信息共享与技术赋权:乡村治理中行政壁垒的破除路径

胡 琦

(中共重庆市委党校科学社会主义教研部,重庆400041)

乡村治理现代化要求建立民主化和法治化的治理结构。实践表明,乡村治理中公众参与不足,而集权化和行政化的倾向明显。学术界对此问题的研究聚焦于乡镇政府。学者们普遍认为乡镇政府难以履行公共服务职能,使整个国家政权“悬浮”于乡村社会之上[1];乡镇政府积极谋求自身的独立利益,成为“政权经营者”[2]、“谋利型政权经营者”[3]。这些研究重点关注乡镇政府行为,侧重于从权力配置和资源分配的层面寻求乡村治理行政化的化解之道。学者们的解决方案可以概括为三个方面:赋予治理权力和责任、遏制自利性倾向和建立公共规则。经过实地调研,我们发现乡村治理困境的形成,不仅有资源投入和权力配置因素的影响,还包括行政管理制度方面的原因。其中,行政壁垒是一个值得关注的问题。基于此,本文在总结重庆群工系统实践经验的基础上,分析利用信息技术破除行政壁垒,推进乡村治理现代化的实现路径。

1 行政壁垒约束下的乡村治理困境

1.1 层级壁垒导致治理主体权责不清

在乡村治理中,层级壁垒主要体现为县(区)与乡镇政府自上而下的管理格局,以及县(区)乡(镇)两级政府运行中的压力型体制,使两级政府组织间等级森严,上下层级间合理分工和相互协作关系没有建立起来。层级壁垒强化了县(区)对乡镇政府的权力控制,限制了乡镇政府职权的自主性和完整性。乡镇政府面临着权力层层上收而责任不断扩大的态势。由于治权削弱而事权下沉,乡镇政府承担着与其治权不符的责任,引起乡镇政府的权责失衡。乡镇政府是乡村治理的主要行动者,但治权与事权之间的张力导致乡镇政府权力运行变异。一些乡镇政府为应付上级检查,采用“上有政策,下有对策”的策略,严重危及乡村治理的有序推进。

1.2 横向壁垒形成治理碎片化

乡镇政府职能部门的职权界限不清、职能交叉、信息共享不足,形成了横向壁垒。此外,县(区)派驻到乡镇的“条条”部门虽占据乡镇政府的职权,但是不服从乡镇政府管理和领导,使乡镇“块块”权力被“条条”部门分割,进一步强化了乡镇权力层面的横向壁垒,从而使乡镇政府的治理功能更加分散化、碎片化。尽管当前乡镇建立行政服务中心,强调一站式服务,集中分散性的乡镇职能部门,但是行政服务中心对职能部门只是代管制,职能部门间信息共享、横向协作机制还未建立起来。这两种形式的横向壁垒不利于整合乡村资源,建立整体性的乡村治理体系。

1.3 行政壁垒阻碍村民自治权实现

乡村善治要求村民实现自治权,但行政壁垒成为村民自治能力提升的重要障碍。首先,行政壁垒限制村委会自治功能,削弱了村民的利益表达能力。根据《村民委员会组织法》规定,村委会能够向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等。但是,在行政壁垒的约束下,县(区)政府、乡镇政府和村委会缺乏上下联动、相互协作,而村委会主要致力于完成上级安排的政务,代表村民利益的作用也就不足。其次,行政壁垒限制了村民参与治理的财政能力。就公共资源分配而言,行政壁垒阻挠了国家转移支付在乡镇部门间统筹安排和合理分配,从而弱化了乡镇政府的公共治理效能。此外,一些“乡村黑恶势力、乡村富人、少数机会主义钉子户形成分利集团瓜分国家的惠农资金”[4]。因此,处于弱势的村民难以获得充足资源,削弱了他们参与治理的财政能力。

2 重庆群工系统破除乡村治理中行政壁垒的路径创新

重庆市总结实践经验,把行政壁垒的症结归结为信息的“两个层层衰减”:一是由下往上反映问题的信息层层衰减,二是由上往下解决问题的力度层层衰减。为了化解信息衰减,重庆市利用网络信息技术建立了重庆市“服务群众工作信息管理系统”(下称重庆群工系统),创新了破除行政壁垒的路径。

2.1 实现上下联动信息化,促进权责统一

重庆群工系统覆盖从市级到村(居)民小组和社区网络共5个层级,使信息顺畅传递至各级政府部门,使上下级政府能够低成本地实现信息和资源交换。群工系统通过建立信息化的上下联动机制,有利于破除乡村治理的层级壁垒,进而推动村治的权责统一。一是群工系统建立了流程化的事项办理机制,畅通了信息交流渠道。这保证了群众向上反映问题信号不减弱、信息不失真,上级了解社情民意视线无盲区、解决问题力度不减弱,有效破解了“两个层层衰减”的问题。群工系统形成“上下联动、层层把关”的机制,下级政府解决不了的问题可以逐级向上反映,这有利于上级对下级的支持,从而有效缓解村社组织治权弱化的困境。二是群工系统强调资源向基层分配。群工系统将各级党组织和政府整合到同一张为民服务网中。这不仅赋予了基层组织更大的管理自主权,而且增加了其治理资源。目前全市11 025个村(社区),统一配齐电脑、打印机、复印机等服务设施。合理的资源配置保障了权责一致,提升了村社组织的治理能力。据统计,建立群工系统以来,重庆市90%以上的问题可以在乡镇(街道)层面得到解决,98%的问题可以在区县层面得到解决,真正实现了“小事不出村居、大事不出镇街、难事不出区县”。

2.2 创新横向协作制度,实现整体性治理

群工系统作为网络信息交换系统具有非中心性的特征,在政府部门横向关系间能够发挥良好的协商和沟通功能,破除横向行政壁垒,实现整体性治理。一是建立“群工系统指挥中心”,促进政府部门横向协作。群工系统建立了横向“并联”的服务网络,截至2015年10月已经覆盖4 300多个市和区县(自治县)乡镇(街道)的职能部门。群工系统指挥中心在研判基层提交的问题后,对负责办理的职能部门进行统筹安排,在部门横向协作中发挥沟通作用、统筹作用以及指挥作用。二是群工系统创新党政机构的协调沟通机制。首先,“联席会议”制度为党政协作提供了制度平台。在联席会议中,党政机构相互协调,共同研究解决群工系统里反映的重要问题。联席会议主席由党委专职副书记担任,同级党委、政府有关部门为成员单位。其次,“一通报、两报告”有利于党政职能合理分工。“一通报、两报告”制度规定:每月通报1次各单位部门办理群众问题情况,党委常委会每月听取1次群工系统运行情况报告,区县政府每年向本级人代会报告1次解决群众问题情况。这一方面为群众利益表达开辟了新渠道,使群众需求成为党委政府决策的重要依据,另一方面使党回归到政治引领和联系群众的职能之中。

2.3 保障村民自治权,推动政社共治

乡镇政府在乡村治理中要围绕农民权益和公共服务展开活动。乡镇政府的主要职能包括执行国家法律和法令,办理上级人民政府交办的其他事项;对“下”而言则是保障公民合法权益,提供公共服务。面对乡镇治理能力弱化,公共服务供给不足的现实,重庆群工系统着力提升公共服务的群众参与度。它依托手机、互联网等载体,与微信、短信、QQ等联通,具有即时收集、交办、督办群众反映问题,以及对问题办理情况进行全程跟踪反馈、评价、考核等6项功能。目前,重庆市14万余名基层干部群众安装了群工系统手机终端,群众足不出户即可直接反映问题,在系统里群众可以全程跟踪问题转交到了哪个部门、办得怎么样,在事项办结后还可作出满意度评价。这样,在群工系统中,政府不再作为分配资源和传递信息的单一中心,畅通了群众利益表达渠道,增强了政府部门的信息沟通,从而有利于突破阻碍村民参与治理的行政壁垒。因此,群工系统为建立政府主导、群众参与的多元治理结构提供了条件。

3 重庆群工系统破除乡村治理中行政壁垒的经验与启示

重庆群工系统的实践经验表明,信息技术的信息沟通和资源整合功能,有助于优化政府流程,转变基层政府职能。与此同时,信息技术的“赋权”功能能够保障村民的自治权利,进而推动基层民主发展。信息技术有效解决了乡村治理中政权建设和民主建设协调发展的难题,从而为乡村治理创新开辟了新的发展方向。

3.1 实现信息共享,优化政府流程

在乡村治理中,基层政府部门间的合作要求在优化政府流程的基础上,简化办事程序、强化上下沟通和促进内部协调。现代信息技术解决了社会信息传递和处理方面的困境,“个体可以通过直接连接来解决信息充分交换和资源的有效分配”[5]。重庆市依托群工系统,将各级政府和部门接收的信息整合到统一的网络中实现集中管理,以方便快捷的方式实现信息共享,从而突破了基层政府层级之间以及部门之间的壁垒矛盾,达到协调和整合各政府部门职能,优化政府流程的目的。

首先,群工系统在信息化平台的基础上实现政府流程的整体性。群工系统承担着信息发布、信息交流和在线办事的功能,政府通过它推动部门间互联互通,并且围绕着信息共享展开组织、信息和业务整合,从而实现政府流程的整体性。一是在组织整合方面,再造组织内部和跨部门的协作机制。群工系统的公平环境弱化了政府部门内部或跨部门合作中行政壁垒的干扰,对建立网络化政务体系起着重要作用。一方面有助于政府展开跨部门协同与合作,改善机构重叠和业务重复的状况,从而消除政出多门所导致的流程碎片化问题;另一方面有助于政府职能部门内部整合,提高工作效率。二是在信息整合方面,群工系统将村民诉求公开透明地显示在信息平台之上,使信息在部门间交换共享,改善了信息上下传递过程中信息失真、信息阻塞等问题。三是在业务整合方面,网络化的办公环境方便了不同层级政务部门的业务协同。群工系统打破了行政壁垒,建立起办事协调中心组织与跨部门联席机制、通报制度,从而保障部门间的业务整合。

其次,群工系统以民众为导向再造政府流程。在乡村治理中,以民众为导向的本质是强调政府行政运行要以村民的需求为中心来展开,转变以官僚体系为主导的政府运作模式。这要求重塑政府的业务流程,建立“无缝隙政府”。所谓“无缝隙政府”是指,“政府整合各种力量和资源,满足顾客无缝隙的需求,与顾客保持密切联系”[6]。群工系统有助于建立以民众为导向的政府流程与“无缝隙政府”。一是减少了政府的信息传递环节,打破了县(区)—乡(镇)—村(社区)—村民传统的信息传递模式,代之以县(区)—乡(镇)或村(社区),甚至县(区)直接连接村民的信息传递模式。二是以方便村民利益表达和服务村民为工作重点,创立了网络化的利益诉求渠道、公共服务平台和办事窗口。

3.2 强化“技术赋权”,激发政社共治动力

当前的政府体制创新重视采取自上而下行政分权的方式,提升乡镇政府的决策自主权,但忽视了人民群众治理参与权利的提升。村民囿于权利缺陷与渠道缺失,难以成为乡村治理的真正主体。重庆群工系统为村民提供了参与平台,通过网络技术赋予村民治理权利,是一种“技术赋权”的形式。这是因为,“在互联网平台上,任何一个有着良好的互联网知识的中国公民,事实上现在都能参与任意事件的相互讨论”[7]55。群众借助群工系统,运用网络、微信、QQ群等手段参与乡村治理。群工系统的“技术赋权”功能,保障了村民自治权利,为政社合作提供了新的增长点。

首先,群工系统是群众利益表达的有效渠道。群工系统成为一头连着基层群众,一头连着各级领导干部的信息桥梁。信息技术赋予了群众利益表达权,促使基层政府及时和全面地了解群众的需求和愿望。这有利于突破乡镇政府封闭性的决策体制,实现群众“自我决策”“自我管理”的自治权,并且有效化解乡村公共服务供需脱节的矛盾。群工系统根据群众反映问题的情况,调整了公共服务内容,新增政策咨询、民事代办、就业推荐、求诊问医、村(社区)务公开、扶贫帮困等实用功能,满足了群众的迫切需求。

其次,群工系统是提升群众治理能力的有效工具。一方面,网络信息技术提升了群众的问责能力。重庆群工系统中透明化的信息流通环境,消除了干部与群众之间信息不对称的现象。它赋予了群众考核政府的权利,建立了系统“红黄灯”反馈机制,根据群众满意度进行督办考核,形成了自下而上的网络问责机制。在群工系统中,上级部门的督办考评与村民的跟踪监督并重,从而提升了群众在乡村治理中的主体地位。另一方面,群工系统的信息平台改变了社会动员的方式。网络信息技术将群众吸纳进入公共治理体系中,发挥着政治整合和社会动员作用。网络参与及时快捷,有效节约了群众参与治理的成本,提升了群众参与治理的主动性。它不同于政党整合与政权整合中自上而下的运作机制,能充分调动社会力量的能动性,弥补了现有政治整合方式对政府或政党过度依赖所存在的不足。

3.3 摆脱政府中心主义,形成多元治理格局

重庆群工系统改变了治理结构中的行政化倾向,有利于摆脱乡村治理中的政府中心主义,吸纳乡村社会组织、社会企业、一般村民等主体参与治理,建立起政府主导下的多元治理格局。

首先,群工系统促进多元主体治理权力的平行运行。乡村治理多元化格局的形成有赖于基层政府从管理走向治理。申言之,基层政府要改变在垄断性权力下形成的“命令-服从”式的治理方法,转而与乡村社会组织、村民以平等身份参与到乡村治理之中。这意味着治理权力的运行要从自上而下的方式转变为平行运行的方式。但是,由于村民或乡村社会组织在信息、资源等方面的劣势,他们在乡村治理中难以获得与政府同等的权力。群工系统的网络信息交流机制能够改善治理权力不均衡的现状,因为它既可以使村民的诉求信息顺畅传递至各级政府部门,也可以使政府回应直接传至村民本人。信息传播摆脱了县(区)、乡镇、村委会间的行政层级限制,有效地消除了治理过程中的“信息孤岛”问题。这有利于村民、乡村社会组织等获得参与乡村治理的平等地位,从而促进乡村治理中权力的平行运行。

其次,群工系统有助于明确乡镇政府的公共责任,密切乡镇政府与乡村社会的联系。随着农业税取消,“乡镇政府不再从农村提取资源,与农村和农民关系逐渐疏离,进而退出农村社会”[8]。乡镇政府热心于追求经济增长,致力于向上争取项目,开展农村公共服务的主动性消退。乡村治理普遍存在乡镇政府的“门难进、脸难看、事难办”的不良风气。乡镇政府的行为逻辑背离了其服务基层群众的根本职责。乡镇政府与上级政府进行权力和利益的博弈,以消极行为应付上级检查考核,而对村民诉求缺少回应。群工系统初步改变了乡镇政府普遍存在的这些与政府公共服务职责相背离的行为,有利于增强乡镇政府履责透明度,增强乡镇政府对下负责的约束力,从而强化了乡镇政府的公共责任。这促使乡镇政府转变职能,把工作重心调整至提供公共秩序和公共服务之上,从而重构了乡镇政府与乡村社会的利益联系,为建立多元共治秩序奠定了基础。

再次,群工系统具有开放包容性,可以整合行政权力和政党权力,有效地在乡村治理中引入政党的治理功能。群工系统的“民情研判机制”“一通报、两报告”制度,有利于基层党组织开展公共服务,健全完善了党组织与群众之间的政治沟通机制。党组织的触角向乡村社会延伸,充分发挥社会整合作用,突出公共服务功能,密切了基层政府与村民之间的联系。这有利于消除基层治理中的行政化倾向,改善基层治理行政化所引起的群众政治冷漠问题。概而言之,群工系统表明网络信息平台能够整合党政资源、协调政府与社会之间的关系,从而在乡村治理中建构了“政党-政府-社会”三方共治的治理结构。

4 结论

在“后农业税时代”,行政权力在乡村治理中仍然占主导地位。乡村治理体制运行体现了行政化和集权化的特征。从这个角度来看,行政壁垒本质上是乡村治理中行政权力强势地位的结果。随着市场经济发展,社会力量逐渐壮大,基层政府与乡村社会间的传统关系格局逐渐解体。基层政府不可避免地要通过协商、合作、对话等方式与社会开展合作治理。重庆群工系统表明,网络平台下的信息共享,提升了民众的自治权利,有利于建立民主化和法治化的治理结构,顺应了乡村治理现代化的目标要求。

但由于行政壁垒的影响,乡村治理愈发走向权力向上集中的趋势,基层政府的治理权威来源于自上而下的授权。这延续了中国近代以来基层政权与社会利益“结构分离”的状态[2]18-43。基层政府与社会利益脱节的状态引起了乡村政治结构的不平衡,一方面基层政府缺少对乡村社会需求回应的动力,另一方面群众减少对基层政府的认同和信任,削弱其公共权力的合法性。乡村治理中行政壁垒的直接后果是基层政府公共权威的弱化。为了重建基层政府的公信力,必须破除行政壁垒,建立基层政府与社会间的密切关系。重庆群工系统破除行政壁垒、重塑基层党委政府公信力的做法是,利用该系统的信息共享与技术赋权,优化政府流程以提升基层政府公共服务能力,并且建立政府与社会协同共治的格局。

总之,通过分析重庆群工系统的实践,我们发现信息共享与技术赋权是完善乡村治理结构的一条新路径。它有助于扩大自治空间,建构乡村民主治理机制,从而有利于协调好乡村治理中行政管理和基层民主的关系,理顺国家和社会的关系,最终推动政府和社会的共同治理格局的形成。

参考文献:

[1]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006(3):1-38.

[2]张静.基层政权——乡村制度诸问题[M].上海:上海人民出版社,2007.

[3]杨善华,苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究,2002(1):17-24.

[4]陈锋.分利秩序与基层治理内卷化资源输入背景下的乡村治理逻辑[J].社会,2015(3):95-120.

[5]何哲.网络社会时代传统政府的生存与转型[J].中国治理评论,2014(2):86-144.

[6]拉塞尔·M.林登.无缝隙政府:公共部门再造指南[M].汪大海,等译,北京:中国人民大学出版社,2002.

[7]郑永年.技术赋权:中国的互联网、国家与社会[M].邱道隆,译,北京:东方出版社,2014.

[8]贺雪峰.论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例[J].开放时代,2011(2):86-101.