制约农户土地托管的因素分析<br/>——以西安市长安区为例

制约农户土地托管的因素分析
——以西安市长安区为例

2016-04-03迟超楠王志彬

山东农业大学学报（社会科学版） 2016年4期

□迟超楠王志彬

制约农户土地托管的因素分析
——以西安市长安区为例

□迟超楠王志彬

本文针对当前农户土地托管率比例较低、托管意愿不强的现状，以土地托管试点单位西安市长安区为例，从农户自身、托管机构、政府支撑体系等各个角度进行分析。分析发现，制约农户土地托管的因素主要有农户固守的传统观念、家庭人口数多和缺少非农就业途径；托管价格随意性强、托管机构责任心不够、托管监管协调体系不完善；农村金融、农村社会保障等支持体系的不健全。针对上述因素，提出创新土地托管政策引导机制，改变农户传统观念；增加老年人就业机会、发展老年服务业；加强土地托管市场化建设，推动托管公司竞争机制的形成；加强支撑体系建设，着力发展农村金融和完善农村社会保障体系等建议。

农户；土地托管；意愿；约束性因素

一、引言

2008年10月19日，新华社授权播发《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。该文件由中共十七届三中全会通过，文件指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。当前中国特色现代农业建设的主体是农民家庭，重点是粮食生产，难点是规模经营。实现土地规模经营的一个有效途径就是土地托管。当前我国广大农村开始了一场继家庭联产承包责任制后对创新土地经营模式和流转机制的又一伟大探索。而土地托管正是市场经济条件下,在土地制度改革进程中产生的新成果。

本次调查的范围是西安市长安区，长安区是陕西省乃至全国土地托管的示范区，目前有近四千农户把土地交公司托管。长安土地托管，曾受到温家宝总理的肯定和赞扬，被农业部赴陕调研组称为“长丰模式”，并在全国各地引起巨大反响。此外陕西省省社科联已将长安土地托管列入2011年该省社科重大研究课题。国内著名经济学家何炼成、省内知名专家张宝通等，对长安土地托管的现状、优势、问题、意义和发展前景进行了研讨[1-5]。

显然，这种通过规模化的土地托管,有利于实现土地的集约化经营,便于机械化耕作及现代化的农业生产管理,这必将使土地资源配置效率的大幅提高，符合中央制定的土地流转政策。然而，任何一种土地政策的变革与土地经营管理模式的创新必须尊重农民意愿，无数次的历史事实已经证明，只有符合农民意愿和农村实际的才是成功的。三年时间过去了，土地托管模式发展如何，又存在哪些制约因素。为此，本文基于对西安市长安区483户农民的实际调研情况，从各个角度分析了制约该区农户土地意愿的因素并提供相应对策。

二、数据来源与研究方法

(一)调查样本基本情况及研究方法介绍

本次调研随机选取西安市长安区25个街道办(乡)中的郭杜、马王、高桥等六个街道办的中柱、齐曹、小丰等31个村庄共483户。主要采用的调查方法有问卷调查与深入访谈法，随机抽样调查与典型调查相结合法。采用描述性统计分析，汇总调查信息；用前景理论等进一步分析。

(二)样本基本信息统计

调研数据显示农户家庭资源禀赋及户主自身的基本情况如下：当地农户户主主要集中在50—60岁这一阶段，占调查总数的33%。而40—50岁人口也高达24%，可见其人口是偏中老年化。当地农户家庭人规模主要集中在4—5人，占比62%，因此该地区农户户型为中等户型家庭。同时高达56%的户主学历集中在初中，同时还有18%户主的文化程度为小学，也就是将近75%的家庭决策者文化程度趋于初等化。男性户主占受访家庭的8成以上，女性户主近2成。长安区农户家庭土地数量集中分布在3-6亩(71%)，0-6亩的比重高达82%，数量相差不大，方差和标准差都较小。本次调研中土地托管情况，托管家庭占受访者的17%，不托管比例是83%。以上所显示的农户及户主自身基本情况对土地托管意愿及决策的影响尚且无法给出定论，将在下文中结合其他问题及数据进行进一步分析，进而做出农户土地托管意愿的约束性分析。

三、数据分析

经过调研数据分析处理得出，长安区目前参与土地托管的人数为17%，表示(将来)愿意土地托管的比例为37%。可见，长安区农户土地托管比例较低，托管意愿不强烈。而调研结果显示构成长安区农户土地托管意愿约束性因素主要可以分为以下三个方面：

(一)农户自身进行土地托管的限制性因素

1.传统观念对土地托管意愿的制约。数据显示，该区过半(57%)农户为中老年，年龄集中在为40—60岁，约有78%的农户户主学历在初级教育阶段(初中，小学，无学历)。这一部分人群长期秉持着“耕者有其田”的传统农地观念，天生排斥各种形式的土地流转，对土地托管怀有敌意和偏见。而那些受教育程度更高的农户，其劳动力机会成本更高，接受新事物的能力更强，外出打工从事非农活动的机会也更多，思想也更为开放，从而更愿意托管土地。由此可见，传统观念是土地托管意愿的一个重要因素。

这是一项多项选择题，在接受调查的483户农户中，有超过六成人选择了“其他”，而当我们进一步询问“其他”主要指的是什么时，多数农户给与的答案是“就是从没想过要托给他人”、“土地是农民的命根子”等，而近45%的人选择“家里劳动力充足，忙的过来”，其实也是包含了此意。由此可见，长安区农民普遍持有传统的土地至上观念，在没有极其确定而且有长久保障的收益来源的情况下，农户不愿冒险失去土地，即使是托管这种暂时失去经营权的流转方式也使农民缺少安全感，这是农户土地托管意愿的重要约束性之一。

2.家庭人口数量对土地托管意愿的影响。调研数据还显示，无论是没有参加土地托管的原因还是参加土地托管的原因中，排在具体原因首位的都是“家庭劳动力是否充裕问题”。此外数据显示托管农户中64%的家庭有4—5人，而7-8人的家庭仅占1.5%，由此可见家庭人口数量充裕是制约农户土地托管意愿的又一重要因素。

根据行为经济学家Kahneman和Tverskey提出的个体在不确定条件下决策的前景理论，决策过程基本可分为“编辑”和“评价”两个阶段。在编辑阶段，决策者把问题简化为一定形式使决策容易进行，找到一个中性参照点将结果分为收益和损失。在评价阶段，依赖价值函数v(x)和决策权重函数π(p)对信息予以判断。假如行为α导致不同财富值w1最终实现的概率是p1，而行为β导致w2实现的概率为q，当∑π(p) v(Δw) >∑π(q) v (Δw)时，决策者选择α而非选择β。其中，Δw =wi-w0是wi相对于参考水平w0的偏离值。价值函数有三个特征：(1)大多数人在面临获得是风险规避的；(2)大多数人在面临损失时是风险偏爱的；(3)人们对损失比对获得更敏感。据此分析土地托管问题，由于家庭优势劳动力非农就业收入的不确定性，农民是风险厌恶的，倾向于规避风险。因此在非农就业收入不能完全满足进程定居和家庭全部人口的吃住需要时，农民倾向于保有土地，所以家庭人口数量较多的家庭倾向于选择不托或者农业经营兼业化。

综上，家庭人口数量多是制约农户土地托管的另一重要因素。

3.缺少非农就业机会对土地托管意愿的影响。在深入访谈中了解到虽然在问卷中没有涉及到有关土地托管后就业机会的问题，但实际上非农就业机会的大小、就业途径的宽窄、就业收入的多少都对农户土地托管意愿有着很大影响。

目前长安区农户土地托管后的主要就业方向就是到附近(西安市内为主)的工厂、建筑工地、餐饮等服务业打工，由于没有足够技能通常做些体力活。另外少部分农户选择自主创业(多为开饭店、承包食堂、开出租车等)。打工净收入平均为每人每年1—2万元，自主创业收入则2—10万元不等。这一收入水平明显高于种地收入水平。但是访谈中年龄较长者，尤其是老年女性频繁反映很难找到合适工作。这是因为大量招收工人的建筑工地等主要招年轻力壮的男子，餐饮等服务行业通常招收年轻女性，而少量托管老年男性可以做些“看门、打扫卫生”的工作，老年女性则常从事保姆类工作，但这两类工作招收的人员都相对较少。这也是青壮年农民较之老年人更愿意土地托管的重要因素。此外在对“未参加土地托管原因”一题中选则“G”项农户的进一步询问中，也有近三成的回答是“没有技能，担心找不到合适工作”或“年龄大了，工作不好找”。综上可见，缺少非农就业机会是制约农户土地托管的一个重要因素。

4.家庭土地数量对托管意愿的影响。按照以往的理论成果和预期，家庭土地数量也是影响农户托管意愿的一个因素，但是经过调查得知，长安区土地数量方差很小，这一因素的效果在长安区表现并不明显。虽然9亩以上农户托管意愿显著，说明土地数量众多的农户托管意愿强烈，但是不足以说明二者是正相关，规律性也不强。

因而，本次调研无法判断出家庭土地资源禀赋对土地托管意愿影响。

(二)托管体系完善程度欠缺

1.缺少托管价格标准化机制。由于目前的土地托管仍处于试点时期，托管价格尚未形成标准化机制，调查中作者还了解到，为了鼓励农户参与土地托管，个别村子由村里统一交付托管费用，然而另外一些村庄则由农户自己交付托管费用，且托管费用差别较大，既有原始的给与粮食物资的交付方式也有按照亩数年数的现金给与方式，既有“根据收成给点意思意思而已”的低廉费用，也有每亩每年1000元的高额费用。实际访谈中很多农户也表达了对托管费用较高的不满。

这种较为混乱的托管价格机制无疑会阻碍土地托管活动的推广及托管规模的扩大。

2 .托管公司缺少正规性和有效的责任机制管理和服务滞后。目前长安区的主要托管公司是2008年成立的“长丰现代农业托管公司”，该公司成立7年来发展迅速，为长安区的农业标准化和农民增产增收都做出了巨大贡献，然而由于种种原因，该公司的规模化、正规性、责任机制都有所欠缺。在调研中，诸多农户反映如下问题严重：

(1)托管信息不对称，托管公司和乡政府及村委会串通，或诱使或强迫农户参与土地托管而大量剥削农户应得利益，给与的补偿远远小于实际收益。

(2)托管后托管公司没能照管好土地，致使土地质量肥力下降严重。

(3)公司未能按照承诺的提供一体化服务，甚至有农户反映托管公司只提供了除草服务。

托管公司服务质量的好坏无疑对农户参与土地托管的积极性有重要影响，有效的托管服务平台，健全的托管市场必将会增强农民对土地托管的信心，反之则会严重阻碍托管活动。

3.托管监管机制不完善，托管后问题难以解决。调研中发现：在确定托管关系时采用书面方式的农户虽然排在首位，但是比例仅为47%尚未过半，而且是否为正规合同暂且没有考虑，而采用“口头协议”及“无正规方式”的农户比例高达42%，有第三方证明的仅占8%。显然目前土地托管工作中自开始确定关系开始就缺少有效合理的监管体制。

此外，调研数据显示，“村委会”这一最该承担起监管责任和帮助协调纠纷的机构实际中仅占纠纷解决方式的21%，讼诉则占14%。这两个比例都显示出土地托管中监管机制的不完善。在开放题：“您认为土地托管总最大的问题是什么？您希望政府部门做什么工作？村委会发挥的作用大妈？您认为村委会应该做些什么？”一题的调查结果中也显示，农户们目前最希望的就是各级政府及村委会能更加发挥监督协调作用，有些农户甚至认为农民处于托管市场弱势一方，政府和公司是另一方。这种观念和现状必将严重制约农户土地托管意愿。

(三)支持体系不完善，农民难除“后顾之忧”

1.农村金融发展落后，借贷方式单一，制约土地托管后农民出路调查中发现目前农村借贷中的64%仍是向私人借入的，这种借贷方式借贷规模小，合同性差，不符合市场经济原则。而农村基金会及农村信用合作社没能有效发挥其作用，致使托管后欲自主创业的农户没能得到足够资金，这也必将阻碍农户土地托管的进行。

2.农村社会保障体系仍待健全。农民的土地托管行为决策不仅受到经济利益最大化的影响，而且由于农民面临的不确定性环境下心理因素的作用，农户是否参与土地流转以及选择怎样的路径实现流转，都是特定行为环境下的主观决策。因此土地托管要充分尊重农民意愿就必须充分保障农民生活水平。

经过调查和分析，笔者认为应该优先做好“三项保障”工作：一是健全农村低保体系。二是完善农村养老保障体系。三是创新农业保险体系。以上三项的建立健全可以解除农民尤其是中老年农户的“后顾之忧”。该地区今年来在社会保障体系的完善上虽然取得了显著成果，但是无论是覆盖率还是保障程度上都有很大提升空间，这是制约一些55-65岁农民土地托管意愿的重要因素。

四、主要结论与政策建议

(一)结论

本文以土地托管示范单位西安市长安区为例，在实地调研的基础上分析了农户土地托管意愿的主要约束性因素。结果显示，主要约束性因素包含三个方面：

农户自身因素中的传统观念、较多的家庭人口数量、缺少非农就业机会。

现行土地托管体系的不完善，主要是土地托管价格机制的欠缺、托管公司的正规性和责任机制的欠缺、土地托管后监管协调机制的欠缺托管后问题难以及时有效解决。

支撑体系的欠缺，包括农村金融体系的欠发达以及农村社会保障体系的不够完善。

(二)由此提出相应的政策建议

1.创新土地托管政策引导机制，改变农户传统观念。从目前调查的情况看，完善政策引导机制，进一步激励农民意愿是首要工作。一是要强化政策法规宣传。各级党委政府要充分发挥舆论导向作用，广泛利用广播、电视、报纸等宣传工具，向干部和农民群众讲清讲透土地托管的意义在于实现土地的集约化和规模化经营，保障农民持续增收。二是要加强力度保障好现有托管农户的利益。调研中我们了解到由于这是首批托管农户，托管时间不长，托管的好处还未能明显感受到。因此，保障好现有托管农户的利益既影响他们未来的托管意愿又会制约着更广泛的尚未托管处于“观望期”的农户是否进行托管。

2.促进老年人在服务业中的非农就业机会。众所周知，日本老龄化现象严重同时日本又是个缺少劳动力资源的国家，为了解决此矛盾，今年来日本的“银色劳动力市场”发展迅速。比如日本“银色人才中心”是一家全国连锁性质的老人职介中心，政府给予了一定的资金和政策支持。我国可以在一定程度上借鉴这种模式。其实老年人在餐饮、咨询、保洁等服务行业中有着很强的竞争优势，她们性格上耐心细致、责任心强，家庭子女负担少、时间充裕，如果政府和中介市场可以为他们提供一定帮助和引导，一定可以为城镇建设贡献力量也会因此增强老龄人口土地托管意愿。

3.加强土地托管市场化建设。推动托管公司竞争机制的形成。没有标准化的托管价格机制难以保障土地托管的持续进行，在今后的很长一段时间里必须推进土地托管的市场化，进而推进托管价格机制的形成，推进托管信息的对称性，推进土地托管公司的规范化，推进土地托管监管协调机制的建设。只有这样，才能让农户放心的托出土地，才能保证土地托管活动的推广和长期进行。

4.加强支撑体系建设，着力发展农村金融和完善农村社会保障体系。现行农户土地托管后主要是外出打工，然而大量农户其实具有自主创业的意愿，如果农村金融体系可以提供足够的支持，不仅可以促进土地托管的进行，更能推动现代农业和城镇化的发展，更好地解决三农问题。另一方面农村社会保障体系的建设无疑会为托管农民加上一剂强心针。当然，除了常规的农村低保覆盖和养老保障覆盖，更要加强农村保险体系的建设。人身保险利于解除托管农民的“后顾之忧”，财产保险可以保障托管后自主创业农民的利益。因此，政府应着力加强支持体系建设，为农户选择土地托管提供一个健康稳健的环境。

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