台湾公立大学法人化制度的变迁逻辑*——基于历史制度主义的分析

2016-03-30易鹏刘文赵强

高教探索 2016年3期

易鹏　刘文　赵强

易鹏刘文赵强

对台湾公立大学法人化进行历史制度主义分析，发现政府的“单向管控”逻辑贯穿于法人化过程的始末。在“单向管控”逻辑的驱使下，一方面旧制度的结构得以固守；另一方面高等教育改革者倾向自上而下地设计制度，从而使政治逻辑、经济逻辑主导改革进程。在“单向管控”逻辑与“政经主导”逻辑的交互下，公立大学法人化继承了“解严”前的制度习性，从而使其陷入无效率的曲折发展之中，破除路径依赖的关键在于推动制度逻辑由“单向管控”转向“多元治理”。

台湾公立大学；法人化；历史制度主义；单向管控；多元治理

一、台湾公立大学法人化概述

据台湾《大学法》规定，大学分为国立、直辖市立、县(市)立以及私立四种类型，前三种类型的大学统一称为公立大学。[1]公立大学法人化是指通过法制建设赋予公立大学法人资格，使其成为有权利能力的法律主体。公立大学法人化后，大学将拥有独立的法人资格而在人事、财务、学术研究及整体运作上具有较高的自主性。台湾“公立大学法人化”诞生已久：萌芽于“解严”前，在“解严”后呈现曲折发展，至2003年“立法院”通过“行政法人国立大学专章”时达到高潮。2005年1月经“立法院”朝野协商后，“行政法人国立大学专章”从大学法中删除[2]，此后“公立大学法人化”发展缓慢，几乎趋于停滞。回望台湾公立大学法人化的发展，可分为以下几个阶段：萌芽期(1984—1986年)，在这段时间，台湾政府的高压统治以及对高等教育的长期政治干预，受到民众“自由运动”的冲击，在这些运动中，台湾大学学生首次提出“公立大学法人化”；曲折发展期(1987—2004年)，公立大学法人化经历了17年漫长又曲折的修法过程；搁置与探讨期(2005年迄今)，由于2004年公布的“行政法人国立大学专章”迅速遭到许多公立大学教师、行政人员的质疑与反对，因此，2005年1月经“立法院”朝野协商，“行政法人公立大学专章”被删除，自此“公立大学法人化”处于被搁置的状态，迄今台湾公立大学法人化仍停留于非制度化的探讨水平，法制实践任重道远。

二、历史制度主义与分析框架

(一)历史制度主义的核心思想

历史制度主义是新制度主义的流派之一，它继承了集团理论中的“围绕稀缺资源而展开竞争的各个集团之间的冲突，构成了政治的核心”这一观点，并作为其理论假设；也深受结构功能主义的影响，将政体看成是相互作用的各个部分所构成的整体，将某一政体的制度组织或政治经济结构看作构造集体行为并产生出差异性结果的主要因素。[3]历史制度主义具有四个显著特征[4]：第一，基于“算计”和“文化”两个途径来分析行动者的行为选择与制度的相互作用。第二，强调在制度的产生和运作过程中权力和权力游戏中的非对称性关系，假定制度给予某些集团更多的接近决策过程的机会。第三，在分析制度的产生时强调宏观社会背景和偶然事件，在分析制度的发展时特别强调路径依赖。第四，否认制度是产生政治结果的唯一因素，尤其倾向于将制度和产生政治结果的其他因素整合起来研究。台湾公立大学法人化作为中长期的制度变迁，每一个“历史变迁点”都由特定的逻辑所支配，运用历史制度主义分析框架可以考究台湾公立大学法人化发展历程背后的深层逻辑，找出规约制度发展的路径依赖体系，进而破除路径依赖，使制度走出“无效率现象”的困境。

(二)分析框架

丹麦新制度主义研究者尼尔森认为历史制度主义有四个新的理论支柱[5]：制度的形成时段，即确立应当追溯的、对当前的事件或进程产生了实际影响的历史时段的长短；正反馈条件，即导致路径依赖的高昂的固定成本、学习效应、协作效应和适应性预期的实际发生过程；复制机制，即找出是何种原因保持了正反馈机制的形成和稳定(即路径依赖分析)；自我强化过程的中断，即制度的断裂和新的关键节点的形成。台湾公立大学法人化的产生和曲折发展有其特定的制度运作逻辑，该制度体系也内在地包含“制度形成的历史时段”、“正反馈条件”、“复制机制”和“制度断裂点”四个要素。据此可依据尼尔森的理论，构建一个分析框架，对台湾公立大学法人化进行历史时段分析(制度形成的时段分析)，对推动公立大学法人化的关键人物和事件进行挖掘(正反馈条件分析)，对公立大学法人化曲折发展的路径依赖机制进行深度解剖(自我复制机制分析)，对公立大学法人化被搁置的原因进行揭示(制度断裂分析)，以明晰影响其发展的深度机制，有利于预测公立大学法人化未来的走向并提出建设性意见。

三、台湾公立大学法人化的制度逻辑

(一)公立大学法人化的历史时段分析

台湾公立大学法人化萌芽于1984年，1986年被正式提出。在“戒严令”被解除前，台湾高等教育长期深受政治的干预，教育政策一直以“配合经济发展”、“维持政治统治”为最高指导原则，[6]这段时期大学几乎没有自由发展的空间，早年于民国建立起来的“学术自由”和“大学自治”的传统荡然无存。当政府无视大学自身发展的逻辑而干预大学时，必然会遭到大学的“理性”声讨。1984年台湾大学7位学生到“教育部”请愿，要求政府改革当时僵化的大学教育体制，以争取大学自治和学术自由的权利。[7]虽然“教育部”没有回应，但这是大学向政府正面索求自由的标志，也是“公立大学法人化”出现的前奏。1986年台湾大学学生发起大学改革运动，“公立大学法人化”首次被提出，[8]随后公立大学法人化便开始朝向法制化进程发展。

“公立大学法人化”纳入制度框架的过程缓慢又曲折：开始于1987年，直到2004年才正式纳入大学法并颁布实施。1987年台湾政府宣布解除戒严令，蒋经国指示快速研修大学法。同年为回应台湾大学学生改革大学的诉求，在林时机、尤清等33位跨政党立法委员的要求下，“公立大学法人化”的相关条款被首次纳入法律文件[9]。然而该修正案在随后数次“立法院教育、法制联席会议”的讨论和审议中都遭到来自教育部和部分立法委员的反对[10]，历经六年，于1993年终在立法院获得通过。新大学法于1994年公布实施，然而其中并没有明确的“公立大学法人化”条款，因此激起了许多学者的质疑，使得“公立大学法人化”的呼声更加高涨。随后，“教育部”在舆论压力下开始研制公立大学法人化条款。2002年公布的大学法修正案增列了“国立大学行政法人化”条款，该修正案于2003年6月在行政院获得通过，2004年1月在全台湾公布实施。至此，“公立大学法人化”正式纳入法律框架之内。

(二)公立大学法人化的关键点分析

历史是一系列偶然事件的组合，任何事情的存在和发展都是必然与偶然的统一，偶然因素或推动事物发展，或改变事物发展的方向。台湾“公立大学法人化”的出现和发展既受偶然事件的影响，也受到关键行动者的影响。

1.偶然事件与公立大学法人化。公立大学法人化的产生及其缓慢的法制化进程都与某些偶发事件息息相关，这些偶发事件通常表现为外界环境的突然变化。对于公立大学法人化的产生而言,“1984年台大学生到‘教育部’请愿要求改革大学教育体制”以及“1986年民主进步党的成立”推动台湾高等教育朝向自主化方向发展，为公立大学法人化的产生提供了舆论基础；1986—1987年台大学生发起“自由之爱”运动，“公立大学法人化”被明确提出；1987年台湾解除戒严令，为公立大学法人化扫清了政治、思想障碍，进而推动大学法人化发展。对于台湾公立大学法人化的法制化进程来说,1987年蒋经国指示快速研修大学法，林时机等33位立法委员首次将“公立大学法人化”的相关规定纳入大学法修正草案，标志公立大学法人化开始步入法制化进程；1999年日本内阁会议决定实施国立大学法人化，促使台湾公立大学法人化的呼声更加高涨，并直接推动其法制化进程；2002年1月1日台湾加入世界贸易组织，同年12月“教育部”配合政府组织改造政策，极大地加速了公立大学法人化的进程。通过上述系列事件，公立大学法人化终于在2004年以“行政法人国立大学专章”的形式得到体现，标志其正式纳入法制轨道。

2.关键行动者与公立大学法人化。关键行动者对教育改革发挥着非常重要的作用，他们的指示、行为和观点往往能左右教育制度变迁的方向。在公立大学法人化的产生初期，蒋经国、李文忠起到了至关重要的推动作用。蒋经国敏锐地看到自1979年大陆停止炮击金门后，两岸关系越趋和谐的发展态势，开始对台湾内部倡导自由的声音采取宽容的态度，特别是对民主进步党的成立采取“不承认、不取缔”的态度[11]，其卓越的眼光、胸怀和气度为“解严”前各类民主自由运动的开展提供了空间。而李文忠就是在此背景下发起“自由之爱”运动，该运动对台湾高等教育发展产生了极深的影响，“公立大学法人化”口号首次被提出。在公立大学法人化法制化进程中，其关键行动者仍首推蒋经国，其次是林时机。蒋经国在1987年宣布解除戒严，指示快速研修大学法，这为“公立大学法人化”纳入大学法提供了可能。林时机委员提出的大学法修正草案，主张公立大学必须具有“公法人”地位，将“公立大学法人化”写入大学法修正草案，此举开启了公立大学法人化曲折的法制化进程。

(三)公立大学法人化曲折发展的自我复制机制

历史制度主义者们在分析制度发展和演变的过程时，特别强调路径依赖。历史制度主义者们将路径依赖解释为“制度运行中的自我强化机制或政治系统的正反馈过程”[12]。因此，对制度运作过程中的“自我复制机制”的解释常指对制度的路径依赖因素进行分析。台湾“公立大学”法人化自1986年首次被提出到2004年实现法制化，历经18年缓慢又曲折的发展历程；而日本国立大学的法人化改革起于1999年，经过专门立法后于2004年公布实施，短短数年便完成法制化工作。两者形成了鲜明的对比，究其原因，笔者认为，除了台湾的大学没有如日本大学所拥有的自治传统外，还由于其在法人化的进程中存在着对“解严”前制度结构、治理逻辑的依赖以及对教育改革逻辑的依赖，因而使得整体的路径依赖形成。

1.对“解严”前制度结构的依赖。路径依赖的一个显著特点：制度一旦形成，不论其发挥何种效应，都会持续存在一段时间并影响其后的制度设计与变迁。台湾公立大学法人化就深受“解严”前的教育政策和政治作风的影响。例如，“解严”后台湾政府虽然受到民主自由风气的同化而作出妥协，但对“公立大学法人化”改革却是既不正面反对也不积极倡导，教育政策的制定和实施仍然趋于保守。造成这一现象的直接原因是台湾自日据时期到“解严”前均无大学自治的传统，“解严”后却要转向民主化，对于台湾教育当局来说很难适应这种突然的角色转变。而根本原因是旧政策下的既得利益者并不乐于分享利益或权力，他们有意极力维持权力不对称的旧格局，从而表现出对新政策“思想上抗拒”和“行动上怠慢”的消极行为。正是在此种制度运作逻辑的支配下，公立大学法人化在多番周折中徘徊不前。如，1987年林时机将“公立大学法人化”的相关规定纳入大学法修正草案，然而在接下来数次“立法院教育、法制联席会议”对大学法修正案的审理中，公立大学法人化都遭受到来自“教育部”的阻力[13]，“教育部”多次以“缺乏相关法律规定、意义不明确为由”反对公立大学法人化。

2.对“解严”前治理逻辑的依赖。戒严令管控台湾长达38年，实现国民党对台湾人民意识形态的控制，这期间台湾的治理模式呈现浓厚的“单向管控”的特色。文化产业和教育事业被管控得格外严格，以致高等教育的治理范式基本模仿政府的治理结构。随着戒严令的解除，台湾各界步入民主化改革浪潮。在高等教育领域，公立大学要求转向“公法人”形态，以获得独立法人资格成为具有权利能力之法律主体，而且其利益相关者们能正式合法地参与大学管理。因此公立大学法人化后，其管理逻辑将趋向“多元管控”，与“解严”前教育行政机关惯用的“单向管控”逻辑对立。然而，由于教育行政管理者在运作既有管理逻辑时往往能激活自我增强机制从而产生“回报递增”效应，即制度沿着同一方向进一步行动的可能性会随着在那条道路上每次行动的开展而不断提高。[14]因此，教育行政机关更倾向于维持既有的单向管控运作逻辑，从2003年6月大学法修正案中增列的“行政法人国立大学”专章就可以看出“教育部”的制度选择动机。该专章在董事会设置方面规定：董事由“教育部”从学校校务委员会推荐之人士，以及高等教育审议委员会推荐之校外声望卓著人士中遴选产生；董事会设置一位董事长，由教育部长就董事中提名，提请行政院院长聘任；董事会行使职权时，发现学校有重大过失，应立即报教育部。此外，该专章在经费运用方面强调，由国家辅助教学、研究与基本设施所需教育经费的主要部分；应自行建立会计制度，内部控制及会计的稽核作业必须受到“教育部”及“审计部”的监督。[15]因此，在“行政法人国立大学”专章的规范下，台湾公立大学仅仅批上了“公法人”的外衣，其实质仍是“教育部”控制下的行政权力膨胀、校园管理集权化的教育组织。该现象产生的根源就在于“教育部”的单向管控逻辑，在此逻辑的驱使下公立大学法人化无法实现其应然的价值，只能陷入无效率的管控“泥潭”。

3.对教育改革逻辑的依赖。高等教育是准公共产品，原则上每个公民都有资格接受教育，但在消费上具有一定程度的竞争性。支撑高等教育“消费竞争性”的逻辑是经济逻辑，支撑高等教育“公共性”的逻辑是政治逻辑，而高等教育又有其自身存在和发展的逻辑——教育逻辑。高等教育改革正是受这三种逻辑的综合驱使，其中，政治逻辑是价值性逻辑，经济逻辑是支柱性逻辑，教育逻辑是根本性逻辑。台湾高等教育的发展必然也受这三种逻辑的制约。“解严”前的台湾高等教育政策一直呈现政治逻辑和经济逻辑压制教育逻辑；“解严”后高等教育表面上迅速朝民主和自由的方向改革，但指导改革的逻辑却难以迅速变更，仍然是政治、经济逻辑二元主导。从台湾“教育部”将“公立大学法人化”变为“国立大学行政法人化”，并在董事会设置、经费运用方面控制公立大学，足以看出政治、经济逻辑依然强势主导“解严”后的台湾高等教育改革实践，公立大学法人化注定艰难前行。

(四)公立大学法人化的搁置

公立大学法人化的搁置亦即制度的断裂。造成制度断裂的原因既有来自外部的舆论压力，也有源于内部的自我否定。制度内部出现“自我否定”现象的根源在于制度的行动者在利用旧制度追求新目标时，出现制度扭曲的现象。“自我否定”通常表现为制度的约束者对制度产生消极抵抗行为：他们或直接以言论的方式批评制度，或者不按制度作为。“行政法人国立大学”专章是“教育部”为了回应“公立大学法人化”的呼声，利用“解严”前的管理逻辑炮制出的一项新制度，该专章公布后，迅速遭到公共知识分子、大学教职工、学生以及部分官员的反对。来自公共知识分子、部分官员的批评属于制度外的舆论压力，而大学教职工与学生的反对则属于制度内部的“自我否定”。面对多方的质疑和批评，2005年1月立法院考虑到“公立大学”法人化尚需进一步凝聚共识，将“行政法人国立大学”专章删除。自此，台湾公立大学法人化进入搁置与探讨期。

四、台湾公立大学法人化的制度转型

基于以上对公立大学法人化的历史制度主义分析，可以看出“单向管控”逻辑贯穿于公立大学法人化过程的始末。它根源于“解严”前的制度习性，在它的驱使下，一方面旧制度的结构得以强化和固守；另一方面高等教育改革者倾向从“政府”的视角设计制度，从而使政治逻辑、经济逻辑继续主导高等教育改革。在“单向管控”逻辑与“政经主导逻辑”的交互影响下，公立大学法人化陷入一种无效率的曲折发展路径之中，当这种无效率现象延续到一定时期，制度因外部压力的积聚和内部自我否定的增强而断裂，表现为“行政法人国立大学”专章的删除以及公立大学法人化实践的搁置。虽然台湾公立大学法人化被搁置，但在高等教育市场化背景下公立大学法人化终究是教育改革的趋势。未来台湾公立大学法人化何去何从，不敢妄加猜测，但通过对其进行历史制度主义分析，笔者建议公立大学法人化应进行制度逻辑的转型，从“单向管控”转向“多元治理”。由“单向管控”转向“多元治理”的关键在于“教育部”放权，而要进一步弱化“教育部”的控制权，重在为公立大学法人化建立合理的监督机制，要将“重视制度的顶层设计”与“尊重人民群众的首创精神”结合起来，实现自上而下与自下而上相结合的多元治理格局。

(一)自上而下式治理：“教育部”的法律监督与第三方机构的专业监督相结合

当下教育改革要破除旧习、实现民主化管理，台湾“教育部”须转变角色，由对大学的实际控制变为法律监督。比如，可对大学在教育教学活动的开展、自筹经费的使用方面进行合法性监督；也可由“高等教育审议委员会”和“高等教育评鉴中心”两所第三方评议机构承担专业监督。高等教育审议委员会主要对公立大学法人的经营状况进行监督，它依据各大学的计划目标进行绩效评估，根据绩效来决定高等教育预算的分配，调整高等教育政策和核定各大学的发展计划。[16]高等教育评鉴中心则对公立大学法人进行系所评价、研究评价和校务评价，以确保高等教育的品质。[17]具体而言，可聘请一些学术声望卓著的人士作为评鉴委员，对公立大学法人的教学、科研和服务方面进行客观评价，评价结果作为高等教育审议委员会进行综合评价的参考，最后，“教育部”参考高等教育审议委员会提出的综合评价结果以宏观管理公立大学。通过法律监督和专业监督，“教育部”与两所评议机构各司其职，从而打破以往由“教育部”单向把控的格局，在自上而下层面实现了多元治理。然而这两所评议机构能否始终保持第三方机构的独立性，不敢断言。且由于自上而下式的“监督与被监督关系”久而久之容易演变成“领导与被领导关系”，“教育部”与评议机构之间的“咨询与被咨询关系”也容易蜕变成“主管机关与附属机构”的关系，因此，仅依靠自上而下式的多元治理，最终可能又回到集权式的单向管控格局，必须相应地对“教育部”和两所评议机构进行自下而上的监督。

(二)自下而上式治理：公众对公立大学、“教育部”和第三方机构的监督

公众监督的理念在于加强资讯透明、公开化及社会对大学决策发展过程的参与，通过营运情况的资讯公开，有助于减轻社会大众对法人化的担忧和质疑，还可以弥补官僚体制监督之不足，形成多元课责之改革压力。[18]因而，在自下而上的治理层面，由公众对“教育部”和第三方评议机构进行监督，既必要也合理。公众监督的方式包括社会宣传、舆论监督和公众参与。对于公立大学法人化而言，公众参与可视为一种较为理想的监督方式，然而在公众对大学的实际监督中，普通公众参与监督的专业化水平较低，他们或无参与意识或只是形式上参与，基本上无法发挥“人民群众的首创精神”。因而，在未来公立大学法人化改革实践中，应注意吸收社会评论家、媒体从业者等专业人士对大学治理的参与，以提高公众参与的效果。对于“教育部”和评议机构的监督，应侧重舆论监督，利用新媒体资源进行公众监督。通过“自上而下”和“自下而上”相结合的多元治理方式，台湾公立大学法人化能“跃出”制度依赖的泥潭。

[1]佚名.台湾大学法[EB/OL].新浪博客.(2012-12-18).http://blog.sina.com.cn/s/blog_5798ef740102e8n2.html.

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