村治民主的发生机制：合作社下的村庄治理转型<br/>——以陕西省Y村洋芋产业合作社为例

村治民主的发生机制：合作社下的村庄治理转型
——以陕西省Y村洋芋产业合作社为例

2016-04-03□毛冲

山东农业大学学报（社会科学版） 2016年4期

□毛冲

村治民主的发生机制：合作社下的村庄治理转型
——以陕西省Y村洋芋产业合作社为例

□毛冲

农业合作社作为一种农村的新型组织，其不仅有助于村庄的经济发展，而且对村庄的基层民主亦有重要作用。后者却往往被学界所忽视。学界对于合作社的论述更多关注其作为一种社会组织的功能，未能与村庄治理进行有效勾连。对于组织发展带来村庄政治的微观变迁也缺乏探讨。本文以陕西省Y村洋芋合作社为例，深入分析了合作社发展过程中重新导致的利益聚合，权威继替，价值映射和参与内生，最终促成村治民主的发生，村庄治理实现由管理型向自治型的转变。

政治生态;经济理性;微观机理;利益;参与

党的十八届三中全会提出要“推进治理体系与治理能力的现代化”。所谓治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。[1]从区域视角来看，治理体系即是要实现从中央到地方的整体的现代化。对于作为国家治理基本单元的村庄而言，治理能力较治理体系显得更为重要。具体到村庄，村民的参与能力与治理的民主程度则是衡量村庄治理能力的重要指标。然而，现有的村民自治中政治冷漠、形式化参与仍时有发生。“农民的政治冷漠表现为对村庄治理的不配合，不参与，不表态，不主张，其实质是农民对政治的失望和无奈”[2]。转型期的农村势必也将面临此种困境，如何调动农民对于村庄事务的积极参与，提高村庄的治理效能，如何促进村民自治的有效实现，一直以来都是学界关心的问题。

1988年11月，《中华人民共和国村民组织法》通过，村民自治有了法治保障，得到了国家的认同并逐渐在全国推广，成为公社制解体后基层治理的理性制度选择。然而，自治的运行和效果却差强人意，很多地方的基层治理只有形式上的自治，并没有自治的内在意涵。而且，受不同的村庄环境和地理位置、经济条件的影响，更多的村庄的自治只是“换汤不换药”，村庄仍处

于传统的管理形态，自治多为外力推动或响应上级的要求，并无村民的自发参与。徐勇教授曾经将中国村民自治的演进历程概括为三个波段：第一波发源于广西宜州，主要产生了三个自，“自我管理，自我教育，自我服务”，其是秩序导向的，第二波是以建制村为主的规范规制的村民自治，主要产生了四个民主，“民主选举，民主决策，民主管理和民主监督”，将自治与民主相结合，确立了现代自治的方向。第三波则是探寻村民自治的有效实现形式。[3]从实践来看，我国北方地区的很多村庄仍处于自治的第一波段，主要以维护村庄秩序为主，而且，村民的自我管理、自我教育、自我服务均是一种管理缺失下的无为，并不是主动选择的自我治理。如何实现第一波段向第二波段的过渡，村庄内在的民主价值如何激发，或许我们可以从陕西省Y村的治理转型案例中得到一些启示。

一、治理转型前Y村的政治生态：

政治能人下的控制与管理

政治生态是相对于自然生态而言的，是指一定地域范围内政治生活的现状和面临的政治生活环境。美国哈佛大学教授约翰·M·高斯是这一研究的开创者，他于1947年发表了著作《政治生态学》，书中提出了政府采取行动时所要考虑的环境因素及其变化。对于村庄而言，政治生态即指村庄的政治环境因素和村民的政治生活。笔者调研发现，Y村的政治生态是一种威权型的政治能人的控制和管理，村民被动接受治理，此外，由于Y村地理位置偏僻，村民们对村庄的认同感较弱，对于村庄的发展也漠不关心。

Y村位于陕西省北部，为黄土高原地貌，居民居住分散，村庄处于群山包围之中。村内沟壑纵横，交通不便。村民相互之间较少往来，联系薄弱。村庄建有一幢二层办公大楼，但因年久不用，已成废弃之态，村庄的重大事项的决定主要在村支书和村主任家中举行。村民很少参与，自治流于形式。从政治生态角度来看，村庄的政治环境有以下几个特征：

基层选举形式化。选举是民主的实践，也是群众行使权利的一种体现。我国村民委员会组织法第十五条规定：“选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人。村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。候选人的名额应当多于应选名额。村民选举委员会应当组织候选人与村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。”相较于法律规定的选举，Y村的选举更加有着走过场的意味。在选举候选人的提名上，村支书更多的提拔与自己关系亲近，老实保守的人作为候选人，用村里人的话来说即是村支书的“自己人”。而且，候选人的提名虽为差额提名，但是差异化明显，多出的人一般仅为履行法定程序充数而已。选举的过程也非常顺利，农民的投票权力似乎变为了投票的“义务”，候选人也并没有发表履职设想，会议上也很少有群众就村庄的发展问题进行提问。“现任村干部主持会议，宣布投票规则后，村民们投完票也就没什么事了。”

议事机构缺乏。为提高自治成效，有效收集群众的意见和建议，同时对村务工作进行有效的监督，村民议事会，村民理事会等议事机构应运而生。在Y村，村庄的事务对于普通村民来讲是一个“黑箱”政治，普通村民对于村庄的事务既无决定权，也无知晓权。村庄的事务多由村支书、村主任、村会计等三人小组协商决定，有时也会征求村民的意见，但是村民的意见却很难进入村庄的议事日程。Y村唯一一个称得上议事机构的组织就是“红白理事会”，主要职能就是负责村庄红白大事的支出控制，防止大操大办。这个议事组织也非村民自发成立，而是响应上级的号召而成立的。理事会的挂牌设在一位80高龄老人的院子里，会长也由老人担任，除了一个写有“红白理事会”的会牌，议事会没有正式的办公机构，也无工作的规章和章程，组织也非常松散，会员的职责没有明确规定，对于超出制度规定的事情也只能劝告提醒，参与人数较少，发挥作用十分有限。

民众参与度低。受以上两方面的影响，村民的政治参与意识和公共意识极为淡薄。从Y村的村庄实际来看，主要有以下几个方面的原因：一是农民个体的自私性。村民更多的关注自己的家中小事和生存问题，对于村庄的未来发展，只要不影响眼前的利益和不改变既有的生存格局，村民更多的采取一种放任的态度。二是参与成效的有限性，即使村庄有少部分的热心政治的村民，发挥的作用也极为有限。提出的建议仅是村庄议事者的参考，难以进入村庄的议事日程，随着一次次的参与受挫，参与者的热情和能动性也逐步消退。三是参与带来的利益性。村庄事务更多的表现为公共物品和准公共物品，对于私人的改变影响较低。用村里一个有代表的话说“参与了改变的也不是我一个人的利益，我不参与村庄发展了的利益我一样也可以享受”。正是在这三种因素的结合下，村民的政治效能感也逐步削弱，村庄政治处于少数政治能人的控制和管理之中。自治仍仅限于维持秩序和对村民进行控制与管理。

二、合作社发展下的村治转型：

经济理性的激发和对村庄政治的渗透

旧政治形态的改变需要新的因素的刺激，Y村也正是在这种因素的刺激下逐步走上了治理的转型之路，这一因素就是村民经济理性的激发——洋芋合作社的成立。

洋芋，也叫马铃薯，是一种重要的粮食作物。洋芋的出现对于Y村村民来讲并不是一个新鲜的事物，村庄很早就有种植洋芋的传统。但是，随着洋芋种植规模的扩大及其引发的村庄的一系列连锁反应，整个村庄的传统政治形态被彻底打破，村庄的治理也由此转型。

(一)土地资源盘活，引发村民对集体经济和集体资源的重视

这是一个建构利益认同机制的过程。如孔德永在对政治认同逻辑的探讨中提到“政治认同应该与人的需求相吻合，政治认同也要经历一个从利益认同-制度认同-价值认同的过程。”[4]合作社未成立前，村民多种植小麦和玉米，由于黄土土质疏松，水土流失严重，土壤肥力差，耕作收成有限。土地的价值也趋于萎缩，随着市场经济的发展和打工潮的出现，不少村民纷纷外出务工，村庄的土地交给较为年长的亲戚打理或废置不管。土地资源与村庄的利益脱节，“离开土地”的农民也逐渐疏远了农村，原有村庄的认同感与归属感变为了“逃离感”和“落后感”。原种植洋芋的农户因为缺乏科学管理和种植技术，产量虽较种植玉米和小麦高，但是限于村庄的地理位置，洋芋难以销售变现。这也限制了洋芋种植规模的扩大。仅有的土地只能维持生计，难以带领村民脱贫致富。

合作社的产生则解决了村民眼前的两大问题：一是洋芋的产量有了明显的提升，在合作社的专业管理之下，洋芋的质量也得到了提高。二是洋芋的销路得到了极大的扩展，借助合作社的规模经济和规模效应，洋芋的辐射面积不在局限于本村，本县和本省，远销河北、山东、山西等地。随着洋芋种植规模的不断扩大，村庄的土地资源的价值也逐步提高，过去废弃的因无人耕种的土地重新又焕发起勃勃生机。

(二)销售中涌现出的经济能人，新威信的建立和对传统权威的挑战

村干部原有的权威是一种政治权威，是乡村社会的“国家代理人”，依靠的是政府赋予的治理村庄的权力，他们更多的是执行政府下达的村庄行政任务以及为村民提供公共服务上的便利。这种权威对村民的利益和生活影响较小，而且随着农业税的取消和粮食的直补，村民个体与干部的联系日趋减少，村民更需要一个致富带头人来作为村庄的决策者。Y村洋芋的销售就带来了这样的转变，村庄的经济能人开始崛起，并对村庄的政治权威发起挑战。有着早年外出打工经历的刘氏村民，较早地发现了洋芋的市场价值，依靠自己的经济头脑打开了洋芋的外销市场。不久，刘氏又组织村庄的几个年轻村民做洋芋贩运生意，不仅解决本村的洋芋销路，对附近村庄同步市场辐射，逐渐在本村形成了洋芋贩运的集散地。

同时，在洋芋的贩运和销售过程中，刘氏的才能也逐渐被村庄人所认可，除了生意上的几个合伙人外，村庄的普通村民也逐渐开始追随并将之视为村庄的致富带头人。过去的以村支书为中心的政治格局也越来越引起人们的不满，人们对于村庄的管理者也提出了新的要求和期望，传统以维护村庄稳定秩序的政治权威受到挑战。

(三)利益共同体的建立，激活治理转型的群众参与

市场经济催化下的理性人要求我们重视对利益的诱导，小农阶级的局限性也对利益提出了需求和期望，没有利益的联结，自治的乡村难以激发村民参与的意愿。对于利益的重要性，马克思曾在《共产党宣言》、《德意志意识形态》、《家庭、私有制和国家的起源》中均对利益做过科学的论述，“人们所为之奋斗的一切，均同他们的利益有关”[5]在他看来，利益不仅决定着人们的行为也决定了人们的政治态度和行为选择。国内学者也注意到利益在村民自治实现中的重要作用，邓大才教授认为，利益相关是居民自治有效实现的动力基础[6]，是村民自治有效实现的产权基础，“利益是自治的基础和核心，不同的利益相关度决定不同的利益共同体，不同的利益共同体则决定了不同的自治水平”。[7]从Y村的实际政治实践来看，合作社的利益共同体的搭建则激活了村庄的自治参与。自愿入社，自负盈亏，集体管理，利润分红的合作社管理体制将单个的个人利益与集体利益相联系，进而与村庄发展相协同，村民的个人主义与村庄的集体需要得到了完美的契合，通过关心个人利益，逐步扩大为对合作社的关注和村庄发展的关心。村庄公共事务中的群众参与也明显提高。

(四)代理人的更替，选举博弈与治理变迁

物质利益的满足会催生人们的政治权利和民主的诉求，这种诉求又会因利益的驱使而转化为实际行动。Y村的治理变迁也归因于此。伴随着合作社的日益发展和村庄认同、期望的提高。对原有村领导班子的不满也逐渐加剧，最终在12年的村庄选举中形成了两极化的博弈。洋芋的贩运给Y村带来了巨大的财富，村庄的面貌也焕然一新。但同时也带来了贫富差距的出现，为了弥合这种收入差距，刘氏产生了集全村之力借助合作社发展洋芋的战略构想，同时这种发展也需对村庄的土地规划和村庄管理措施做一定调整。而这一切的改变，都需要竞选入村委会才能实现。由此刘氏产生了竞选村主任的想法。而在村庄的另一边，则是以书记为代表的传统权威，他们并不看好合作社的发展，也试图厘清合作社经济与集体经济的界限。认为合作社是一个产供销的平台，除了解决销路问题，很难带动村庄致富。同时，合作社的发展带来了村庄的混乱与无序，人们利益分化，思想不统一，对村庄管理带来极大挑战。

受这两种思想影响，村庄也分为了支持刘氏和支持书记的两大阵营，群众参与的热情也空前高涨，在选举前夕，部分外出务工的村民特地赶回村庄参与换届选举，部分年轻村民甚至挨家挨户为刘氏奔走拉票，村民被充分的动员起来，最终刘氏也顺利当选为村主任，实现了自己的政治抱负。

三、治理变迁的微观机理：经济发展与民主实践的理论思考

经济发展引起政治变迁的现象很早就引起了马克思等经典作家的关注，“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础”[8]。概括起来便是熟知的“生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑”。李普塞特也在《政治人：政治的社会基础》一文中用财富、工业化、城市化和教育来验证自己的假设：“民主关系到经济发展的状况，一个国家越富裕，它准许民主的可能性就越多”。[9]正如叙述中提到的，现有的经济发展与政治变迁多为宏观层面的探查，如国家与国家之间的比较，对于区域内部引起的变迁则较少论述，对于组织引起村庄的政治重塑也较少谈及。从Y村的治理变迁来看，合作社不仅带领村庄走向致富之路，其内部的机制和运作也在潜移默化的改造着乡村，重塑着村庄的组织与村民。其最终使得Y村的治理实现由管理型村庄转变为自治型村庄，村治民主也得以落地。我们可以从Y村的治理转型中得到以下启示：

(一)利益聚合，共同利益重新凝聚

合作是集体组织的一种形式，这种合作方式也同时凝聚了共同的利益。合作社搭建了村庄利益共同体的平台。合作社的发展，也离不开共同的努力和参与。合作社架起了个人利益和集体利益的桥梁，将村民对个人利益的追求转为化经济理性的行为选择。将村民的个人需求和村庄的发展需求相融合，从而重新凝聚群体力量，建构村民荣辱与共的合作体系，利用共同利益激发村民的政治参与热情，从而达到真正的村庄“自治”。

(二)权威更替，治理格局重新塑造

从组织性质角度来说，合作社属于经济型的自治组织。其权威主要来自于个人的努力和组织贡献，且变动性很大。作为村民自治的两委则与此不同。政治的有效性短时期内很难显示出来，组织公共设施和提供公共服务并不如从经济角度给予村民实惠更得民心。而且，在市场经济和人们日益增长的物质文化需要的刺激下，经济理性替代权威政治是一种历史发展的必然。维护村庄秩序固然重要，但安全是一种隐性需求，现实的社会环境也降低了人们的安全需求期待。如马斯洛的需求层次理论所论述，安全需要是人们的基本需要，较低一级需求的满足会催生人们对高一层级需求的期盼。显然，经济发展带来生活水平的提高比政治稳定带来的居住安全更易得到大家的认同和信服。经济权威对政治权威的继替也因此发生。同时，村庄经济格局的改变也对现存的政治架构提出挑战，治理环境的改变引发治理格局的重新塑造。

(三)价值映射，民主理念得以激发

如同新公共服务中利用市场和经济重塑行政的理念和价值一样，合作社的经济型管理也对村庄的政治管理产生了价值映射，并激发了村民的民主参与理念和民主管理意识。市场经济蕴含的平等参与，信息透明、民主管理也对现有的村庄治理格局产生冲击。合作社奉行市场的平等参与原则，对所有成员进行无差别的对待，这也要求村两委在处理公共事务中要“一碗水端平”，给予每个村民平等参与的权利和自由。在选举合作社理事长的过程中，村民也逐渐明白了选举的重要性并要求公平公正公开的选举。对于选票的重要性也有了更为清晰的认识，一个很明显的现象就是，原有务工者委托投票在不断减少，换届选举也比以往任何一次更受到村民的重视。与村务财政不同，合作社要为社员的每一笔入社资金负责，留足发展资金的同时，也要为每一位社员讲明每一笔资金的流向。这也促进了村庄村务公开尤其是财务公开的透明完善。特别是合作社与村庄发展融为一体后，民主管理，大众参与，协商解决成为村民的普遍共识。村民代表大会和各种议事组织也逐步健全完善。

(四)参与内生：公共参与得以强化

从某种程度上说，合作社提供了村民公共参与的实践平台。对盈利和利润的理性关注保证了社员的集体参与，而对个体利益的关注和利益之间的协商则锻炼了社员公共参与的能力。而当村民意识到村庄发展和合作社的内在关联时，这种参与也会同步转化为村庄的政治参与。与一般外在强加的参与要求不同，这种参与是一种基于村庄共同利益的内生参与，因此更具持久性和长效性。从这个层面理解，村庄的选举博弈也是发展的必然，究其根源，实际上是村庄变化了的生产力对新的上层管理的需求。但是我们可以看到，村民的政治参与积极性得到了极大的激发。这让笔者联想到一些学者对于农民政治冷漠的论述：政治参与的价值低于参与其他活动的报酬。然而事实并不是这样，市场经济盛行下的农村，农民的政治参与意识也要从利益上加以引导，但不是直接的物质输出，而是通过利益的勾连。当个人的利益与整个村庄的利益紧密联结在一起之时，那时的政治参与必然高涨，选举竞争也更加激烈。

可以想象，选举的博弈只是合作社对村庄政治影响的一个缩影，这种影响必然会散射到村庄的其他方面，从而带来整个村庄的治理转变。如对村庄公共建设的关注和公共服务的关注，对村庄认同感的增强，其必将促进村庄公共精神的建设，从而更好的完善村庄的自治建设。

[1] 习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[J].求是，2014，(1).

[2] 熊小青朱昌彻.试论农民政治冷漠与村庄治理改善[J].甘肃社会科学.2006，(4).

[3] 徐勇.找回自治：探索村民自治的3.0版[N].社会科学报，2014-6-5.

[4] 孔德永.政治认同的逻辑[J].山东大学学报(哲学社会科学版)，2007，(1).

[5] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集(第一卷)[M].北京：人民出版社，1956:82.

[6] 邓大才.利益相关：居民自治有效实现的动力基础[J].东南学术，2014，(5).

[7] 邓大才.利益相关：村民自治有效实现的产权基础[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2014，(7).

[8] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集(第二卷)[M].北京：人民出版社，1956:82.

[9] 西摩·马丁·李普塞特.张绍宗译.政治人—政治的社会基础[M].上海：上海人民出版社，1997：27.

2016-07-08

教育部重大社科资金“百村十年观察”专题调研项目(09&BC023)资助。