市场失灵？西方高等教育市场化的路径、困境与反思

宋佳

摘要：20世纪80年代，在新自由主义思潮、高等教育大众化和全球高等教育市场竞争日趋激烈的交叉影响下，高等教育市场化成为英美澳等西方国家在公共领域实现的主要改革之一。在放权与遥远控制的治理思维下，通过构建多元的高等教育体系、加强彼此间的竞争、强调绩效考核管理和大学的经费自筹，政府将高等教育推向了市场，以此来实现减轻财政负担、提高教育质量、促进就学平等的目标。但在具体的实践中，这些既定目标的实现却出现了诸多不确定性和非预期效应，院校间模仿趋同效应日益显著，新公共管理持续发酵，人文科学陷入危机。因此，单纯或主要依靠市场的大学治理路径需要重新反思，需要重新协调市场、政府与大学间的关系。

关键词：高等教育；市场化；新公共管理

自克拉克（Burton Clark）提出了国家、学术和市场的三角治理框架后，学界围绕这三方力量在高等教育中的合作与博弈展开的讨论就日趋热烈。[1]从国际范围来看，不同国家的高等教育呈现出不同的治理结构；从历史角度出发，同一国家或地区的高等教育发展也在经历着不同治理模式的转换。这其中，有国家力量占主导地位的欧洲大陆模式，有市场治理较为成熟的美国模式，也有学术力量扮演重要角色的英国模式。但在20世纪80年代新自由主义思潮的影响下，西方诸多国家开始了公共领域的市场化改革，教育就包含于内。在过去的三十多年间，高等教育发展呈现出典型的市场化特征。经济合作与发展组织将高等教育市场化界定为把市场机制引入高等教育中，使高等教育运营至少具有如下一个显著的市场特征：竞争、选择、价格、分散决策、金钱刺激等。它排除绝对的传统公有化和绝对的私有化，高等教育市场化是一种仿市场机制发挥作用。

一、高等教育市场化的背景

高等教育市场化是市场经济思维在高等教育的运用和体现，尤其在新自由主义经济思想和市场资本主义的主导下，高等教育和其他公共领域一样，在全世界范围内几乎都经历着市场导向的改革，所以，高等教育市场化进程几乎是与新自由主义改革同步的，因为其本身就是新自由主义思潮下政府一揽子改革计划中的一部分。在强调成本-收益、提高效率和经济效益、减少财政支出同时激发竞争的政策环境下，高等教育不仅被政府视为是拉动经济增长的又一潜在领域，而且就大学自身而言，为了在竞争激烈的高等教育市场求得生存，获得政府财政拨款，不得不在知识模式、课程、财政、审计和管理组织方面采取类似商业领域模式，使得自身更具灵活性和适应性，社会越来越要求大学要为“出资人”负责，不论是政府、商界、纳税人还是学生。[2]在此情况下，高等教育自身的生态也与传统有了很大的不同。

（一）新自由主义思潮影响

随着经济全球化的发轫，以世界银行和国际货币基金组织为首的国际经济组织主推在经济领域进行新自由主义改革，最初兴起于北半球的英国和美国等一些资本主义国家，最具代表性的是20世纪80年代的英国“撒切尔主义”和美国的“里根主义”，这段时期也被称为是新自由主义发展的“第一浪潮”。随后英国布莱尔政府和美国的克林顿政府继承了前任政府的改革方向和政策意识形态，所以，20世纪90年代称为新自由主义发展的“第二浪潮”。新自由主义理念下的教育管理主张体现为强调竞争、不断增加的问责措施和管理契约下绩效目标的实施，不断问责的背后是福利国家黯然退出和新自由改革的背景，反映出政府对教育领域的不信任和试图改变公共领域运行惯习思维的尝试，强调公共领域遵循的“3E”（Effectiveness，Efficiency，Economy）原则，即效益、效率和经济。深处全球化浪潮中的教育，其政策话语越来越倾向于新自由主义提倡的市场化、表现主义和“企业化个人”（enterprising individual）。这种政策话语在教育领域的实践和讨论始于20世纪80年代，最终目标就是将教育推向市场，让个人和教育主体及机构为自己的行为、表现、成功亦或是失败承担责任，讲求市场理性、消费者选择、效率和问责。[3]21世纪以来，许多国家的教育改革都在试图解除教育管理的中央权力，创造教育服务领域的准市场机制，强调家长选择和学校之间的竞争。[4]

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（二）高等教育大众化时期的需求

特罗（Martin Trow）将高等教育发展分为三个阶段：精英化、大众化和普及化阶段，当高等教育毛入学率达到15%时，高等教育就进入了大众化阶段。20世纪60年代到70年代是西方主要国家的高等教育大众化阶段。这一时期，社会稳定，经济持续增长，大批中产阶级产生，催生了巨大的高等教育需求，能上大学也成为实现社会流动和进入社会上层的有效路径。在美国，平权法案和退伍军人法的颁布以及妇女权益运动为高等教育大众化奠定了政治上的合法性基础，与此同时，联邦政府持续对高等教育的增加拨款成为了重要的经济保障。[5]在财政有限而需求旺盛的条件下，政府将一直视为公共产品的高等教育面向市场放开，希望通过市场资源和力量来充盈高等教育，实现更快的高等教育大众化进程。20世纪70年代中期，美国院校数量大约增长了50%多，随后，也进入了大众化相对稳定和成熟期，即20世纪80年代和90年代。面对众多类型和数量的高等教育机构、庞大的学生群体和复杂的大学内部结构，政府决定要加强管理。同时，私立院校学费的上涨、联邦政府拨款的减少和联邦学生贷款项目的开设都试图无形中增加高等教育的“私人属性”。学生和家长开始更加关心高等教育的价值和质量，政府也开始通过评估手段和问责系统加强对大学的控制。

（三）全球化与国际高等教育市场竞争

随着经济全球化的不断推进，各国逐渐提出了高等教育要为国家的社会经济发展服务，承担起增强本国人才国际竞争力的重任。1988年澳大利亚的道金斯报告（The Dawkins Report）中明确将国家高等教育的使命与服务澳大利亚经济发展和国家需求联系在一起。2003年的尼尔森报告（Nelson Report）再次强调了这点，并且更加赋予了高等教育作为提高国内生产总值的重要角色。[6]在新自由主义思想的影响下，全球贸易的范围扩展到服务领域，包括教育。《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Service，GATS）的签订标志着各国高等教育处于一个真正开放且竞争的环境中，为了更好地吸引留学生，各个国家尤其是一些高等教育强国一方面创造环境促进院校间公平竞争，另一方面刺激大学内部运用市场手段和策略为自己赢取最大利益。跨境教育的飞速发展为各国高等教育改革提供了契机和挑战，也制造了一个不平等的国际高等教育市场。为了分割更多的留学生市场份额，提供海外学生期待的教育项目，最大化地满足学生的需要，英、美、澳等国纷纷不断增加海外学生倾向的课程项目开设，如商科、计算机、工程等。这就是市场思维主导下的“亲消费者”思路，在享有相对多的自主权的同时，大学开始根据自身情况制定相应战略选择、定位和发展路径。相比高等教育强国美国和英国来说，澳大利亚相对处于落后位置，所以，其高等教育定位就是提供更多关于市场营销和管理的项目、进一步提高校内服务质量、专注于东南亚学生、创造友好而稳定的社会环境，同时以较为低廉的学费吸引学生，但过分依赖价格优势而无法短期弥补其在教育质量和地位方面的劣势使其置身于困境。[7]

二、高等教育市场化的主要实践与反思

各国政府纷纷将仿市场的机制引入高等教育领域，希望通过竞争和私有化扩大高等教育入学通道、提升高等教育的质量和办学效率、促进高等教育机构的多元发展，使其可以更好地满足学生的选择和大众的需求。具体表现在：鼓励开设私立高等教育机构、竞争性的科研拨款机制、更加公开全面地向社会发布高等教育质量信息、保护大学的专利所有权、大学服务和活动的外包等。[8]

（一）实现大学多元发展陷入困境，现实的趋同效应日益显著

高等教育市场化的初衷之一就是通过市场机制增设高等教育机构的数量和种类，使学生能够拥有更多的选择。关于多元一词的内涵，引用最为普遍的是指在特定的国家和地区内，不同种类的高等教育机构拥有不同的特定使命，旨在培养和训练不同职业生涯的学生群体，拥有不同的教学方法，其组织方式和资助方式依循不同的法律，且和政府之间的关系不全然相同。但从发展情况来看，这种制度设想并没有完全实现，反而是导致了院校间争先恐后在教学和科研领域求大求全。其实，追求多元发展并非是高等教育发展史上的创新，而其新处是通过市场机制来引导，而非政府导向，鼓励院校找到自己的“市场定位和机遇”。 某种程度上讲，高等教育中的多元性着重强调的是院校间差异的程度，而非单纯的形态或学制多样化。尽管从院校内部来讲，无论是学科设置还是人员招聘，多元性都比以前增加了。然而，不论是英国还是澳大利亚，最终的结果却是大学模式逐渐走向了统一，造成了院校间彼此模仿和复制。[9]

大量研究表明，有两个因素直接影响高等教育的多元化发展，一是政府构建政策环境的方式；二是院校内部学术规范和价值的相对影响力。[10]具体来说体现在以下五点：一是环境。这里的环境因素是指学生选择、利益相关者影响、经济因素、当地政府因素和历史等因素的复合体，不同的因素交织和组合会创造不同的环境，环境的差异会缔造高等教育形态的多元，差异越大，多元性就越强。反之，如果环境趋向统一，就会丧失院校呈现多元性的土壤。二是政策影响。政策影响是指在环境因素不可改变的情况下，政府创设多元的制度。如二战后，西方国家普遍出现的双轨高等教育制度。一轨是收费较高、历史悠久、研究卓越的传统大学，另一轨是新型的多科技术大学或职业性导向的学院。这其中典型的是英国和澳大利亚，但随着20世纪80到90年代，技术学院的改革升级和双轨制并为一轨，其促进多元性的原始目的也广遭诟病，被社会认为实质上“鼓励了一批项目和功能的病态复制”。双轨合为一轨的原因还有一个是，学术型的古老大学不断寻求职业导向，而职业取向的技术大学也在持续增加自己的学术色彩，这样，两类型的大学特色就逐渐消解。这种现象与放权下的高等教育市场环境和继而激烈的竞争不无关系。第三是财政刺激。这也是政府致力于保持多元性的最重要手段之一。2005年，澳大利亚政府采取了一套新的资助体系，旨在将大学分为研究型和教学型，通过竞争性的财政拨款刺激大学之间保持差异性。第四是竞争与合作。实践证明，在放松管制的市场环境中，不同院校间的合作则会促使高等教育系统统一局面的出现。第五是排行的影响。不论真正的多元是否存在于高等教育中，对于院校的排行已经悄然成为一种趋势，不管其是官方的还是民间的。排行榜加剧了底层大学向顶层那些所谓的成功的精英大学学习和趋同的现象。[11]

（二）引入仿市场的竞争和绩效模式，新公共管理持续发酵

制度设计者认为加强高等教育体系内的竞争可以提高竞争主体的灵活性和创新性，增加多元性供市场选择，提高生产和分配效率，进一步有益于质量提升，强化政府、雇主和学生对大学的问责，间接地达到减少财政负担、增强产学研联系、加快国际化的效果。[12]在竞争机制下，大学的产出的确实现明显上扬，而且是短时期内急剧上涨，包括文章发表、专利、著作数等。那么，大学之间到底是在竞争什么呢？竞争的对象包括研究和学术方面的地位和资源、对学生的吸引力、国际学生市场、外界资助项目、排行榜的名次和声望等，不过大多数的竞争不是经济意义上的竞争，也不是为了追逐经济利益，而是政府规范下的投标性质的博弈。在这其中，地位的竞争最能反映高等教育的特殊性和复杂性，也是导致新自由主义发展模式在该领域实践失败的原因之一。地位是一个相对性的概念，地位竞争由相互间的地位结构体系决定，因此，这其中最重要的是院校间的地位等级次序，而非单纯的产出多少。

在这种竞争机制下，要反映大学的价值和实力，依靠传统的同行评价和自主市场选择指标已经不足为证，加之政府和社会对一直以来身居“象牙塔”的大学做出的经济社会贡献不满，因此，政府设计了一套或几套评价机制对院校和教师进行考核，无论是教学还是科研。绩效问责不仅需要大学陈述自己的发展目标和过程，还和经济财政刺激紧密联系在一起，依据排名来界定大学的生产力已成为各国通行做法，这就是新公共管理的持续表现。简而言之，就是公共领域的管理风格转向绩效、成本、效率和审计导向。在对待新公共管理的态度上，始终存在分歧。乐观者认为只有通过新公共管理才能规避旧式公共管理存在的积弊难返、效率低下甚至是道德滑坡的缺点和管理失败。持这种观点的人相信新公共管理在决策的过程中，有效地减少了内部障碍，使内部交流和跨界合作更为紧密，从而提高了办事效率。通过绩效考核标准可以激发个人动力，进而提高个人和组织表现，切实地保障质量。另外，这种方式是一种基于数据和事实说话的理性决策过程，明确了问责的任务和方向，减少了人为干预、主观判断和优先特权对组织运营带来的影响，所以也凸显了新管理方式的公平性。

而悲观者会认为是新公共管理将一个多世纪积累的公共服务中特有的伦理价值和组织文化破坏殆尽。从更深层次来讲，学者呼吁符合公共领域本真价值的回归。新公共管理信奉的是诸如竞争、效率、花钱有道、消费主义、合作和管理主义等商业性伦理，这些集中体现在公共治理领域中对问责和监管的关注。面对商业价值和市场导向追求在公共部门中具有的主导话语权地位，我们应该站在中立的立场上对其进行必要的解构，去进一步检视商业规范与公共治理之间的相关性，逐渐形成一套适用于公共部门的清晰的伦理价值判断标准和体系。[13]