“互联网+”推动服务型政府建设的机制创新

谭 平

(中共重庆市委党校科学社会主义教研部,重庆400041)

服务型政府建设是近年来我国政府改革的重要目标之一。在服务型政府建设的推进过程中,推动力不足的现象在各地普遍存在。重庆市在群众路线教育实践活动中,利用互联网信息技术创新开发运行的重庆市“服务群众工作信息管理系统”(以下称重庆群工系统),建立了一套推进服务型政府建设的新机制。重庆的创新实践为推动服务型政府建设提供了新鲜经验。

1 我国服务型政府建设的推动力困境

我国服务型政府建设经过十多年的努力,已经建立了相对完善的公共服务体系,初步形成了以服务对象需求为中心的行政运行机制和服务流程,较大程度地提高了服务质量。不过,我国服务型政府建设仍然面临“公共服务供给的效率和效益未能尽如人意”[1]以及行政效率普遍较低等问题,其原因包括政府职能设置不合理、公共服务投入不足、公务人员服务意识不强和能力不足,等等。相较而言,我国服务型政府建设面临的根本问题是各种推进力量未能有效整合、动力机制不完善。

1.1 服务主体内在动力不足

在现代社会体系中,虽然公共服务供给主体多元发展,但重要的公共服务供给主体仍然是各级政府。有学者将推进服务型政府建设的内在动力区分为中央政府的“牵引力”和地方政府及地方官员的“内驱力”两种类别[2]。从我国服务型政府实践历程上看,地方政府的内驱力的出现要早于中央政府的牵引力。但地方政府的内驱力也容易受官僚主义、机会主义的影响而大打折扣。特别是我国地方政府情况千差万别,地方官员对服务型政府的认识五花八门,地方政府及其官员更多地从自身需要的角度来推动服务型政府建设。服务型政府建设发展到现在,服务民生成为其重要服务范畴,官员可能付出多而得实利少,更容易“将为企业服务放到了第一位,把为城乡居民提供服务摆在了第二位”[3]。这些都表明,作为重要服务主体的地方政府,其建设服务型政府的内在动力具有多样性和不稳定性的特征。

服务型政府既是“公民本位”“权利本位”理念的回归,更是对韦伯式官僚科层管理体系弊端的反思。进入21世纪以来,我国中央政府积极吸纳地方实践经验,更新理念、调整思路,提出并在全国推进服务型政府建设。但是,中央政府推动服务型政府建设的“牵引力”,由于与部分官员自身利益并不完全契合,因而会遭遇到官僚科层体系的重重阻碍。“服务型政府更应是一场治理革命”[4],而革命对象正是各级政府及其官员。由于服务型政府建设需要各级官员做出更加细致艰辛的努力,却可能减少他们已有或潜在的利益,因此中央政府的“牵引力”会层层损耗。特别是在我国五级行政体系的情况下,到直接面向群众提供服务的基层政府组织时,中央政府的“牵引力”可能已所剩无几。

我国乡镇(街道)一级基层政府组织由于职能未发生大的转变,公务员行政人格更具有“强烈的‘管理'思想、‘唯权力是从'的价值偏好、‘保守性、利己性'的情感意愿”[5],服务群众的内在动力可能较为低下。此外,我国基层政府组织由于财权、事权匹配度差,服务能力更是严重不足,这实际上增大了服务型政府建设的阻力。虽然乡镇(街道)一级政府组织面对来自服务对象的直接需求压力更大,但由于内在的动力、能力和阻力等原因,其服务可能处于麻木和应付状态。因而,来自服务主体并符合服务型政府建设价值取向的内在动力总体上是不足的。

1.2 服务对象外在压力分散

服务型政府的服务对象是公民与社会组织。来自服务对象的自下而上的压力是推动服务型政府建设的重要力量,但在我国这种外在压力处于一种分散状态,不能持续而有效地汇聚成建设服务型政府的外在推动力量。

首先,公共服务产品的受益对象具有广泛性特点。公民因为居住地、职业、年龄、文化知识素养、生活工作经历等的分布广泛,提出服务需求的时间、地点有一定跨度,其需要服务的内容更可能千差万别。其次,我国公民组织化程度低,分散的服务需求难以进行常态化、制度化整合。随着政治现代化和社会现代化的相继推进,我国社会结构已发生了巨大变化,乡绅、宗族、会馆等传统的社会整合力量已不复存在或者式微,而现代社会组织要么发育迟缓要么功能发挥不够,满足不了日益增长的社会服务需求。再次,公民权利意识薄弱,政治文化较为消极。长期封建社会形成的臣民意识和计划经济养成的等待、依靠思想,使服务对象更习惯于消极被动地接受“保姆式关爱、家长式关怀”形式的服务[6]。特别是由于“官本位”思想和风气的广泛存在,我国公民一般更愿意通过各种“熟人”关系的非正规渠道寻求政府的服务,甚至通过各种潜规则、投机搭便车或者以匿名、“群众”等非具象化身份寻求政府服务。

但来自服务对象的压力分散并不表示服务需求少。这些分散压力会不断积累、叠加,当问题久拖不决、涉及人员越来越多、群众最终难以忍受时,就会以越级上访、对立性维权等群体性突发事件和自焚、跳楼、杀警、爆炸等极端暴力性事件的形式来表达和释放。检视这些年来的群体突发性事件和极端暴力性事件,那些缺少表达机会、表达能力差的弱势群体,如无业失业人员、低收入者、房屋被拆迁居民、失地农民、农民工、库区移民、出租车司机、环境污染受害者、个体业主等,往往成为这些事件的制造和参与主体。因此,服务型政府建设十分有必要将来自服务对象的服务需求通过制度化的汇聚与传导机制,转化为对服务型政府建设的持续稳定的常态化的外在推动力量。

1.3 服务环境支持合力不强

治理理论强调社会治理的“多元”和“互动”。社会由不同的社会阶层和社会群体构成,虽然彼此在经济利益、社会地位和政治诉求等方面不完全一致,但社会治理状况关涉社会共同体所有成员的利益。除了公共服务供需两方的推动力外,来自没有直接利益关系的第三方对服务过程、服务内容、服务效益的监督和支持也是必不可少的。各种非政府组织或社会组织是社会多元主体的重要组成部分,与政府之间是平等、互助的关系,由于其非政府性、非营利性和社会性等特征,可以在服务型政府建设过程中扮演“促进者、合作者”的角色[7]。这种有别于公共服务供需双方的上下方向、来自第三方的监督和支持力量,是推进服务型政府建设的一种横向作用力。

不过,这种来自服务环境的监督和支持力量也比较缺乏力度,作用发挥更不到位。首先,我国社会组织发展总体上还比较落后。其数量规模、活动能力、组织活力有限,在服务型政府建设中的作用发挥更存在着角色不清、角色距离、角色冲突和舞台缺失等问题。其次,我国现有社会组织作用发挥很不到位。由于认识、体制和机制等方面的原因,不少学者并不把中国共产党及其各级党组织视为横向监督和支持力量,甚至把党领导下的共青团、妇联、工会、学会等群团组织等同于政府或政府的“附属物”[8]。事实上,包括中国共产党在内的所有政党和社团组织既是政治组织也是社会组织,拥有丰富的组织、人力和物力资源,是对服务型政府建设发挥横向监督和支持作用不可或缺且大有作为的重要力量。因此,形成公民与各种社会组织共同支持推动服务型政府建设的机制合力,培育良好的服务型政府建设环境,对服务型政府建设至关重要。

2 重庆群工系统推进服务型政府建设的机制创新

2013年以来,重庆市总结群众路线教育实践活动经验,结合创建基层服务型党组织行动,由市委组织部牵头,会同市经信委、市民政局等,创新开发了重庆群工系统。系统先在巴南、渝北、荣昌三个区(县)试点,2014年在全市范围内全面推开,2015年进行了优化升级。群工系统充分利用互联网信息技术,通过建立流程化事项办理机制、实时化民意传递机制和开放化信息共享机制,整合动力、疏导压力、引导合力,协同推进服务型政府建设。

2.1 流程化事项办理机制,整合动力推动服务型政府建设

流程化最重要的特点是强调以服务对象为中心的流程导向,对组织模式进行整体重组,以达到组织简单化和高效化的目的。重庆群工系统以解决群众反映问题为中心,运用互联网技术,建立了问题收集、交办、督办、反馈、评价、考核的流程化办理机制,解决了政府服务资源的整合配置和服务责任的明确分配。

首先,通过问题的收集、交办流程,将村(社区)、乡镇(街道)、区县的服务资源整合到同一张为民服务网络之中。一是收集问题。系统对群众通过手机、电脑客户端向所在基层的村(社区)反映的问题进行记录并启动流程管理。二是交办问题。对于基层可以解决的问题,由基层直接办理,系统全程记录。对于基层解决不了的问题,逐级向上级提交,并由有解决问题能力的层级向具体承办单位进行交办。这两个流程环节,强化上下联动,对政府服务资源进行了统一的优化配置。这样,群众反映问题再不会因找不准部门而烦恼和郁闷,基层也再不会因为缺乏解决问题的资源和手段而导致问题积压。

其次,通过问题交办、督办、反馈、评价、考核等环节,明确政府内部各部门、各层级的具体服务责任。在群众反映问题之后的交办过程中,系统就根据交办的情况明确责任单位、责任人和责任标准。一是在办理时间上,系统对每一环节自动设立了办理时限,办理超时自动以黄、红灯警示。二是办结后系统自动收集服务对象的反馈意见和评价,进一步明确服务效果和群众满意度。三是从受理到办结的全过程都留下记录,年终自动生成考核数据,为考核评价各级各部门的工作效率、服务态度、服务能力提供依据。系统设计了领导对下级的查询版客户端,可随时查阅群众反映的每一个具体问题的办理进展情况,适时进行督办、催办和指导,从而强化了上级的领导责任,实现了上下联动、责任共担。职责明确的刚性化督查考核机制,让考核管理干部的内容更加充实、评价使用干部的标准更为具体。流程化的事项办理机制及其形成的刚性化考核机制,理顺了政府服务群众的体制,整合了服务型政府建设的外在压力与内在动力,构建起及时解决群众问题的常态化高效机制,使服务群众工作由定性变为定量、由静态变为动态、由分散变为整合、由“一阵风”变为常态化。

2.2 实时化民意传递机制,疏导压力促进服务型政府建设

群工系统适应信息化时代特点,依托手机、互联网等载体,动态收集群众反映问题,实时反馈传递民意。群众一是自己通过电脑、手机的微信、短信、QQ等客户端,向所在的村(社区)反映问题,村(社区)根据情况办理或向上级提交;二是通过所在基层干部的手机或手持客户端向上级提交反映问题和情况;三是通过客户端随时查询反映问题的办理情况;四是在问题办结后向系统反馈意见、对办理情况进行评价。有了群工系统,群众反映诉求有了“一点通”。群众和基层干部足不出户,就可以随时随地通过群工系统以文字、图片、语音、视频等形式直接反映诉求问题,全程跟踪问题办理情况,反馈和评价事项办理效果。群工系统形成的上下贯通、便捷高效的实时化民意传递通道和机制,有效改变了以往群众反映诉求渠道不畅,遇到难事就上访的状况,大大减少了上访尤其是越级上访的现象。

群工系统一头连着基层干部群众,一头连着各级领导干部,其信息记录、收集、整理和传递功能,为各级领导及时进行民情研判创造了条件。一是主要领导可以及时查询了解群众服务诉求。目前,重庆所有市委常委、市政府班子成员和各区县、镇街党政主要领导全部安装了群工系统查询版客户端,根据授权,既可随时查阅服务范围内群众反映的每一个具体问题的办理进展情况,还可以根据系统即时更新的统计数据,就某一时段、某一领域群众反映的问题进行梳理分析,在第一时间掌握辖区内群众的利益诉求,找准政府工作中存在的问题和不足,采取针对性措施加以解决。二是群工系统设计了“一通报、两报告”的定期报告分析制度,即区县每月通报一次各级各部门办理群众反映事项情况,区县党委常委会每月听取一次办理群众反映事项情况报告,区县政府每年向本级人代会报告一次办理群众反映问题的情况。三是市和区县分别建立群工系统联席会议制度,由分管领导定期召集相关部门召开会议,研究解决群工系统中的重要问题。重庆市各区县按照群工系统建立的社情民意分析研判制度,丰富了工作决策的“第一手资料”。由于避免了问题久拖不决、“小事拖大、大事拖炸”,真正实现了政府工作的“问题导向”,疏导并整合了来自服务对象的压力,促进了服务型政府的建设。

2.3 开放化信息共享机制,引导合力支持服务型政府建设

重庆群工系统在一开始就很注重其开放性。一是赋予了服务对象对所提交问题的承办者、办理进度、办理情况的查询权利,办结后的反馈和评价权利,便于其监督和支持服务型政府建设。二是在赋予事项承办的政府及其部门领导的查询权的同时,也赋予了同级党组织相应的查询权,有利于党对政府服务工作的领导和监督。三是“一通报、两报告”的制度,便于整个政治系统对政府服务工作的监督和管理。2015年群工系统进一步对全市各类受理群众诉求的信息平台进行了对接和整合升级,新增了政策咨询、民事代办、就业推荐、求诊问医、村(社)务公开、扶贫帮困等实用功能,将群众最关心的基层组织经费使用、资产经营收益、低保金发放、惠民政策兑现执行等情况进行动态公开,有效改变了过去村(社)务公开不直观、不具体、不透明的现象,真正把接受群众监督落到了实处。这次整合升级进一步提升了群工系统信息的覆盖面和开放度,形成了更广泛的信息共享机制。

服务型政府是责任政府,同时也是有限政府,并不能提供公民需要的全部服务。群工系统由于其广泛的、开放的信息共享优势,不仅有助于政府系统发现自身在服务群众工作中可以解决而未解决的问题及其原因,也有助于发现需要政府以外力量协助支持解决的问题。一是发现政府自身无法解决而需要进入政治系统的问题时,可以通过“一通报、两报告”制度,适时梳理并分门别类地提交给党委、人大、政协、检察院、法院等同级机关和上级机关,启动政策议程加以研究解决。二是发现政府自身不能提供但可以由社会组织完成的公益类服务,可以寻求社会组织的帮助支持。一些区县就将民情信息库、红岩志愿者整合进入群工系统,为普通党员的自愿公益服务提供了服务对象、服务内容、服务时间等方面的基础信息支持,使基层服务型党组织建设有了更明确的方向、目标和内容。三是发现政府自身无法提供但可以通过市场化购买的服务,通过为企业和社会组织参与支持服务型政府建设搭建平台、提供信息和便利条件,等等。依托群工系统的信息优势和开放机制,还可广泛动员民主党派、政协委员和其他各种社会组织进行社会服务,从而广泛引导并形成社会合力,共同支持服务型政府建设。

3 重庆“互联网+”推动服务型政府建设的启示

重庆群工系统的实践表明,在“互联网+”推动服务型政府建设的过程中,党的领导是推动服务型政府建设的坚强保证,制度建设是推动服务型政府建设的关键环节,社会参与是推动服务型政府建设的重要力量,信息技术是推动服务型政府建设的强力工具。

3.1 党的领导是推动服务型政府建设的坚强保证

“办好中国的事情,关键在党。”[9]当服务型政府建设面临内在动力不足、机制不灵而又无法自我克服的困难时,执政党的领导就成为引进外部力量的第一推手。这种领导、推动作用是任何其他政党和社会组织都不能代替的。重庆群工系统的缘起、谋划、试点、推开和优化运行的整个过程,都体现了党的领导的关键作用。中共重庆市委在群众路线教育实践活动中,通过调研发现,基层存在的大量平时可以解决却没有得到解决的存量问题,其根本原因在于由下往上反映问题的信息层层衰减和由上往下解决问题的力度层层衰减。面对这些问题和原因,重庆市委结合创建基层服务型党组织行动,由市委组织部牵头,创新开发了政府服务民生的群工系统。在系统的推广、运行过程中,各区县建立了以副书记或组织部长为组长的平台管理工作小组,以行政服务中心为指挥中心,管理、调度和运行系统。党对服务型政府建设在组织、思想、政策、路线与行为层面上的领导是重庆群工系统取得实效的坚强保证。

在加强党的领导的同时,如何防止执政党脱离群众的最大危险并改善党的领导,是新时期党的建设的重大课题。重庆群工系统注重调动行政系统机关党员和各级党的干部的责任感和积极性,但对普通党员在服务型政府建设中作用的发挥还有待进一步加强。如把党员进社区从事社会公益服务制度性地整合进群工系统,使广大党员在做好本职工作之外的业余时间积极参加各种社会公益服务工作,在社会服务上发挥先锋模范作用。这种社会服务,不仅弥补政府服务的不足,支持服务型政府建设,同时也是加强党同人民群众联系的重要方式,是对党执政服务的重要补充,更是党执政合法性的重要来源。“党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的”[10],普通党员的监督更是党内监督的基础和重要主体。由于普通党员与人民群众联系更为密切,通过党员参加社会服务,他们对政府的服务质量、服务水平的监督会更有力度、更有针对性。为加强党内监督和改善党的领导,有必要把群工系统的信息以恰当形式向党的各级组织、党代会代表和普通党员公开,打通由党员、党代表、党委的党内信息沟通机制和权利权力运行机制,进一步扩大联系群众、监督政府的通道,双重推动基层服务型党组织和服务型政府的建设。

3.2 制度建设是推动服务型政府建设的关键环节

服务型政府建设虽然也需要思想建设、作风建设,但制度建设是其关键环节。过去不少地方都习惯通过开展活动来抓工作,虽然能够集中解决一些突出问题,但往往陷入“扫帚来了灰尘走、扫帚走了灰尘来”的怪圈。因此,要真正实现解决问题常态化,既需要考虑解决问题的动力机制,也需要考虑有操作性的工作机制。重庆群工系统为此主要进行了三个方面共六个机制的创新。一是流程化的事项办理机制和刚性化的督办考核机制,有效整合了政府服务的资源和手段,明确了政府各级各部门的分工和责任,使解决群众问题有了“快通道”,服务群众工作责任有了“钢鞭子”。二是实时化的民意传递机制和动态化的民情研判机制,及时受理群众服务需求,研判社情民意,使群众反映诉求有了“一点通”,政府工作决策有了“掌中宝”。三是开放化的信息共享机制和合作性的社会支持机制,强化了政府服务的外部监督与支持,优化了社会治理结构,使服务型政府建设有了“好环境”,基层民主管理有了“明窗口”。这些机制的建立,比较充分地排除了人为因素的负面影响,有效解决了推进服务政府建设的机制问题。

在重庆群工系统中,各级指挥中心承担着信息研判、调度资源、分配任务的关键性作用,是群工系统的核心。如果信息研判失误,资源调度不当,任务分配不合理,轻则影响政府服务时效,重则导致系统功能失效。群工系统在推广过程中就出现过上下级指挥中心反复提交、交办,互相推来推去,导致流程空转,耗时费力的情况。如有居民咨询“90岁以上的老人有无特殊补贴”,从受理到办结竟耗时34天。因此,十分有必要加强服务指挥中心的工作制度建设,优化业务流程,强化业务培训。此外,对于办理时限,系统只设计了倒计时的红黄灯警示机制,对提前完成的没有激励办法,不利于充分调动政府服务的积极性,提高政府服务的时效性。当然,在群工系统的运行过程中,还会出现各种各样的问题,这都是新生事物的正常现象。只有不断地加强制度建设,服务型政府建设才能更加完善、有效。

3.3 社会参与是推动服务型政府建设的重要力量

长期以来,群众一直处于“被动接受服务”状态,对各级政府和基层党组织缺乏有效监督,导致部分干部对上不对下,解决群众诉求问题效率低下、效果不好。党的十八大提出要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制,加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”,提出了公共服务体系的目标以及党委、政府、社会等主体的不同责任。十八届三中全会进一步提出“激发社会组织活力”“创新社会治理”“改进社会治理方式”的要求。因此,服务型政府建设是创新社会治理、改进社会治理方式的重要内容,而公众和社会组织的广泛参与和支持是服务型政府建设必不可少的动力与建设环境。重庆群工系统坚持真开门、开大门,让群众真正参与进来,全程跟踪监督问题办理情况,对各级干部形成倒逼机制,形成对上对下负责统一,做到两眼向下、一心为民。服务型政府建设需要持续不断地注入推进动力,广泛的社会参与正是监督和支持服务型政府建设的不竭动力。

目前,重庆群工系统主要是向服务对象、党的各级领导干部和部分志愿组织开放。为了扩大社会参与度,应当在取得一定经验的基础之上更广泛地向社会开放,使更多力量汇聚到推动服务型政府的建设上来。因此,系统可以在保护好公民个人信息的基础上将诉求信息更多地向人民代表、政协委员、群团组织以及其他社会组织开放,以加强对服务型政府建设的监督和支持力量。在提供社会服务需求信息的基础上,政府还应在村(社区)搭建社会服务的基础平台,为各种社会组织参与社会服务提供基本物质条件。在这种基础平台上,党的基层组织、群团组织、民主党派、政协委员和其他社会组织,在平台上互补互动、竞争合作,共同为辖区居民提供公益服务。

3.4 信息技术是推动服务型政府建设的强力手段

互联网信息技术无疑是重庆群工系统的基础技术,是推动服务型政府建设的强力手段。一是互联网信息的及时传输功能,打破了政府内部层级和部门分设的壁垒,再造了政府服务群众的工作流程,激活了服务型政府建设的动力机制。二是互联网信息的及时传输功能打通了政府与社会之间的沟通障碍,有效改变了以往群众诉求渠道不畅的问题,构建了了解民情、疏导民意的实时化民意传递机制。三是互联网信息的实时记录功能,以此为基础建立的刚性化的督办考核机制,不仅强化了政府对服务工作的内部监督,也强化了社会对服务工作的外部监督。四是互联网信息的搜集功能,为研判民情、改进工作提供了大数据支持,有利于实现政府服务工作的“问题导向”。五是互联网信息的开放性特点,为社会广泛参与、支持服务型政府建设提供了信息支撑,为服务型政府建设注入了持续不断的推动力量。

再新再好的技术,如果不善于运用都有可能成为摆设。重庆群工系统随着技术的进步不断调整优化,特别是对其中产生的大量信息,组织力量进行专门分析、研究和处理,准确掌握群众诉求,及时化解矛盾,为制定决策提供基本依据,极大地推动了服务型政府的建设。但也应看到,部分村(社区)居民,特别是中老年人,不会使用现代电子产品并运用互联网信息技术,如何加强宣传、扩大培训、帮助群众使用群工系统,还需要基层干部和党员多用心、用情。同时,信息技术虽然拉近了政府与社会之间的距离,但有些信息目前仍不能传递,甚至形成信息分配不均与网络权利不平等的“数字鸿沟”。因此,干部下基层走访座谈调研,和群众面对面、心连心的传统工作方法仍然不可完全替代,以便获得更多更广的建设服务型政府的支持力量与动力来源。

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[10]决定召开十八届六中全会分析研究当前经济形势部署下半年经济工作[N].人民日报,2016-07-27.