精准回应:以“互联网+”纾解基层社会矛盾的创新探索

刘冬梅

(中共重庆市委党校科学社会主义教研部,重庆400041)

1 政府精准回应不力与社会矛盾的集聚

当前我国进入社会矛盾凸显期,面对大量复杂的社会矛盾,要求我们党委政府要更加主动地正视矛盾、积极有效地预防和化解矛盾。党的十八大提出,要建立健全党和政府主导的维护群众权益机制,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障的渠道。十八届三中全会进一步提出,要创新社会治理方式,坚持源头治理,及时反映和协调人民群众各方面各层次的利益诉求,创新有效预防和化解社会矛盾的体制,建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制,使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。这就要求基层党委政府以社会利益诉求为靶向,构建更加积极主动的政府回应机制,不断提升政府回应能力,高效准确地纾解社会矛盾。

从当前的治理实践来看,增进政府回应性已经成为国家治理能力现代化的重要目标和现实选择。但是,从现实来看,政府精准回应不力的现象比较普遍,主要表现为消极回应(不愿、不敢、不能及时有效地回应社会矛盾或公民诉求)、被动回应(公民诉求和社会矛盾引起广泛舆论关注、更高层级党委政府及其领导人干预、社会矛盾爆发等形成外在压力的情况下才做出回应)、胡乱回应(敷衍了事、不分矛盾、不分对象、不讲法规纪律地随意回应)、模糊回应(统一回应模式、空洞无实的套话式回应)等形式。种种回应不力的现象,无助于公民利益诉求与社会矛盾的有效纾解,不但会放大或激化问题和矛盾,导致小事拖大、大事拖炸,例如通过“拦马路”“堵大门”等极端方式和缠访闹访、越级上访等行为给党委政府施压的现象屡屡发生,而且还会导致很多本应在基层解决的问题诉求因为得不到解决,从而使社会矛盾日渐积累,积重难返。

这些现象的产生表明政府回应机制和回应能力存在很大不足。一是沟通渠道不畅。一方面政府不了解或者不愿意主动了解社会诉求,另一方面群众诉求无法找到相应的政府回应主体,同时还有大量的社会问题和矛盾没有进入相应的制度化回应渠道而被遮蔽。二是问题识别不准。社会矛盾和问题背后的实质性需求是什么,当前社会矛盾的主要类别、共性特点和潜在后果是什么,涉及哪些相关的利益主体,应该由哪些部门或者在哪个层面上来解决,政府对这些问题都缺乏相应的判别机制,导致对问题的回应不准,难以有效地解决矛盾。三是主体责任不清。一方面,缺乏对相关部门回应责任的认定机制和强有力的问责机制;另一方面,政府各层级各部门之间也缺乏良好的信息沟通和资源整合机制,导致回避推诿等各种现象的出现。四是回应实效不明。政府回应的出发点和落脚点在于“解决问题”,如何才算“解决问题”这既是一个“沟通”问题,需要相关主体之间的沟通,同时也是一个“标准”的问题,需要相应的评估标准和监督力量。因此,面对公众需求的多样性、社会问题的复杂性、表达方式的差异性,要真正实现矛盾问题的源头治理,必须使政府的回应更加精准,以更加精准化的要求重塑政府回应机制,使得政府回应更具针对性和实效性,实现政府与群众之间的良性互动。

2 重庆群工系统精准回应社会矛盾的实践探索

国家治理现在面临的最为严峻的挑战不是政府如何统领社会,而首先是政府应该如何适应社会[1]。如果政府不能自我革新自我提升,就会导致社会矛盾冲突愈演愈烈。面对基层社会矛盾回应不力的治理困境,重庆市从精准回应的理念出发,积极运用“互联网+”思维,创新开发了重庆市“服务群众工作信息管理系统”(以下称重庆群工系统),在全市构建起“一窗通办、一网通联、五级联动”的解决群众问题快速反应机制,实现了问题精确识别、信息精准沟通、责任合理分配、资源有效整合、效力严格评估,精准有力地回应了群众诉求,纾解了基层社会矛盾。

2.1 问题精确识别,瞄准回应源头

精准回应的起点即政府对社会诉求、公众需求和问题源头的有效识别和精准把握。一方面是社会需求和诉求的有效表达,另一方面是政府对公众诉求的准确把握和积极有效的反应。重庆群工系统这一制度化的民意表达与矛盾纾解机制平台,有效整合了基层党组织、基层自治组织等制度渠道的民意表达及传递功能,主动了解民情民意,聚焦社会诉求和问题矛盾。

一是畅通问题反映渠道。一方面,社会公众可以直接通过重庆群工系统这一平台,实名制反映自己的利益诉求和问题;另一方面,基层党员干部对于了解和掌握的群众诉求可以通过这一平台进行聚集反映,区县、乡镇(街)、村(社区)三级服务中心有责任把需要进一步解决的问题向上传递和反映,政府各级各部门对于自身无法直接回应的社会诉求也可以通过信息平台进行集中反映。通过这样的方式实现了社会诉求的快速传递,有利于问题的快速发现和风险识别。

二是集中识别社会问题。结合群工系统的使用和运行,重庆市各级政府都成立了群工系统指挥中心,由指挥中心对纳入系统的问题诉求进行集中分析研判,确定问题性质。每个问题一经纳入,指挥中心将会结合问题描述,确定问题类别属性(事项反映、涉访涉诉、政策咨询等)以及相应的政府责任部门,同时将问题识别结果通知诉求主体。政府部门也可以根据自身的职能责任和实际履职能力对识别结果提出异议或请求协同处理。经过集中识别改变了部门自我认定责任时的互相推诿,便于诉求主体与政府责任部门直接对接,也实事求是地考虑了政府职能部门的实际履职能力,保证了回应的可行性和实效性。

三是有效研判社会形势。群工系统既可以显示群众反映的每一个具体问题,也可就某一时期、某一领域的群众利益诉求进行统计分析。目前重庆市普遍推行“一通报、两报告”制度:每月通报1次各单位部门办理群众问题情况,党委常委会每月听取1次群工系统运行情况报告,区县政府每年向本级人代会报告1次解决群众问题情况。同时,市和区县分别建立群工系统联席会议制度,由两级分管领导定期召集相关部门召开会议,研究解决群工系统里的重要问题。通过群工系统准确的数据信息和问题研判,各单位部门、各级政府都能对一定时期内社会矛盾的主要类别、共性特点、发展趋势精准把握,并结合问题的轻重缓急在政策或制度层面予以响应,同时推动共性问题的前瞻性解决和源头治理,提高决策的精度和效度。

2.2 信息精准沟通,优化回应流程

“政治过程就是一个不断获取、加工和利用信息的过程。分析政治如若不从这个最根本性的信息开始,就无法揭示出政治系统运行的真实机制。”[2]71从沟通的角度来看,政府回应就是一个信息输入输出的过程,只有在信息的准确、及时、有效传递的基础上,才能实现政府内部以及政府与相关社会主体之间的有效互动。重庆市运用群工系统信息技术平台,实现了政府与社会、政府与政府之间的精准沟通,避免了各种人为因素导致的信息失真或者信息层层衰减的问题,极大地优化了回应流程。

一是政府与特定利益主体之间信息精准沟通。群工系统信息技术平台作为一个反映问题诉求的沟通渠道,相关利益主体可以直接向政府部门反映问题诉求,政府部门通过群工系统平台准确对接问题诉求,及时与特定利益主体沟通。同时社会利益主体可以跟踪了解问题处理进度,并就处理结果进行评估和进一步的反映。群工系统的应用使得每一个公民都能无门槛地反映自身的问题诉求,准确对接责任部门,并在政府回应的过程中实现无障碍沟通。

二是政府层级及其部门之间信息精准沟通。政府各相关部门和层级也能在对社会问题和矛盾协同处理的过程中实现信息共享、上下通联和内外互动。社会生活中很多问题和诉求的解决需要政府各级各部门之间的通力合作,但在信息沟通的过程中,由于部门利益、责任规避或者认知差异等方面的原因,往往使得沟通过程异常繁冗。重庆群工系统利用信息技术手段,通过数字化信息表达与信息共享保证了政府各部门在接收、认知、处理和传递信息过程中的准确程度,避免了各种人为因素导致的信息失真,实现了对问题矛盾的快速有效反应。

2.3 责任合理分配,落实回应主体

政府作为回应主体需要在政府不同部门和不同层级之间做出合理的分工,并建立沟通和协作的责任机制,只有这样才能做到责任合理分配、资源有效整合,从而保证回应的及时性和有效性。然而,我国政府的组织结构总体上是一种自上而下的、一体化的分级管理(包括控制)模式,并呈现出层级隶属纵向关系特征,其管理权限和范围从上自下逐渐缩小,因而政府部门之间在横向关系上,相对缺乏合作的内在动力与需求[3]143。因此,虽然各级党委政府对群众反映问题都高度重视,但实践中问题往往在官僚主义、责任不明、相互踢皮球中久拖不决。为此,重庆市以党的群众路线教育实践活动为契机,建立各级党委领导、督办考核机制,明确政府回应主体责任,同时依托群工系统信息技术平台,推动政府各级各部门之间的系统整合,层层落实回应责任。

一是合理分配、严格落实回应责任。重庆各级政府都建立了群工系统指挥中心,对系统内的问题诉求进行分析研判以后,交办给本级相关职能部门,相关职能部门也可以对解决问题中遇到的困难和问题与服务中心沟通,要求进一步责任分配和资源整合。同时,为了严格落实各主体回应责任,群工系统对每一个环节的责任单位和责任人都有明确的责任要求和考核督查程序。

二是责任层级落实,问题联动处理。群工系统对问题实行流程化办理,通过责任层级提交、上下联动,落实回应主体。具体而言,群工系统将区县、镇街、村社三级党组织和政府各部门职责整合到同一张为民服务网络中,基层解决不了的问题可逐级向上提交,通过强化上下联动推动问题解决。村(居)民小组长负责随时随地收集群众意见建议并向上反映;村(社区)便民服务中心负责直接受理群众反映问题,能够办理的当即办理,不能办理的向上提交;镇街公共服务中心负责办理村(社区)提交的问题,不能办理的向区县提交;区县指挥中心负责对基层提交的问题进行分析研判和交办督办;市级指挥中心负责协调相关部门解决那些政策性强、涉及面广的重大问题。通过责任分配和层级传递,上下联动、层层把关,很好地落实了责任主体并实现了资源整合,避免了问题责任的相互推诿。

2.4 严格效力评估,增强回应力度

政府精准回应需要对政府回应的流程、时效、结果等进行严格评估和监督,如果缺乏标准和监督主体,就会出现“不回应”“模式化回应”等现象和问题。为了提高政府回应的时效性和针对性,重庆群工系统建立了制度化的督办考核机制,对回应过程进行动态督查和刚性约束。

一是严格回应流程和时效。群工系统对所纳入的问题的回应流程和时效作出了严格的要求,对群众反映的问题实行“挂单”办理,一旦受理即“挂单”,办结才“交账”。对不同类型的问题规定了相应的回复办结时间要求,比如对政策咨询类问题,必须在2个工作日内给予答复;对生产生活方面的具体问题,超过7个工作日未办结群工系统亮黄灯警示,超过15个工作日未办结群工系统亮红灯警告,“红黄灯”一旦生成不能撤销。通过这样的严格要求和强力监督,政府部门再也没有理由搪塞拖延,以前长时间没有得到处理的群众诉求很快就有了回应。

二是强化监督主体。群众反映问题一旦提交,群工系统就立即启动一环扣一环的督查督办程序,每个环节都有明确的责任单位、责任人。一方面群工系统各级指挥中心可以对政府各级各部门的回应过程和结果进行直接督办考核,另一方面群工系统也落实了诉求主体的监督主体地位。群众也可以随时登录系统了解问题办理情况,查看每个环节的责任单位、经办人员等信息,并在事项办结后进行满意度评价,实现了对相关政府部门的实时监督,使各级机关部门的回应效率和回应质量明显提高。

三是严格惩处机制。每年底,群工系统根据“红黄灯”、办结率、满意率自动统计汇总信息,为考核评价各单位各部门的工作作风、办事效率提供依据。通过分析总结,凡是回应群众不及时,解决问题不给力的单位和个人都要受到批评和严肃处理。比如,某乡镇未能及时回应群众问题,群工系统亮黄灯警示后,县委组织部门约谈乡党委书记,提出批评,乡党委书记随即召开党委会专题研究,分管领导做检讨,经办人停职反省。这种严格惩处机制对公务人员起到了极大的警示作用。

3 重庆群工系统精准回应以纾解社会矛盾的经验与启示

重庆群工系统的实践表明,一旦群众有了问题和意见,只要能及时公正地解决,就能提高党和政府的公信力、凝聚力和号召力。但如果处理不当,就会从对具体事件的意见上升到对相关的管理者和管理机关的不满。因此,党委政府必须及时精准地对问题和利益诉求给予回应,通过制度性安排构筑有效防线,防止问题的升级。

3.1 主动聚焦问题,落实政府回应责任

精准回应要求政府及其公务人员以社会问题诉求为本位,通过与利益主体的精准沟通进行有效互动,最大限度地降低社会不满情绪,减少社会矛盾积聚。政府在面对社会诉求、处理社会矛盾时必须改变消极应付、被动推诿、回避掩盖等不良现象,提高服务意识和责任意识,坚持以问题为导向主动交流沟通,及时回应社会诉求。重庆市通过群工系统这一制度化民意表达平台,并有效整合基层党组织、基层自治组织等制度渠道的民意表达及传递功能,聚焦社会诉求和问题矛盾,促进政府与社会互动,同时以党的群众路线教育实践活动为契机,建立各级党委领导、督办考核机制,促进政府观念转变,推动政府各级各部门之间的系统整合,落实回应责任,使问题能够得到有效解决和源头治理。

一是积极转变回应社会诉求的理念。从根本上讲,回应是以社会为本位的,要求政府积极应对社会诉求,改变只对上负责、对领导负责的行为理念,把提高人民群众的满意度和幸福感作为工作的着力点和落脚点,切实提高政府服务理念和服务意识,增强政府回应性。

二是正确认识社会矛盾,把主动回应与被动回应结合起来。社会矛盾既有负功能也有正功能,因此对于社会矛盾和问题既不能无视也不能泛化。唯有正视矛盾,采取有力措施解决矛盾,才能使得社会的运行更加平稳。既要对社会提出的问题诉求予以回应,同时也要以更加积极主动的姿态,通过对民意的征询和了解,提高政策决策的科学性、社会利益分配的公平公正,真正实现社会问题的前瞻性解决。

三是建立制度化民意表达渠道,瞄准问题源头。当前绝大部分社会矛盾的相关利益主体都具有明确的诉求目标,同时希望政府能够对自己的利益诉求予以满足,但是“矛盾的表达往往采取多渠道、多样化的维权形式”[4],而现有的利益表达渠道功能式微,又进一步刺激社会诉求的无序表达和社会矛盾的积聚。“如果政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道,个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序,给社会带来不稳定。”[5]56因此,积极构筑多样化且制度化的利益表达渠道,重塑基层党组织、社会自治组织等民意表达功能,把社会诉求和问题纳入制度化解决通道,实现社会诉求的理性、有序表达,同时通过制度性通道实现对问题的有效识别,瞄准回应源头,及时对问题和利益诉求给予回应,能有效有序地释放社会压力,防止问题的升级,并能使问题获得比较及时的解决。

3.2 运用信息技术,优化回应载体

信息是政府决策的基本依据,也是社会沟通的基础,有效的信息沟通与整合将有助于提高政府决策的科学性,促进政府与社会的协调沟通,提升政府对社会的回应能力。这也是政府完善自身职能和提高公共服务能力的重要途径。信息化社会的快速发展,为信息的传递和整合提供了重要的技术支撑。重庆市主动顺应这一发展趋势,利用“网络本身所包含的平等性、交互性、便捷性、广泛性、公开性和经济性等特征”[6],积极构建群工系统这一网络信息平台,同时与“阳光重庆”、114热线、华龙网、区县长信箱等各类受理群众诉求的信息平台对接整合,并与微信、短信、QQ等即时通讯方式联通。通过优化回应社会诉求的载体,重庆群工系统为社会和政府各部门搭建起沟通桥梁,促进了以群众的知情权、参与权和监督权为核心的社会参与,提升了政府回应社会诉求的速度和实效。

一是依托信息技术,促进政府信息公开。要充分利用各种信息手段,引导政府各部门将群众关心的重要信息实行公开,促进政府运行公开化、透明化。重庆群工系统将群众最关心的基层组织经费使用、资产经营收益、低保金发放、惠民政策兑现执行等政务信息进行实时动态公开,使得政府与社会之间的互动过程更直观、更具体、更透明。

二是依托信息技术,提升政府服务。要逐步扩大信息技术在公共服务领域中的应用,整合多种政务服务功能,提供优质高效的公共服务。重庆群工系统除了承担民意沟通、网络问政的功能,它还设置了“民事代办”“扶贫攻坚”“就业推荐”“求诊问医”等服务功能,并且其功能仍在不断整合和拓展之中,呈现出联系群众服务群众“无缝对接”的信息化优势。

三是依托信息技术,实现信息整合。重庆群工系统通过互联网信息技术手段,建立集采集、传输、存储、管理、应用为一体的信息整合和共享体系,实现政府内部公共信息共建互通,打破不同部门、不同层级之间的信息障碍,建立科学、规范、高效的信息交流和共享机制,为政府决策创新、跨部门资源共享和协作提供支撑,提升了政府整体回应能力。

3.3 促进社会参与,强化动力机制

政府精准回应的根本动力在于政府内部观念更新、资源和利益重组、回应流程重塑,本质是政府管理组织体制和运行机制的变革。这种变革一方面来自政府自我革新与自我提升,另一方面来自社会的积极参与。“当代中国的政治发展从来都不是单边突进的发展过程,而是一个系统的、整体的演进过程。”[7]公众参与是政府回应的重要外部动力。而重庆群工系统通过诉求信息的输入—处理—反馈—监督与考核等流程的严密重塑,不仅极大地调动了社会的参与积极性,而且为政府精准回应社会诉求提供了强大的外在与内在相结合的动力。

一是积极引导公众参与。重庆市通过各种宣传途径,推广使用群工系统,并实现了电话、APP、网站、微信等多途径接入,提高群众知晓率和应用率。目前重庆群工系统已覆盖全市所有区县、镇街和村(社区),14万余名基层干部群众手机上安装了“群工系统”终端,形成了上下贯通、便捷高效的民情传递网。群众的诸多诉求通过该系统直接传递给相关的政府部门或其领导干部。

二是重塑政府信任,提升社会公众政治参与意愿。政府信任是合作治理的基础,当前政府面临的信任危机从一定程度上制约了社会公众与政府之间的良性互动。重庆群工系统正是通过精准回应,以服务促参与、以满意促信任,才使社会公众政治参与动力不断增强,成为治理体系中的真正主体。

三是正视数字鸿沟等因素的影响,重点关注社会弱势群体利益表达。部分社会弱势人群有实实在在的困难和需求,他们的诉求表达和需求满足应是政府精准回应的重点,但是这一部分人恰恰是表达能力较弱的群体。特别是信息化时代数字鸿沟的影响,这一部分人群的利益表达尤其需要政府的切实关注,帮助他们准确有效地表达自身诉求。重庆群工系统利用群众能普遍掌握的日常信息技术,将群众反映的各种利益诉求信息纳入其中,并全面真实地传递给政府相关部门及其领导干部,一方面增强了群众的参与信心与效能感,另一方面也增强了政府必须精准回应群众利益诉求的内外动力。

3.4 健全制度规范,保障回应效力

社会制度的基本功能就在于通过制度规则和规范,明确规定人们在社会活动中的权利、责任与义务关系。制度的建立完善和创新是政府精准回应的推动力,也是政府精准回应的重要保障。近年来,重庆市先后出台《重庆市政府信息主动公开制度》《重庆市政府信息公开工作年度报告制度》《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的实施意见》等一系列制度性文件,这些制度对于提升政府精准回应能力起到了较大的推动作用,同时结合群工系统的使用,对群工系统运行过程中各级政府的回应责任、宣传培训、监督考核等也做了明确的要求。这样,重庆群工系统通过制度的刚性约束对政府回应加以规范,避免了各种因素导致的回应的随意性,实现了回应的精准化和常态化。

一是优化政府与社会的沟通机制。沟通是精准回应的必要前提,因此必须打破政府的自我封闭运行,优化政府与社会之间的沟通机制。重庆群工系统通过建立完善政府信息公开制度、舆情民意研判机制、群众参与监督机制等,进一步畅通了政府与社会之间的联系渠道,从而为提高政府的精准回应效力奠定了前提条件。

二是完善政府内部的协同整合机制。精准回应需要政府各级各部门之间的信息共享、资源整合、协同处理,因此必须改变政府部门分割所导致的责任推诿甚至相互掣肘,以完善政府内部的协同整合机制。重庆群工系统通过建立完善政府各级各部门的责任承诺制度、信息共享制度、协调沟通制度、情况通报制度、考核监督制度等,实现了政府内部的协同整合,从而为提高政府的精准回应效力奠定了制度基础。

三是建立政府精准回应的绩效评估和监督问责机制。强力监督是政府精准回应的重要推手。为此,重庆群工系统通过相关的一系列的制度规范对政府回应效果进行综合评估,对于回应过程中出现的失职失误进行严格追究,真正实现了回应的精准性,增强了政府的回应力度和效度。

4 结语

精准回应是政府回应的应有之义。重庆群工系统的实践表明:在现有的治理格局之下,社会公众诉求和社会问题矛盾总是最先指向具体的基层政府部门,因此提升政府精准回应能力对于纾解基层社会矛盾、防止社会问题积聚、改善党群干群关系具有十分重要的意义;信息技术的发展为政府精准回应提供了技术支持,技术的应用则考验着政府的行政理念和治理能力,政府应该主动适应社会发展的趋势,把信息技术的应用与完善和以人为本的治理理念、健全的制度保障、广泛的社会参与结合起来,通过问题精准识别、信息精准沟通、责任精准落实、效力精准评估来实现政府与社会的良性互动,提高政府回应的实效性和群众的满意度,从而在增强精准回应能力的实践中不断提高国家治理能力的现代化水平。

参考文献:

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[3]陈振明.公共管理学原理[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[4]郑杭生.当前我国社会矛盾的新特点及其正确处理[J].中国特色社会主义研究,2006(4):32-35.

[5]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平,杨玉生,译.北京:华夏出版社,1988.

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