我国农村宅基地制度演变及其改革走向

张勇，包婷婷，李艳

(1.池州学院 管理与法学院，安徽 池州 247000；2.河南城建学院 测绘与城市空间信息学院，河南 平顶山 467036)



我国农村宅基地制度演变及其改革走向

张勇1，包婷婷1，李艳2

(1.池州学院 管理与法学院，安徽 池州 247000；2.河南城建学院 测绘与城市空间信息学院，河南 平顶山 467036)

随着我国农村社会经济的发展，现行农村宅基地制度已经不能适应新型城镇化发展的需要，改革完善农村宅基地制度势在必行。通过资料收集和综合分析，将建国以来宅基地制度的历史演变历程划分为新中国成立初期、人民公社时期、改革开放初期和城镇化进程加快发展时期四个阶段；基于宅基地制度演变和相关背景，提出了我国未来宅基地改革的走向，包括完善农村宅基地权利体系、建立宅基地使用权流转制度、探索建立宅基地有偿使用制度及构建农村宅基地退出补偿机制。

农村宅基地；制度演变；新型城镇化

我国现行的农村宅基地制度是农村土地制度中最特殊的制度安排，是在市场经济条件下仍然采取福利分配的制度安排，是集体化的产物。[1]长期以来，我国广大农村地区实行无偿、无期限、无流动的宅基地使用制度，是国家对农民的一项福利政策，对于满足农村居民的住房保障需求、维护农村社会稳定发挥了积极的作用。但是，由于目前农村宅基地制度运行机制的特殊性，考虑到农村宅基地所要承载的文化、社会及政治等功能，如何有效推进我国现行农村宅基地制度改革，成为当下强化我国农村土地制度改革顶层设计、深化农村社会经济改革的敏感领域，同时也是最为独特的领域。党的十八届三中全会指明改革我国农村土地制度的总体部署。2015年1月，中共中央印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出“要完善宅基地权益保障和取得方式，探索实行有偿使用”，“探索有偿退出或转让宅基地”，并在全国选择33个试点县(市、区)进行试点，由此拉开我国农村宅基地制度改革的序幕。本文在系统梳理我国农村宅基地制度演变的基础上，结合我国农村土地制度改革的有关背景提出未来农村宅基地制度的改革走向。

一、新中国成立以来农村宅基地制度的历史演进

(一)第一阶段(1950-1962年)：新中国成立初期

第一阶段大体上为1950年—1962年，农村宅基地制度伴随着社会制度的变迁而变迁。新中国成立初期，中央政府为了彻底废除土地私有制和解放农村生产力而开展了土地改革运动，1950年的《土地改革法》正式颁布实施，从根本上结束了中国农村几千年的封建土地私有制度，真正让农民实现“耕者有其田，居者有其屋”的愿望。其中，第一条规定：“废除封建地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制。”第三十条规定：“土地改革后承认一切土地所有者自由经营、买卖以及出租其土地的权利。”[2～4]在这一时期，宅基地制度特征是宅基地所有权、使用权和房屋所有权均归农民私有，宅基地可以自由流转，农民作为宅基地所有权主体得到了国家法律承认与保护。我国于1950年年底开始土地改革运动，到1952年年底，全国农业人口总数的90%以上完成了土改，使全国无地、少地的农民无偿获得了0.47亿hm2的土地及农具、宅基地、房屋等生产资料。土地改革的完成，使以土地私有制为特征的小农经济在我国农村经济中占据了主导地位，实现了农业生产者与农业生产资料的直接结合。通过土地改革，全国范围内的农户家庭基本上都拿到了土地房产所有证， 取得了完整的土地所有权，可以自由处置宅基地。[5]这样，新中国成立后农村宅基地制度发生第一次重大变革，由封建地主私有制转变为农民土地私有制。到1956年底，我国基本完成了对农业的社会主义改造，将农民包括耕地在内所有的生产资料逐步转为集体所有，但宅基地和房屋仍为农民私有。

(二)第二阶段(1962-1978年)：人民公社时期

第二阶段大体上为1962年—1978年，以人民公社的产生为标志，拉开了农村宅基地由农民私人所有转为集体所有的第二次变革序幕。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》颁布，该草案第二十一条明确规定宅基地属于生产队所有，一律不准出租和买卖，即农民对宅基地只能享有使用权，同时该草案第四十五条还规定农民的房屋永远归私人所有，农民有买卖或租赁房屋的权利。由此可见，上述规定有效地解决了社员私有房屋和宅基地集体所有的关系，并未因宅基地的集体所有而限制社员对私人所有的房屋进行买卖租赁。从此，农村宅基地不再属于农民私有，不得随意处置，但是房屋仍然是农民私有，可以进行交易。[6，7]1978年通过的《农村人民公社工作条例》规定不准出租和买卖农村宅基地，农民合法所有的房屋永远私有，任何人不得侵犯。至此，“一宅两制、房地分离；无偿取得、长期使用”的农村宅基地制度框架基本确立，且该制度构架对后来的宅基地管理都有着重要的影响。

(三)第三阶段(1979-1986年)：改革开放初期

改革开放初期，农村土地制度改革极大地解放了农村生产力，农户家庭收入不断增加，农民对住房的需求也越来越高，农村地区兴起了建房热，越来越多的农户家庭开始扩建、改建、新建住房，单个家庭建房占用面积越来越大，集体对农民宅基地使用的管理约束力较弱，宅基地用量一度失控，出现了乱占滥用耕地、在承包地上建房等问题，导致当时的农村宅基地问题非常突出，尤其是给保护耕地带来了较大的压力。在上述背景之下，为了进一步规范随意超标占用宅基地等行为，1981年国务院出台《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，该通知规定农村建房必须坚持统一规划、合理布局和节约用地的原则。[8]随着对村庄规划、农村土地利用管理的进一步重视，1982年2月，国务院颁布了《村镇建房用地管理条例》，该条例首次对农民家庭使用宅基地的面积标准作了限制性规定，即不得超过地方政府规定的宅基地面积标准。[9]1986年，《土地管理法》颁布实施，规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，且“每户使用宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。另外，在此阶段，宅基地流转和交易并未受到法律禁止，且继续允许城镇人口使用农村宅基地建房。[10]

(四)第四阶段(1987年-今)：城镇化进程加快发展时期

1.《物权法》实施之前

针对农村日益严峻的建房高潮导致大量耕地被蚕食，1986年后我国逐步建立了城乡地政统一管理的新体制。1990年1月，国务院批转了《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》，通知要求要完善村镇建设规划、严格用地标准管理、严格宅基地审批手续，并且提出了对农村宅基地进行有偿使用的试点，旨在抑制宅基地超标、移作他用。但是，宅基地有偿使用制度并没有遏制农户建房占用耕地的现象，反而加重了农民的经济负担。为减轻农民负担，宅基地有偿使用经过短暂的试点即被叫停。自上世纪90年代中期以来，随着工业化、城镇化进程的加快，大量农村劳动力进城务工，导致农村宅基地闲置越来越多。1995年3月，国家土地管理局出台《确定土地所有权和使用权的若干规定》，要求“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的不确权，已确权的由集体收回”，进而正式确定了宅基地使用权回收制度。为维护土地管理秩序，保持农村社会的稳定，遏制城镇居民买卖农房的现象，2004年10月，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确要求“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。

2.《物权法》实施之后

2007年10月，我国《物权法》颁布实施，确定了宅基地使用权的私权属性，为宅基地制度的完善奠定了法律基础。根据《物权法》的规定：(1)宅基地使用权人依法对宅基地享有占有权和使用权，可以用于建造住宅及其附属设施；(2)取得、行使和转让宅基地使用权应适用相关法律规定；(3)宅基地不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。2008年7月，《国土部进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》要求通过对宅基地使用权登记发证来依法保护宅基地使用权人的合法权益，具体提出了“两个严格”：一是严格落实“一户一宅”的法律规定；二是严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。[11]2013年11月，党的十八届三中全会提出要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”。[12]2015年1月，中央印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出“针对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，要积极探索实行有偿使用”；同时还要“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。综上可见，新常态下，随着城镇化进程的加快，我国农村宅基地制度亟待改革完善。[13]

二、我国农村宅基地制度改革的走向

(一)完善农村宅基地权利体系

一是要通过宅基地所有权确权登记发证，明确集体所有土地的边界，确定边界内的集体建设用地和宅基地为农民集体共有产权。二是在宅基地使用权上，则要赋予农民完整的宅基地用益物权。三是在房屋所有权上，现行法律已经明确了农民的房屋是其私有财产，农民对房屋拥有完全的所有权，现实中关键要解决的是房地关系问题和农民住房财产权权利的完整性问题，即如何统一宅基地使用权与房屋所有权的权利关系，以保证农民在市场经济条件下能够将住房财产转化为资产进而转化为资本。笔者认为基于现行法律的相关规定，应落实农村宅基地使用权人包括对宅基地和宅基地上房屋在内的抵押、担保、转让中的权益，有效盘活农民住房资产。

(二)建立宅基地使用权流转制度

我国目前已形成了成熟的城镇土地市场体系，但包括农村宅基地在内的集体建设用地市场依然是空白。在农业人口转移市民化进程加快的背景下，大量农民进城后将导致宅基地闲置和低效利用，探索建立宅基地流转市场，并将宅基地逐步纳入城乡统一的建设用地市场，改革现行的城乡二元土地制度，可以有效促进城乡土地市场一体化和城乡统筹发展。具体改革路径包括：

1.建立宅基地和房屋统一登记制度，强化农民住房权属管理

产权明晰是宅基地流转的重要前提和条件。目前我国已经全面开展包括农村宅基地在内的集体建设用地确权登记颁证工作，通过对农村宅基地进行确权登记，并具体落实到每一宗地、每一块宅基地上，从而为宅基地管理和农民的宅基地用益物权保护奠定基础。我国已于2015年3月1日起施行《不动产登记暂行条例》,笔者认为，今后应按照不动产统一登记的原则，建立宅基地和房屋统一登记制度，各地不动产登记机构负责对农村宅基地和农民房屋进行统一测绘和产权登记，将宅基地及地上房屋纳入到不动产统一登记平台中，实现对农村宅基地和农民房屋进行统一管理，依法保护农民权益，为建立宅基地流转制度、探索建立宅基地流转市场奠定产权基础。[14，15]

2.加强宅基地流转管理，规范宅基地流转条件

进一步加强宅基地流转管理，严格控制准入条件，纳入流转的宅基地必须要符合下列条件：一是为切实保护耕地，宅基地流转要符合土地利用总体规划和村镇规划；二是宅基地产权明晰，并依法办理了产权证书；三是流转后的宅基地不得擅自改变用途，谨防利用宅基地进行房地产开发等商业投机活动；四是为防止滥用宅基地流转来牟取不法利益，坚持“一户一宅”原则，转让了宅基地的农户不得再申请新的宅基地。

3.建立宅基地流转市场机制

笔者认为，首先应建立农村宅基地流转价格评估制度，考虑到农民由于自身缺乏专业的知识，可以由具备相应资质的评估机构对流转的宅基地价格进行科学、合理的评估，但考虑到宅基地流转的特殊性，可以由政府委托专业的评估机构统一评估以确定宅基地流转价格，并建立宅基地使用权和房屋价值评估体系。其次，应建立市场交易机构。农村宅基地流转市场交易机构是搭建宅基地流转的重要平台，具体应包括流入与流出主体、相关职能部门及村集体等，其职能主要是为相关主体提供基本信息，并将信息公开发布，提高宅基地流转效率。再次，还应建立农村宅基地流转服务机构。宅基地流转服务机构是为宅基地流转的流出方和流入方提供相关服务的组织机构，一般是以地方政府为主导建立，并由农村集体经济组织参与的，其职能主要是为流转双方提供咨询服务、指导签订流转合同及为双方提供证明材料等。[16～18]

(三)探索建立宅基地有偿使用制度

建立农村宅基地有偿使用制度的目的在于通过建立有偿使用的经济约束机制，增加农户保有宅基地的成本，从而形成一定的经济压力，促使不愿意退出宅基地的农户主动放弃宅基地。农村宅基地有偿使用制度的关键在于有偿使用费的高低，过低的有偿使用费难以形成有效的经济压力，过高的使用费则可能会增加农民的经济负担。因此，考虑到宅基地的福利功能以及不增加农民的经济负担，在对农村宅基地(包括闲置、废弃、一户多宅、非法占有等)和地上建(构)筑物进行统一登记的基础上，根据不同的产权主体采取不同的有偿使用政策。笔者建议，在实践中，应基于“尊重历史，结合现状”的原则，在现行法律法规限定范围内使用宅基地的，原产权主体仍然无偿使用宅基地，而对于以下几种情况的，则可以探索实行宅基地有偿使用制度，具体包括：一是对于因历史原因形成的超标占和“一户多宅”的农户，则对超过规定标准面积的部分采用有偿使用；二是对于因接受赠与、继承等方式合法取得但使用人又不是本集体经济组织成员的，如其他村集体的村民则按全部面积收取宅基地有偿使用费；三是对于农民因种种原因非法占有的宅基地，可以采用以面积和年限累进加价的收费方法收取较高的宅基地有偿使用费。

(四)构建农村宅基地退出补偿机制

1.建立多元化的退出补偿方式

在对农户退出宅基地进行补偿时，政府应坚持以人为本，综合考虑退宅农民未来的就业、生活成本及当地的社会、经济、文化等多方面因素，设计差别化的退出补偿方式，增强政策的适应性，应针对不同类型农户的要求不同，采取不同的补偿方式。笔者认为应积极探索符合农民合理需求的多元化的补偿方式，一是对于退出宅基地又自愿不再申请新的宅基地但仍选择在农村生活居住的农户，可以实行住房实物补偿。二是针对具有条件且已在城镇就业安居的农户或有意向进城的农户，实行货币补偿。三是针对不愿意接受一次性货币补偿的农户，可以将退出的宅基地按一定面积标准折成“股权”以股份形式量化成集体资产，参与集体股份合作经营，农户可按股份享受收益分红。

2.制定合理的宅基地退出补偿标准

笔者认为，在农村宅基地退出中，针对退宅农民的补偿范畴应包括“地、房”的补偿，即宅基地使用权补偿和房屋(包括附着物)补偿。首先，针对宅基地使用权的补偿标准可以按照宅基地面积进行农村住房实物补偿或城镇购房化货币补偿。具体补偿标准应考虑区位等因素影响，参考征地区片价格、预期收益、地域差异性等加以确定。另外，为保证宅基地使用权退出补偿标准确立的公平性和充分保护农民土地权益不受侵害，在实践中地方政府应探索引入第三方评估机构运用科学的评估方法对每一宗宅基地的市场价值进行测算和评估，并对结果进行解释。其次，房屋(包括附着物)的补偿应按照不同房屋结构，根据房屋重置价格来确定。

3.完善农民退宅后的保障体系

首先，要建立城乡统一的住房保障制度。增加对农村保障性住房的投入，为退出宅基地后仍选择在农村居住生活的农户提供集中安置房、农民公寓等；为在城镇稳定就业且有意向在城镇定居的农户提供与城镇居民一样的政策待遇，如允许租住公租房、廉租房和购买经济适用房等。其次，要进一步完善退出宅基地农户的社保和就业机制。一方面，针对退地后仍在农村居住生活的农户，要进一步完善农村社会保障制度，进一步推进新型农村社会养老保险改革，尽快推进农民社会保障与城镇居民社会保障的接轨，提高退地农民社会保障水平；另一方面，对退地后进城的农户要纳入城镇社会保障体系，解决进城后的后顾之忧，促使其安心进城落户，同时还要将该类农户纳入城镇就业体系，搭建稳定的就业平台，确保退地农民进城后能稳定就业，家庭有稳定收入，长期生活能够得到保障。

三、结论

随着城镇化进程的加快和新农村建设的推进，现行农村土地制度在运行中的问题日益凸显，必须通过进一步深化改革来破解，尤其是要改革完善农村宅基地制度。随着2015年1月中共中央印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》的贯彻和落实，我国农村宅基地制度改革的序幕已经拉开，改革完善农村宅基地制度已经成为推进我国农村土地制度改革的重要任务。鉴于推进农村宅基地制度改革完善的重要地位和作用，本文梳理和总结了建国以来我国农村宅基地制度的历史演变历程，并提出了未来我国农村宅基地制度改革的具体走向，以期为推进我国农村宅基地制度改革顶层设计、进一步深化农村社会经济改革、促进城乡一体化发展提供参考。

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(编辑：程俐萍)

On the evolution and reform trend of rural homestead system

Zhang Yong1，Bao Tingting1，Li Yan2

(1.SchoolofManagementandLegal,ChizhouCollege,Chizhou247000,China;2.CollegeofSurveyingandMappingEngineering,HenanUniversityofUrbanConstruction,Pingdingshan467036,China)

With the social and economic development in rural areas of China,the current rural homestead system fail to meet the needs of new urbanization. Therefore, it is imperative to reform and improve the rural homestead system. Through data collection and comprehensive analysis, this paper has divided the evolution of rural homestead system into four stages: the early period of the People's Republic of China, the period of people's commune, the beginning period of reforming and opening-up,theperiod for faster development of urbanization.Then, it put forwardthe reform trendin the futuresuch as improving the right system, establishing rural circulation system, exploring paid usagesystem, and setting up compensation mechanism.

Rural homestead; System evolution; New urbanization

2016-08-29

张勇(1983-)，男(汉)，安徽全椒人，讲师，博士，主要从事土地经济与政策方面的研究。

国家社科基金青年项目(15CJY047)；池州市社科联项目(A201515)

F301.2

A

1671-816X(2016)11-0775-05