由于其依据的法规不同而不同。就曼尼托巴省的地方当局的责任而言，主要包括：1.组建一个由社区成员组成的委员会为地方当局提供关于应急准备计划和应急措施的建议。2.组建一个当地的应急处置小组，并指派一名当地的应急处置小组成员负责为当地制定应急准备计划和应急计划的有关准备和协调工作。3.把应急准备计划和应急计划上报省应急管理机构的执行理事，由其与其他应急准备计划和应急计划进行协调。4.为应急准备计划和应急计划的制定或实施而支付相应的费用，并按照批准应急准备计划具体实施。[7]

加拿大应急事件处置基本上采取逐级响应的方式，以突发性事件发生地的地方政府处置为主，地方政府和上级政府之间“不是从属而是一种合作关系”[13]，上级政府在一般地应急处置中并没有处置指挥权和决策权，只是在必要时才起辅助性作用。依据加拿大《应急管理法》联邦政府只有在地方政府无力解决而向其请求救援时，联邦政府才有义务调用相应的资源进行协调或提供援助。[12]换言之，联邦政府和省政府即使知道该地有紧急事件发生，但在市政府没有向其提出请求之前，上级政府只能是密切关注和原地准备。在本案中加拿大政府认为应该由曼尼托巴省政府承担原告的撤离和灾后重建的所有损失，只有在曼尼托巴政府无法承担这些赔偿费用时，加拿大政府才有义务承担责任。因此，联邦政府已经很少参与应急管理的具体规划和实施，而各省常常通过制定法规将应急管理的义务再分派给下一级地方政府。可以说，加拿大的应急管理很大程度上在于市政府。

三、政府在应急处置中的法律责任及其规制

(一)政府在应急处置中的法律责任的主要表现形式

一方面，政府自身在应急处置过程中所产生的侵权责任。从政府应对自治灾难的处置方式来看，通常政府会统筹多方利益平衡利弊后再做出妥当的处置，比如人员的疏导和撤离、受灾居民的安置、救援人员和物资的安排等。在本案中原告对于曼尼托巴政府过失侵权的指控就在于曼尼托巴政府没有尽到谨慎注意的义务，导致自留地居民的损失，认为加拿大政府的过失则在于没有对曼尼托巴政府开阀泄洪的举措做任何潜在风险评估，也没有采取任何措施阻止曼尼托巴政府做出该行政决策，即政府在应急处置中没有尽到保护公民的义务的情形。该案也可适用于我国《突发事件应对法》属于第63条规定的情形，“未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的”，“未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的”，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员将被依法给予行政处分。同时，依据我国《行政诉讼法》第12条中第6款，公民、法人或者其他组织还可以“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”的事由提起行政诉讼对造成损失请求国家赔偿。

另一方面，社会力量参与政府的应急处置过程中所产生的转承责任。本案中加拿大政府将消防救援工作委托给曼尼托巴本地的消防协会，这个消防协会以委托机关的名义对曼尼托巴省的居民实施管理行为和提供服务。洪灾发生，印第安人自留地的居民对消防协会在洪灾中的疏散和恢复工作表示不满，认为其没有尽到注意义务，工作上有疏忽，并将其告上法庭，要求法院以过失侵权追究责任。我国对行政委托中出现的法律责任问题也有相关规定，依据我国《国家赔偿法》第7条第4款和《行政诉讼法》第26条第5款的规定，受行政机关委托的组织在行使委托的行政行为时对他人的合法权益造成损害的，应由委托的行政机关承担责任。因此，如果在应急处置中受委托一方主观存在过错，比如本案中消防协会没有按规定采取预防、应急、救援措施、没有做好检测工作导致安全隐患等，事态严重或造成损害的，政府在委托社会力量参与应急处置和救援时并不发生行政主体和责任的转移，政府将承担第三方行为所造成后果的全部法律责任。

(二)完善政府应急处置问责机制的路径思考

通过上述分析，我们可以看出，虽然我国与加拿大在司法体制和国家建构上有较大差异，但两国政府在应急处置中所产生的法律责任和法律层面的有关规定却存在诸多相同之处。基于这一前提，加拿大安德鲁集体诉讼案中的解读也可以为我国完善政府应急处置问责机制的路径提供一些助益。

1.规范政府应急处置的实施标准和内部监督。我国应急处置直接相关的法律法规中对于政府在突发事件的预防、减灾、准备、处置、恢复和重建各个环节和在突发事件的指挥、计划、后勤、财务、赔偿给付等各个方面都缺乏标准化的具体运行程序，给应急处置带来诸多不便和管理的漏洞，比如，应急处置中应急物资的调度、通信联络、信息收集与处理、指挥人员与救援人员服装和必备食品等都缺乏统一的规定和标准，更难以保证各级政府和各部门应急管理运行的完整性和有效性。糟糕的应急管理是原本可以避免的自然灾害不断上升的主要原因。[14]很多时候事态的进一步恶化是由于在公共决策中缺乏明确的问责机制，使得负责对自然灾害进行应急管理的有关部门在需要承担责任时相互推诿或没有采取有效措施降低灾害的可能带来的损失。因此，如果要规范政府在应急处置中的责任，就应该进一步规范应急处置各个环节，明确各个抽象的环节所包含的具体内容和措施，在此基础上才能为内部监督提供清晰的问责机制。

2.加强对参与应急处置的非政府组织的第三方的管理。由于在政府在委托社会力量参与应急处置和救援时并不发生行政主体和责任的转移，政府委托第三方时更应该谨慎注意。随着近年来我国服务型政府建设的不断推进，政府行政化的公共服务逐渐难以满足公众的需求，政府越来越多地把职权职责范围内的工作委托或外包给社会团体、事业单位或个人。政府的行政事务中引入社会力量有利于弥补政府在专业知识上的不足，节约财政开支、提高行政效率和公共服务质量等，但如果政府在委托第三方时没有对其进行有效管理，一旦第三方在参与应急处置过程中出现行为失范或侵权行为，这将有损政府公信力和导致政府的管理成本的增加。

3.畅通司法救济渠道保障政府应急处置中公民的正当权益。现代国家产生于维护公共安全和应对各种个人无法面对的危险的需要。在自然灾难面前个人是无法与之抗衡的，政府在突发事件中的应急处理对整个事态的发展起着至关重要的作用。政府在应对自然灾难中的紧急处置中出于公共利益的考虑对公民个人权利的一定程度上的克减是“不可避免的事”[15]，但如果超出了比例原则的限度侵犯了公民人身自由、财产权等合法权益，政府的这种失当行为当然需要追究责任。公民诉诸司法渠道解决是最为直接的权利救济方式，政府的责任可以通过原告、被告和法官的辩论而逐渐泾渭分明，公法领域的政府行为也可能会产生私法领域的民事赔偿责任。法院的审理和裁决对民众而言能起到广泛的普法教育的功用，对政府而言则能促使其在应急处置中约束自身的行为和正视应当承担的法律责任。

[1]姚国章，谢润盛.加拿大应急管理框架[J]. 中国应急管理，2008(11)：56-59.

[2]万鹏飞. 美国、加拿大和英国突发事件应急管理法选编[M]. 北京大学出版社， 2006：169-192.

[3]TheClassProceedingsAct, C.C.S.M.c.C130 [DB/OL]. (2010-06-17)[2016-05-28]http://www.canlii.org/en/mb/laws/stat/ccsm-c-c130/latest/ccsm-c-c130.html.

[4]Anderson et al v. Manitoba et al, 2014 MBQB 255 [DB/OL].(2014-12-31)[2016-06-18]http://www.canlii.org/en/mb/mbqb/doc/2014/2014mbqb255/2014mbqb255.html.

[5]Anderson et al v Manitoba et al, 2015 MBCA 123 [DB/OL].(2015-12-31)[2016-05-30]http://www.canlii.org/en/mb/mbca/doc/2015/2015mbca123/2015mbca123.html.

[6]Jonathan Raikesn, Gordon Mc Bean. Responsibility and liability in emergency management to natural disasters: A Canadian example[J].InternationalJournalofDisasterRiskReduction，2016(16)：12-18.

[7]TheEmergencyMeasuresAct, C.C.S.M.c.E80[DB/OL]. (2015-11-05)[2016-05-28]http://www.canlii.org/en/mb/laws/stat/ccsm-c-e80/latest/ccsm-c-e80.html.

[8]EmergencyProgramAct, RSBC1996,c111[DB/OL].(2016-03-10)[2016-05-29]https://www.canlii.org/en/bc/laws/stat/rsbc-1996-c-111/latest/rsbc-1996-c-111.html.

[9]EmergencyServicesAct, SNL2008,cE-9.1[DB/OL].(2009-05-01)[2016-05-29]http://www.canlii.org/en/nl/laws/stat/snl-2008-c-e-9.1/latest/snl-2008-c-e-9.1.html.

[10]EmergencyManagementAct, SNS1990,c8[DB/OL].(2014-11-20)[2016-05-29]http://www.canlii.org/en/ns/laws/stat/sns-1990-c-8/latest/sns-1990-c-8.html.

[11]Kamloops (City of) v. Nielsen. 2S.C.R.2.,1984[DB/OL].(1984-07-26)[2016-05-28]http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/2490/index.do.

[12]EmergencyManagementAct, SC2007,c15[DB/OL].(2007-08-03)[2016-05-30]https://www.canlii.org/en/ca/laws/stat/sc-2007-c-15/latest/sc-2007-c-15.html.

[13]李素艳. 加拿大应急管理体系的特点及其启示[J].理论探讨，2011(4)：149-151.

[14]United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNISDR).GlobalAssessmentReportonDisasterRiskReduction:SummaryandRecommendations[Z].United Nations,Geneva,2009:7.

[15]戚建刚，杨小敏. 六国紧急状态法典之比较[J]. 社会科学,2006(10)：100-108.

(编辑：武云侠)

On government's responsibility in emergency response: an Canadian Class Action Case

Guo Liping

(DepartmentofBasicCourse,GuangxiPoliceCollege,Nanning530028,China)

Anderson et al v Manitoba et al is of great significance and complexity, for it involves the rights of Canadian Indian, government's fiduciary duty, and the criteria of class action. Through the analysis of the case and its background, the article finds the Canadian federal government actually seldom participates in emergency management, and provinces often assign the duty to the local government or municipal government through laws and regulations. The multi-level governance of emergency disposal and the judicial tradition of immunity from prosecution make the accountability mechanism function unsatisfactorily. It also reflects on the government's responsibility generated by entrusting a third party and its own behavior in the emergency disposal, and holds that its accountability mechanism could be improved by providing specification of government's emergency disposal, strengthening the management of non-governmental organizations or the third party, and unfolding the judicial relief channels.

Emergency response; Government's responsibilities; Accountability mechanism

2016-08-21

郭丽萍 (1985-)，女 (汉)，湖南娄底人，讲师，博士研究生，主要从事宪法学与行政法学方面的研究。

D911.05

文章编号：1671-816X(2016)11-0790-06