“一带一路”国家的土地管理制度及启示

2016-04-03王燕青武拉平

山东农业大学学报（社会科学版） 2016年4期

关键词：农地一带一路土地

□王燕青武拉平

“一带一路”国家的土地管理制度及启示

□王燕青武拉平

选取“一带一路”主要国家包括人多地少的日本、韩国，地多人少的俄罗斯，人多地少、土地私有的发展中国家印度，大地产制度盛行的巴西和土地国有的越南等，研究在不同资源禀赋条件下的土地管理制度、农地改革及特征，总结经验和启示。

“一带一路”；土地制度；土地流转；启示

一、引言

土地是关系国计民生的重要生产资料，是农业生产发展必不可少的资源，无论在那个国家都备受政府关注。由于在社会制度、资源禀赋、自然环境、历史传统、经济水平、宗教文化等方面存在差异，所以不同的国家间在不同时期都形成了各自的土地制度来引导农地资源的配置，以及促进农业生产的可持续发展和效益提高。选取“一带一路”主要国家包括：土地资源稀缺，人多地少的日本、韩国；地多人少的俄罗斯；人多地少、土地私有的发展中国家印度、大地产制度盛行的巴西和土地国有的越南，并结合美国和欧洲国家的农地制度比较研究。发达国家，工农业发展水平较高，其农地制度和相关的配套政策对中国现阶段农地制度的改革非常具有借鉴意义，而其他非发达国家在很多方面与中国的国情有相似之处，印度也是人口大国，人地关系紧张，农地制度改革中的经验教训非常值得我国参考；巴西曾经是城市化率较高的发展中大国，但却因土地制度的不合理出现病态发展；越南是效仿中国的土地制度，但在很多方面走在了中国前面，值得中国学习借鉴。

二、日本、韩国农地制度与政策

日本和韩国都属于国土面积较小，后备土地资源有限的国家，注重土地管理和利用规划，保护农地不受非农化影响，严格土地流转用途，形成了相应的管理制度和法律，很多经验值得借鉴。日本在农地的利用与管理中进行了很多有益的探索和创新，并形成了不同的农地管理制度，如认定农业者制度、农用地保有合理化法人制度、特定法人农地租赁制度、农民退休金制度、农业委员会制度等[1]。农地利用制度则包括：农地利用规划、优良农地保护制度、严格的农地转用许可制度、农地权力转移许可制度等。韩国的农地制度主要体现在农地保全上，已经形成的农地保全制度有农业振兴地域制度、扩大农户权力的制度、农地转用的许可、协议及申告制度、收农地开发费及转用负担金制度等[2]。

在土地的流转方面，日本和韩国都注重土地流转市场的形成，并着重保护有限的农地。日本采取的具体措施包括：废除限制土地流转的相关规定和措施、建立健全农地流动市场中介服务组织、激励农地流动和优化配置、培植农地经营的新型主体等[3]，通过以上措施，实现了土地所有权与经营权、耕种权的分离来扩大经营规模，农地制度的核心转向有效利用土地。韩国一边是致力于推进农地流转，一边是保护为数不多的农地，措施包括：健全法制、保护耕地、开发农地、流转以代耕、租借和委托经营为主等，这些措施有利于扩大经营规模，提高农业在国际市场的竞争力。

日本和韩国土地管理经验。一是政府充分尊重农民的开创精神。鼓励农民开展积极创造，及时总结各地的农地流转模式，推广成熟经验。二是积极引导成立中介服务组织。通过农业委员会、农地保有合理化法人、农地集约利用团体、村落土地托管机构等组织形式维护农民意愿、保障农民权益、减少撂荒耕地、促进土地流转与集约利用。三是扩大农地所有者或使用者的权利。提高农民的素质和参与意识，扩大农地所有者的权利，使其成为保护农地的重要力量。四是实行代耕制度。解决农地撂荒问题，促进个体农业向大型化、机械化和现代化农业的转变。日本和韩国为保护有限农地资源，合理组织农地利用，促进国民经济发展，保护国民基本生存条件，制定并实行严格的土地管理制度和行之有效的管理方法，我国应从中学习先进经验，避开管理弊端，少走弯路，结合国情尽快完善法制体系，研究出适合本国国情的土地管理制度和方法。

三、美国和俄罗斯的农地制度和政策

美国和俄罗斯均是地多人少，土地资源丰富的大国，其土地管理制度和农地保护政策值得参考和借鉴。美国土地多为个人所有，管理和使用具有完善的土地征收制度、土地流转制度、土地休耕制度和农地金融制度相配套。土地征收按照公共使用、公平补偿、正当法律程序三大准则进行[4]；土地流转一般不涉及土地的所有权，大多是土地使用权、经营权通过经济契约的有偿转让，产权明晰、土地流转由市场调节；耕地保护通过多种途径实现，注重保护农地生产能力和发挥农民的主体作用，采取土地休耕计划。

俄罗斯从90年代开始进行土地的私有化改革，通过国营农场和集体农场私有化建立以市场为导向的私人农场。由于土地产权不稳定、农民资本金不足以及长期心理惯性，改革效果不明显。在农地流转方面，包括农地买卖、农地租赁、提供国有或市有农地所有权或提供国有或市有农地出租、农地抵押和农地继承等市场型和非市场型形式，限制土地集中和外国利用。

美国和俄罗斯的土地管理经验。一是农地的征收应规范化、法制化和市场化。规范完善的征收程序和市场秩序可以保护各主体的利益，体现公平原则。二是明确的产权关系加快土地流转。美国农地的产权关系清晰，土地的所有权、使用权等由法律明确规定，土地交易市场发育完善，俄罗斯则相反。三是土地改革应从民众利益和基层实际出发。只有在保障农民利益的基础上深化改革才能卓有成效，切忌一味照搬他国经验。

四、印度、越南和巴西农地制度

印度政权掌握在资产阶级手中，实行土地私有制度。农地改革废除了柴明达尔(Zamindar)制度、实行租佃制改革，并限制最高土地限额[5]，由于宗教和种姓复杂，农民缺乏组织，改革以失败告终，其农地制度的特点如下：农地占有量不同将农民划分成不同类别；规定土地持有上限，控制土地集中；禁止部族土地的转让。与印度不同，越南土地公有，经历了由集体统一经营向家庭和个体经济的转变。土地制度严格控制建设占用耕地、农民具有完整的农地使用权、法律配套完善。

巴西曾长期实行大地产制度，土地分配不均，贫富分化严重，土地改革主要包括：征收利用率较低或荒芜的大庄园主的土地；安置无地农民和明确政府与农民的职责等内容[5]。改革后依然面临农民弃田返城和既得利益者阻挠等问题。

印度、越南和巴西的土地管理经验。一是在人地关系紧张的地区，实行土地的私有制并不一定是最佳选择。二是农地产权物权化。赋予农民“土地使用权”的交易(买卖)、转让、抵押、继承、赠予、入股合资的权利。三是让农民充分享受工业化和城市化的成果。实现城乡土地“同地同权同价”，保障农民以土地参与工业化和城市化的权利，让农民分享现代化的成果。

五、欧洲国家的农地制度和政策

欧洲的主要国家如英国、法国和德国的农地管理已形成完善的农地产权制度、农地抵押制度、农地征收补偿制度等。德国对农地的自由交易实行严格限制，防止土地细碎化和非农化。最早实行土地金融制度，农民可以通过土地抵押贷款，得到资金购买生产所需土地，开展兴建水利、修路、耕地平整、造林等活动。法国通过成立农业合作组织加快土地使用权、所有权、农地的用益物权流转，通过“离农奖金”、“农民退休金”、“土地转让奖励金”等鼓励年轻人经营农业[6]。英国土地用途由政府决定，严格保护耕地，提倡农地规模经营和自营农产发展。土地持有人享有产权综和，如土地的使用权、发展权、维护权和处分权等。

德国、法国和英国土地管理经验。一是土地流转需要建立完善的社会保障体系以解决农民的后顾之忧。二是遵循市场原则，合理制定征地补偿标准和项目。三是建立土地评估和仲裁机制。四是注重农地产权体系建设。

六、“一带一路”国家的农地管理特征

第一、多数国家农地制度的制定都很严谨，对于农地的管理主要依靠法律法规。日本颁布和曾经颁布的有关土地管理方面的法律共有130部之多，形成了以《农地法》为基础的法律框架和体系[7]。

第二、科学进行土地利用规划、严格土地用途管理。每个国家都有科学的土地利用规划，并对土地的用途进行严格管理。俄罗斯《农地流转法》要求地块的所有权人、土地使用人、土地占有人、农地承租人必须依照该土地的目的性用途使用土地，利用方式不能对土地造成损害，如导致土壤退化、污染、堆积废物、土壤肥力毒化、损坏等[8]。

第三、在严格土地规划基础上，政府通过补贴促进农地流转。俄罗斯政府注重对土地流入方的支持。为了鼓励和扶持家庭农场，政府对经营家庭农场的农民无偿提供定额标准以内的土地，免收土地税，并为农场主提供无息或低息贷款，向农场发放补贴，对农场主和成员进行经营管理和科学技术培训。

第四、多种形式引导土地流转。对于人多地少的国家或地区，政府都采取多种形式鼓励引导土地流转，从而扩大家庭经营规模。政府为农民提供低息或无息贷款，鼓励农民购买土地，扩大耕地面积，达成适当的经营规模，以获取农业生产的规模效益。

第五、逐步放宽土地流转的限制，但对工商资本进入农业进行强力监管。日本虽然允许企业参与农地流转，但对其监管严格，以防止农业用地转为非农用地。

第六、在农地改革中充分发挥中介组织的作用。在多数国家中，农民的中介组织，这些组织在维护农民意愿、保障农民权益、减少撂荒耕地、促进土地流转与集约利用方面发挥了积极作用。韩国不仅专门设立农地管理机构，避免其他非农业管理部门因部门利益减弱对农地的保护，而且通过法律手段建立各类农业合作社、协会，提高农民的素质和参与意识，扩大农地所有者的权利。

第七、大力发展土地金融。美国早在20世纪20年代就成立了联邦土地银行，其目的是利用农户拥有的土地融通资金，为农业生产和与农业生产有关的活动提供长期信贷资金和服务，以此调节农业生产规模和发展方向，贯彻实施政府农业政策，对农业实施有效控制，促进农业持续、健康发展。

第八、多种方法并用，做好农地保护工作。城市扩张曾使美国农业土地大幅减少，美国加强农地保护，积累了很多经验，从最早实行的使用价值评估到唐提式基金等在内，农地保护方法约有28种，分为调控型、激励型、参与型和混合型等四种类型[9]。

第九、农地保护中数量与质量并重。多数国家的农地保护的目标不仅重视耕地的数量保护，更注重耕地的质量，以农业生产能力的保持、农业经济的发展为综合评价指标，并且考虑环境与社会价值指标。

第十、在农地征收程序上，严格实行规范化、法制化，征地补偿市场化。美国的土地征收需要政府申请，由法院判决，程序规范，并依法进行；征地过程中会根据赋予的土地发展权对农民进行补偿，使农民可以享受土地的增值收益。

各国农地管理存在的相似之处：(1)基本上每个国家都重视对农地的保护，严格农地的用途管制；(2)在农地改革中政府起到了关键性的作用，不仅决定着土地制度的制定、颁布和实施，而且是各项配套措施的实施者，负有顶层设计的重责；(3)土地改革成功的国家都充分考虑和保护农民的权利和利益，尊重农民的意愿；(4)制度的顺利实施都离不开完善的中介服务组织和健全的法律体系；(5)好的土地制度或改革都是从本国或本地区的实际情况出发，不盲目效仿他国和脱离国情。

从农地改革失败的印度和巴西来看，两国都存在的问题是，土地改革的推动者和政策的制定者中存在既得利益者，致使农地制度改革不彻底，没有充分保护小农、无地和少地农民的土地权利，相应的社会保障服务和社会福利不到位，不仅影响了农业的发展，而且阻碍了工业的进步，两国城市中都存在大面积的贫民窟，社会的分化严重。

七、主要启示

我国在农地制度的改革中，需要做到以下几点：首先，要保证尊重农民的意愿，为农民设身处地着想。充分考虑到农民自身生活习惯和心理因素的影响，先从社会保障和公共服务等方面解决农民的后顾之忧，再引导农民积极参与和配合土地制度的改革和实施。其次，农地改革要做到依法进行。只有完善、健全的法律作支撑，改革才能规范有序的进行，当然法律的制定并不是朝夕可完成的，所以在改革中要充分调研，了解实际，为法律的制定政策推行做好铺垫。再次，在农地改革中要充分发挥中介组织的作用。我国应该大力发展社会化服务组织，一方面通过提供产前、产中和产后的社会化服务强化农民的组织化程度分散农民种地成本高、利润低的风险；另一方面在农地的改革中可以通过社会服务组织做好土地信息收集、地价评估咨询和流转市场培育等，方便政策推行。最后，任何改革都必须尊重自然规律和社会发展规律。土地制度推行或农地改革应该尊重自然，保护生态环境不遭受破坏，注重人与自然的和谐相处。

[1] 高强,孔祥智.日本农地制度改革背景,进程及手段的述评[J].现代日本经济,2013，(2): 81-93.

[2] 杨兴权,杨忠学.韩国的农地保护与开发[J].世界农业, 2005，(11): 37-39.

[3] 王丽娟,黄祖辉,顾益康等.典型国家(地区) 农地流转的案例及其启示[J].中国农业资源与区划, 2012,(4):47-53.

[4] 许迎春,文贯中.美国农地征收制度及对中国的启示[J].中国乡村发现, 2013,(4):048.

[5] 史卫民.国外土地制度变迁中农民土地权益保护的比较与借鉴[J].现代经济探讨, 2014，(2):88-92.

[6] 高强,孔祥智.国外及中国台湾土地流转规范化管理与服务经验借鉴[J].世界农业, 2014，(1):172-176.

[7] 董景山.日本农地利用管制制度及其启示[J].国家行政学院学报, 2014，(5):123-127.

[8] 傅晨.俄罗斯农地制度改革及其对我国的启示[J].学术研究, 2006，(1):47-52.

[9] 贺晓英,李世平.美国城市扩张中的农地保护方法及其启示[J].中南大学学报(社会科学版), 2008,(6):016.

2016-10-08

农业部办公厅委托课题；农业部2015年农业农村资源等监测统计(农业信息预警)资助项目。

中国农业大学经济管理学院，北京，100083