西方治理指数与制度性话语权的传播

游腾飞

(华东政法大学政治学研究院,上海201620)

如何运用客观数据评估一国现代化治理水平,事关一国治理的国际对话能力。目前,国际上各种评估指数参差不齐,不仅有很强的意识形态色彩,而且在设计上也存在缺陷。指数科学的评估方法中隐蔽着特定的制度性话语权。本文首先追踪西方指数研究兴起的基本脉络,把握西方学者惯于将知识指数化的认知传统,其次就西方在治理领域最有影响的5个指数展开具体分析,剖析其研制方法的特征,并指出这些指数存在的问题,最后尝试运用知识政治学的概念,来分析西方指数背后隐藏的话语权争夺本质。

1 西方指数兴起的背景

在现代西方学界,研究者们习惯用指数来相对直观地表达认知。在现代化理论的雏形阶段就有大量的指数研究成果出现。在现代化理论兴起阶段,关于现代化的量化指标研究就已经成为该研究领域的一大主流方法。西方治理指数的研制方法也最早来源于该阶段学者对于现代化的评价标准。

在现代化评价标准研发的起步阶段,国外学界的研究设计相对趋向质性和宽泛。其中,最具有代表性的是用以评估现代化水平的箱根模型①1960年,在日本箱根召开的会议上,专家共同提出了判定现代化的8项基本标准。这8项标准继而被学术界称为箱根模型。这8项标准分别是:(1)城市人口占了多数比例,城镇化明显;(2)广泛的商品流通和服务设施;(3)社会成员广泛参与经济和政治事务;(4)传统乡村社会普遍解体,个人具有更大的社会流动性;(5)全面普及科学文化知识;(6)便捷的大众交流网络;(7)日益增多的社会组织;(8)国家维护统一并有效进行外交。此外,相似的评估模型还有美国社会学家列维提出来的同样具有8个评价标准的“列维模型”。。由于此种评价标准相对简单和粗略,其评估结果并不具有较强的说服力。因此,学者们开始使用量化研究方法设计现代化标准的评价指标体系。西里尔·布莱克提出了经典的“布莱克标准”。他从经济发展和社会流动两个维度出发,设定了10项量化指标,以表征社会发展的差距[1]45。布莱克标准可视为最早对国家现代化作出测量的指标体系。在布莱克之后,英格尔斯根据世界银行关于世界发展的研究,并结合自己对6个发展中国家的研究,提出了现代化的11个评价指标和标准。在当代流行的现代化测量指标中,最著名的当属人类发展指数和《联合国千年发展目标》中的指标体系。人类发展指数是由联合国开发计划署在《1990年人文发展报告》中提出的,用以衡量联合国各成员国经济社会发展水平的指标,是对传统的GNP指标挑战的结果。人类发展指数由3个指标构成:预期寿命、成人识字率和人均GDP的对数。这3个指标分别反映了人的长寿水平、知识水平和生活水平。《联合国千年发展目标》旨在实现世界和谐,从极端贫穷人口比例减半到普及小学教育,从遏止艾滋病的蔓延到进一步发展开放的、遵循规则的、可预测的、非歧视性的贸易和金融体制,从扭转环境资源的破坏到向致力于减贫的国家提供更为慷慨的官方发展援助,从家庭、妇女、儿童问题到和平、平等、发展问题。联合国千年发展目标共包括8项总目标、18项分目标和48项具体指标。

西方学者在民主化理论阶段量化测量指标的方法运用更多。据拉赛尔·巴什统计:“在1954年到1965年期间,学界大约研发了2 080种类型的民主测量指数。但在这些指数中,只有不到30%的指数被使用过两次以上。”[2]西摩·李普塞特最早开始用量化方法研究民主化。他通过将欧洲国家与拉美国家进行量化比较分析后得出结论,经济现代化是支撑民主的必要条件[3]。李普塞特所运用的方法被后来者广泛采用。不少学者使用人均收入作为社会发展的指标,试图找出社会发展与民主制度之间的实证关系。罗伯特·杰克曼对60个国家的民主程度进行了回归分析,认为民主化是经济现代化的产物[4]。肯尼斯·波伦通过数据分析得出了类似的结论,即国家的经济现代化程度决定了民主程度[5]。1990年以后,民主化的研究进入了兴盛时期。转型之后的民主制度的巩固以及民主的质量等问题也被广泛研究。其中最经典的是大卫·坎贝尔对民主质量的测量和罗纳德·英格尔哈特等人对民主效度的测量[6]。

托德·兰德曼等人将民主测量指标按照测量方式分为了4种类型:量表型、分类型、客观指标型和调查民意型[7]。其中,量表型的代表性指标主要有:达尔对“多头政体”的测量、科尔的政体独裁和民主量表、《经济学人》的民主指数等;分类型的代表指标包括了李普塞特的政体分类、加西奥罗斯基的政治体制变化、普沃斯基的全球政治体制分类和多伦斯普利特的民主化浪潮研究;客观指标型的代表指标是万哈宁民主指数;调查民意型的代表指标则有全球晴雨表调查、世界各国价值观调查。

在这两大领域之外,治理指数也是西方的重要指数研究成果。随着社会研究方法的扩展,用大样本数据分析国家治理及现代化的研究不断出现,世界银行最早开始通过设计指标体系来测量国家治理和发展[8]。之后,一些学者开始测量国家现代化的成效。这类指标设计的原则是将国家现代化与腐败、法治相联系。比如在测量民主程度方面的“自由之家”指数、经济稳定程度方面的“监测世界经济”数据库和文化方面的“世界价值观调查”等。在西方学者看来,这些数据库及其评价指数被称作第一代指数[9]。

进入21世纪后,随着民主回潮和转型失败,现代化研究视角回归国家的趋势,关于国家治理的研究也回归事实理性。同样的,国家治理指数的研制也随之发生了转向,出现了第二代指数。第二代指数突破了第一代指数不关注发展中国家的设计缺陷,并扩大了测量国家的数量和类型。该类指数以“世界治理指数”、联合国的“千年发展目标”和英国国际发展部门的治理指标为代表。

2 西方主要治理指数及其特征

目前在西方世界较为流行的评估指数主要有:国家清廉指数、自由度指数和世界法治指数等。国家清廉指数由德国的非政府组织“透明国际”发布,已成为西方评价各国清廉程度的主要参数。由美国的非政府组织“自由之家”发布的自由度指数被认为对“阿拉伯之春”等民主化事件产生过直接影响。由“世界正义工程”发布的世界法治指数则成为西方评价各国法治状况的主要依据。其中,在治理领域中最有影响的是下面5个指数(具体可参见后文中的表1)。

一是国家清廉指数。这一指数由总部位于德国柏林的非政府组织“透明国际”发布。“透明国际”在1993年由德国人彼得·艾根创办,并已经发展成为研究腐败问题最权威的国际性非政府组织。清廉指数是一种主观调查评价方法,即通过调查人们对于腐败的感知和印象来评价一个国家和地区的腐败程度。尽管这一指数的社会影响非常大,但是其方法中内在的非客观性仍然遭人诟病。“透明国际”在2012年对这一指数的计算方法进行了改革,但是这一指数仍然存在着诸多不足:将腐败的内涵操作化为商业贿赂、调查对象的多样性不足(对象范围多为专家和商业人士)[10]以及用简单平均法来设置权重等[11]。

二是自由度指数。这一指数由国际非政府组织“自由之家”发布。“自由之家”80%的经费来自于美国,如自由欧洲电台和中央情报局。《世界各国自由度》调查报告自1987年来每年发布一次。“自由之家”所谓的自由度,是指“政治权利和公民自由列表”。这一指数偏重于对自由和人权的测量,以《世界人权宣言》的基本条款为内容,将问卷问题设计为政治权利和公民自由两大类,并以各国区域研究专家为主体进行问卷调查。这一指数的不足主要集中在:问题的设计存在明显的意识形态特征;完全依赖专家打分和主观数据的测量。鉴于这一指数存在的问题,艾米·亚历山大和罗纳德·英格尔哈特等学者把“自由之家”的数据乘以世界治理指数的“法治”程度,修正为“有效民主指数”[12]。

三是世界治理指数。从1996年开始,来自世界银行的丹尼尔·考夫曼等学者在整合多方数据的基础上,发展出一套评估世界各国治理状况的综合指数。这一指数目前包括“言论与可问责性”“政治不稳定与暴力”“政府效能”“规制负担”“法治”“腐败”6个一级指标[13]。鉴于世界银行的基本职能,这套指数更为偏重经济和社会数据,这使其可以成为世界银行发展援助贷款的参考指标。该指数涵盖并整合了来自于由33个组织所建立的35个数据来源中的441个变量,自1996年起几乎连续不断地针对212个国家和地区积累数据并进行评估。

四是世界法治指数。该指数由非政府组织“世界正义工程”发布。世界正义工程于2006年由美国律师协会前主席威廉·纽康姆创立,接受微软、通用、福特等跨国公司的大笔资金支持。最初这套法治指数设计简单,只覆盖6个国家,但到2014年时,指标体系已经发展为9大主因素和47项子因素,覆盖国家达到99个。目前测量法治的9大主因素包括:有限的政府权力、腐败的缺席、开放的政府、基本权利、秩序与安全、监管执行、民事司法、刑事司法、非正式司法。测量数据主要来自调查和事件统计,专业人士和广大公众均为评估主体,指数得分通过权重的均等分配和线性计算加总而成。

五是人类发展指数。在这5个指数中只有这一指数是来自发展中国家,由担任联合国开发署特别顾问的巴基斯坦前财政、计划和商务部长马巴布·乌尔·哈克创立。这一指数由期望寿命指数(出生时的期望寿命)、教育指数(成人识字率和综合毛入学率)、GDP指数(人均GDP)3项内容构成[14]。这一指数的优势主要体现为:(1)指标都是客观数据,其指向性明显,数据容易获得,计算方法简单,通过这些指标可以对170多个国家和地区进行评估;(2)可以将评估结果与收入分配、性别差异、地域分布、民族等指标结合起来,并考虑其与这些指标间的相关性。同时,这一指数的不足则体现在3个维度指标高度自相关、3个维度的选取可能忽视了其他重要因素、算法上的技术问题(如人均GDP取对数)、标阈值的事先设定有较强的主观色彩、结果易受指标阈值的影响等方面[15]。

除此之外,国际上其他的一些重要指数还包括:总部位于澳大利亚悉尼的经济与和平研究所发布的“全球和平指数”;美国《外交政策》杂志与和平基金会发布的世界“脆弱国家指数”;英国《经济学人》旗下“经济学人情报社”发布的“民主指数”等。

3 西方主要治理指数存在的问题

经过许多学者的努力,西方主要治理指数具备了较强的科学性,主要体现在如下几个方面:一是多学科方法的交叉应用。通过整合统计分析、模糊数学、运筹学、系统工程、管理科学等多交叉学科的相关研究方法,目前西方指数的研制方法已经处于比较优势地位。西方指数研制方法的科学性使得各国民众相对容易对西方的治理指数产生认同。二是体现在新兴信息技术对指数研制上的广泛应用与支持。指数构建的过程往往要借助于现代信息技术,如大数据的采集技术、云计算的计算能力、互联网体系的完备性。这些技术不仅能提高指数算法的准确度,而且能够扩大治理指数的传播范围和速率。但是,不可忽视的是,西方治理指数在价值偏好、结构设计和方法论上存在明显缺陷。如表1所示。

表1 国外在国家治理相关领域最重要的指数及其特征

首先,西方治理指数存在强烈的价值偏好。西方的系列治理指数实质是披着“现代化”外衣的西方价值观话语衡量标尺。这种测量指标以所谓“中立性”为招牌,运用科学根据来证实其价值观的普适性和客观性,事实上代表着一种文化霸权。如同安东尼·葛兰西所言,这“无非是创建了一个霸权工具,因为它创建了一个新的意识形态领域,导致了一种对意识和知识方法的改造”[16]285。它以西方民主、自由、平等和法治作为唯一意识形态评判标准,将其计算出来的指标和排名视为自然存在的客观状态。西方学者常基于西方中心主义的立场,以推行西方普世价值观为主要目的,选择对他们有利的价值性概念(如自由、人权)来进行指数研制。譬如,“自由之家”的自由度指数价值偏好尤其明显。伯伦·帕克斯顿等人发现“自由度指数的打分一贯偏向于基督教国家和西方国家”[17]。西方治理指标研制的根本目的,一方面是创造和掌握全球民主政治的话语权,另一方面是成为对非西方国家进行干涉和指责的“数据武器”。

其次,西方治理指数存在结构性的指标设计弊端。一是西方的治理指数在具体内容设计上存在3点明显不足。这些治理指数普遍偏重对经济领域的测量,生态和环保方面的指标设计缺失,基础设施指标的考量不足。因此,有的学者认为:“西方的治理指标只能测量出治理存在的问题,而并非对治理的概念进行全面、准确的测量。”[18]二是西方治理指数的权重设计不合理。综合来看,西方主要治理指标的权重设计基本上是通过简单均分权重或设计者主观简单判定的方式进行。权重设计是指标研制中关键的部分。这两种划分权重的方法难以完全客观地反映事实,其实体现了指数研制者的主观偏好和价值判断。三是西方学者在设定具体评价指标的过程中,同样按照西方主流定义进行,如“自由之家”的两个二级指标和25个三级指标均来自于西方世界对人权的定义与范畴。

最后,西方治理指数在方法论上存在质疑。一是指数的效度和信度上受到学者置疑。譬如,这些治理指标出现了“概念延展”的弊病。乔万尼·萨托利指出,概念延展的弊端在于概念在外延的同时会使其内涵失去精确性。过于宽泛的概念外延会导致概念滥用。“自由之家”的自由度指数就是一个典型例子。“自由之家”的指数一直被用作测量民主、善治和人权的普遍工具。但是,自由的概念就在此种广泛的使用过程中被过度延展了。迭戈·詹纳内进一步指出:“一种用来测量一切的工具到头来不能对任何事情作出辨别。”[19]世界治理指数的效度和信度同样被学者诟病。马库斯·托马斯指出,世界治理指数的“建构效度”存在严重问题。他认为:“世界治理指数并未对其原本的测量标的进行有效测量。由于指标建构效度较差,进而导致该指数的测量建立在错误数据的基础之上。”[20]劳拉·朗本和斯蒂芬·南克同样提出了严厉的批评。通过对世界治理指数6个子指标的因子分析、验证性因子分析、路径分析和因果模型分析,他们认为:“世界治理指数子指标的可信度较差。这些指标在概念上存在交叉,因而在子指标的测量上存在相关度过高的问题。”[21]

二是这些指数的数据来源过于依赖问卷和专家打分。托德曼按照测量所使用的统计方法将民主测量指标划分出3种类型:基于量表标准的数据集、基于问卷调查的数据集和基于事件的数据集。按照统计学的一般认识来说,指标测量的来源数据越客观,则指标解释力越强。然而,西方治理指数的数据来源,绝大多数都是主观调查问卷。通过该种方法获得的数据类型属于定序数据。由于定序数据的获得受主观影响较大,因此测度等级偏低。此外,有的治理指数在得分上采用专家直接打分。专家的教育背景、价值观和感知水平直接决定了指标评分存在不准确性和随意性的弊端。

三是问卷调查的样本数量较小,难以达到统计基本标准。比如世界法治指数在测量中国法治情况的时候,只在中国的3个城市发放了60份调查问卷。这个样本量无疑过小,容易导致置信区间出现问题,进而导致结论的可靠性不高。即便是一些进行了大规模调查的指数,它们在选取样本分布上同样存在偏误。如2010年的清廉指数,它虽然选取了13 000个样本,但是亚洲样本仅为1 750人。这种样本选取上的偏误严重侵害了指数方法的科学性和有效性。

4 西方指数背后的话语权争夺

从知识社会学的角度来看,作为意识形态和知识文化的有效载体,指数的大规模流行与后冷战的时代背景密切相关。卡尔·曼海姆指出,知识社会学的核心问题是分析知识与存在之间的关系,也是一种考虑社会结构中知识根源的尝试[22]]541。马克思的思想对知识社会学产生了重要影响。马克思认为:“意识的存在方式,以及对意识说来某个东西的存在方式,这就是知识。知识是意识的唯一的、对象性的关系。”[23]106之后,曼海姆调和了马克思和舍勒的观点,更加深刻地揭示了意识形态的政治性,并提出了“知识的政治”概念。他强调知识的动态性特征,认为“知识的历史的、意识形态的和社会学的首要方面都基于社会群体对权力的欲望和认识,而这些群体则试图使自己对世界的解释成为普遍性的解释”[24]129。

米歇尔·福柯的观点更为尖锐,他指出,“现代知识的建构过程表现了特定社会制度中掌握特权的阶层的特殊需要”[25]148。此外,福柯还强调,任何知识话语都具有双重性质和双重功能,即知识话语的学术专业性质和功能以及制度规范化的性质和功能[26]655。因此,知识和政治之间存在紧密联系。知识已经不再是对客观存在的抽象认识,转而成为更为隐秘的意识形态。国家间的权力竞争也不仅体现在外交家的言语交锋,而且包括了知识竞争的意识形态传播策略。此外,在现代社会,科学知识占据了话语权,开始用科学的标准化挑战叙述知识的地位。

综上所述,西方治理指数大规模的研制,一方面与后冷战时期西方政治意识形态隐性传播的时代背景紧密联系,另一方面也与科学知识占据知识认知话语权主要地位的现状密切相关。因此,西方的治理指数在价值偏好上无疑普遍存在西方化的倾向。鉴于上述原因,在现有的西方各类指数中,中国的得分都不理想,基本上都处于比较靠后的位置。具体表现为:(1)中国在2015年全球自由评估中被列为不自由国家,其“政治权利”列为最低的第7级,“公民自由”列在第6级,而西方国家不出意外均是自由国家;(2)2014年《经济学人》公布的民主指数中,中国在167个国家中排名第65位,前5名全部来自西方国家;(3)2015年“世界正义工程”法治指数公布,中国在全球102个国家中排名第71位,而西方国家普遍表现较好;(4)2014年全球清廉指数中,中国在175个国家中位列第100名,而西方国家包揽前5名;(5)在全球治理指数中,中国一直被排在中间位置左右,这与中国对世界的贡献严重不匹配。如果再进一步仔细分析西方发布的治理指数报告,则可以发现一个基本事实,即指数高分值的分布区域都处于欧洲、北美洲、大洋洲、日本等发达地区。相比之下,发展中国家则普遍“惨淡”,即使是中国这个最大的发展中国家,虽然经济发展处在世界前列,但是在一些主要治理指数的得分上严重被低估。实践中,此类指数也成为西方国家对异质意识形态国家发动舆论攻击的手段之一。如《经济学人》智库于近期公布了2015年的民主指数排名。该排名显示,中国在167个国家及地区之中排在136名。在该排名中,虽然中国的评分及排名都比去年稍微上升,但仍然被评为“独裁”政体。这显然是以西方的政治意识形态来评估中国。

5 小结

指数是人类发明的测量工具,也是社会发展的指示计和晴雨表。指数本身是相对科学的,其最初目的是用数字客观综合地反映复杂的社会现象。然而,西方已将指数的设计和发布视为传播话语体系和政治霸权的表达工具。如前所述,西方治理指数经历了半个多世纪的发展,已经成为西方文化的代言者和传播者。目前,国际上各种评估指数参差不齐,不仅有很强的意识形态色彩,而且在设计上也存在缺陷。指数科学的评估方法中隐蔽着特定的制度性话语权。此类指数也常常成为西方国家批评攻击其他国家的主要手段。相对于西方在各类评估指数上的统治地位,我国在治理领域中的话语权还不够强大,直接影响到我国在国际交往中的话语能力。

在信息革命的全球治理新形势下,指数作为学理知识和价值观传播的数据可视化载体,其话语导向正在变得日益重要。特别是随着大数据时代的来临,指标体系的数据可获得度逐渐便利,指数的辐射广度也日渐加大。目前世界上有影响的治理指数都是西方国家开发和发布的。但西方的治理指数在价值偏好、结构设计和方法论上存在不足,难以准确反映全球国家治理的真实情况。中共十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”,然而如何运用客观数据评估某一国家的治理现代化水平以及对不同国家进行比较和排名,一直是尚未攻克的难题。如何运用客观数据评估一国现代化治理水平,事关一国治理的国际对话能力。国家治理已成为中国突破西方固有价值藩篱束缚的关键抓手,国家治理指数则是形成国际社会中的制度性话语权的有力推手。西方不愿也无法从根本上摆脱意识形态的束缚和政治霸权的逻辑,且国内公众和学术界对此并没有足够的认识。由于西方指数构建难以在短期内发生根本性转变,因此,亟须中国国内学界研制更加合理的治理指数,来提升中国在国际政治中的制度性话语权。

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