平衡收支规范管理 冲破三北建设瓶颈

陈品

截至2016年，三北防护林工程已顺利开展实施了30多年。目前三北工程已在防风固沙、保持水土、涵养水源、改善环境、促进农林牧副业全面发展方面起到了一定作用。整个三北地区大多已进入了全面改造和合理利用沙区资源，发展生态农业的新阶段。甚至有不少地方出现了人进沙退、环境改善、经济发展、群众脱贫致富的景象。

但在我们回顾过往所取得的辉煌成绩的同时，我们更应将目光投向那些三北防护林工程建设中的重点难点，并群策群力力争攻坚克难，让三北防护林工程建设再上一个新台阶。正如中国国家林业局局长张建龙所说，目前，工程建设已进入“啃硬骨头”的攻坚阶段，继续推进工程建设，难度之大，困难之多，前所未有。决不能因为任务重、困难多就出现畏难情绪，也决不能因为期限长、范围广就产生松懈思想。越是紧要关头，越要鼓足干劲、全力攻坚；越是遇到困难，越要坚定信心、迎难而上。三北工程建设，只能加强，不能削弱，必须持之以恒地抓紧抓好。

防护林投入和收益如何平衡

防护林本身作为一种功能性措施是世界通行的一种做法。生态退化了，就需要植树种草，恢复生态。三北防护林工程也是在这样的条件下应运而生。但目前三北防护林建设工程中防护林投入和收益的平衡问题给这项工程的推进又增加了不少难度。

在整个工程的实施过程中除了要考虑自然条件的限制以外，投入和收益也是各级部门着重考虑的方面。从经济角度看，工程需要长期大量的投入才能够维持，但资金和收益从何而来就成了一个巨大的问题。不难发现，在实际过程中投入与收益相比，显然投入更大一些。长期的对树木维护投入、对百姓种树的补贴投入都需要大量人力、物力和财力支持，如果最后的效果不好，树木成活率达不到预期目标，便会出现得不偿失的结局。 同时由于经济投入受限，部分地区的标准补助也难以满足工程建设需要。

以天津市为例，由于天津市立地条件差、雨水少、适生树种相对较少，而且土地租用等费用越来越高，造成造林成本居高不下。比如全市目前平均造林成本大约为30000元/亩，但国家补助标准仅为300元/亩，而且三北工程投资目前只考虑了造林苗木补助费，而没有相应的工程前期工作费、工程管理费和检查验收费、抚育管护费等，势必影响到工程的建设质量和效果，生态建设资金缺口较大。目前在山西省已出现了由于没有专项管理费工程无法规范管理以及缺乏管护费用影响造林成果巩固的情况。三北工程没有专项的规划设计、招投标、监理、检查验收等管理费及使用办法，造成工程规范管理十分困难。而三北工程新造的未成林地，由于管护费用缺乏，致使鼠、兔危害现象难以得到有效控制，严重影响造林成果的巩固。目前管护工作缺乏制度、机制、法规和资金的有力支持，重造轻管现象屡屡出现，蚕食林地、复耕、人为和牲畜破坏林地现象屡禁不止。

加之防护林的工程实施实则存在一段利益链。目前选择的树种大多都是苗圃里面的树种，但苗圃是控制在包括经营者、规划者、决策者在内的林业系统手里的，对于如何处理这一条利益链，也应慎重考虑。因此在工程投入和建设方面，还应当注意全局性。若区域内本身有良好草原的，那么对于那些应该拿草来覆盖的地方则不要轻易去扰动和改变它，因为林和草分别是林业部门和农业部门分项管理，应站在整个国家以及整体自然生态的高度上来处理这样的问题。

树种选择遭遇瓶颈

当下中国的沙漠治理是全球范围内的领军人物，而内蒙古的治沙模式更是全国范围内的标兵，因此在全国纷纷效仿内蒙古模式的同时，中国国家林业局局长张建龙就举了这样一则案例：新疆地区曾试图采用已取得无数好评的内蒙古库布齐模式治理沙漠。但是新疆地区地下水极其丰富，而且是苦咸水，必须在净化后才可以使用。因此张建龙局长呼吁各单位在三北工程建设中必须因地制宜，考虑到各地的特殊性。

然而到目前为止，各省市单位在树种的选择以及树木的规划布局上并没有做到因地制宜，甚至出现了在干旱和半干旱地区种林以及在一些地方种植某些不适合在草原和干旱半干旱地区生长的常绿树种的情况。加之近几年，林业建设快速发展，特别是造林标准和质量得到大幅提高，但受立地条件限制和用材林市场导向影响，全市三北工程区部分区县的造林树种仍显单一，大多是杨树、柳树等高成活率或速生树种。而作为整个三北防护林体系中占比例较多的杨树在新疆的河谷两岸几乎随处可见，但并不适合在草原或者荒漠上生长。如此一来，应该长草的地方种植了乔木，随后专家们又开始反对种植乔木，改为种植灌木。殊不知，灌木种不好同样也是一种破坏。

为了树种的选择和种植应当强调的是“本地植物”，就是适合当地传统、有着亿万年形成历史的植物。外地引进树种不能很好适应土质盐碱、雨水不足的气候条件，成活率不高，日常养护困难。造林树种单一，纯林比例过大，其危害性不容忽视，不仅会导致生态系统不稳定，而且很容易引起大面积病虫害的发生。

造林绿化空间受制约

经过多年大规模的植树造林，林地面积显著增加，绿化水平不断提高，但与此同时，可供造林用地越来越少，立地条件较好的地区，可绿化地段都已经基本上实现了绿化。

当前所面临的楔形绿地断带较多，结构框架不清晰，无法充分发挥通风廊道的作用；废弃沙石坑绿化，山区困难造林地绿化，山区森林质量提升，等等，每一项都困难巨大。

加之特别是在三北工程这些平原地区，受到土地保护政策限制，农业产业结构调整政策活力不够等因素影响，造林用地落实困难尤为突出。例如京津保地区属传统农产品主产区，河北省区域内规划保护林地仅为12.0%。而耕地红线问题非常敏感，基层干部往往因此心存顾虑，影响了造林绿化工作的有效开展。

未保护管理资源基数较大任务艰巨

三北工程虽已进行至第五期，单资源保护管理任务仍相当艰巨。北京市林地面积达到1621.5万亩（其中森林面积达到1102万亩），园林绿化资源占市域面积的60%以上，保护管理工作任务繁重，全市园林绿化资源保护管理工作有待进一步加强。

作为三北工程排头兵和示范性区域的内蒙古自治区全区尚有近2亿亩沙化土地亟需治理。

沙化土地大部分属远沙大沙，交通不便，立地条件差，治理难度大，治理成本越来越高；气候变化给生态建设增添了更大压力。由于气温持续偏高，降雨量连续偏低，全区持续多年干旱，多数河流湖泊干涸消亡、水量不足，成为新的沙源。

由于长期干旱，地表水源补给不足，使地下水位持续下降，持续干旱威胁现有植被的存活，也增加恢复植被的难度。

标准规程及制度制约工程发展

现有造林技术标准和规程，在一定程度上制约了三北工程建设。如沙区造林初植密度过大，对干旱和半干旱地区水平衡构成威胁，现有林分生长缓慢甚至出现提早分化退化现象。由于受现行生态公益林管理政策限制，对划入国家级生态公益林的林分不允许进行任何形式生产经营活动，严重违背林分生态规律和树木生物学规律，影响树木材积生长和林分蓄积增长，生态防护效能大大削弱。

此外生态承载力还有待提升。集中体现在绿地总量不足，分布不均；森林质量不高，结构不尽合理。如北京市中幼龄林480万亩需要抚育，荒山绿化任务有20万亩，废弃矿山10万亩需要开展生态修复治理，全市每公顷森林蓄积量仅为27.93立方米，是全国平均水平的40%。这就要求园林绿化的生态承载力需要进一步提升。