浅谈中注协与财政部脱钩的必要性

盛眉

摘要：本文主要探讨在当前行业协会商会与行政主管机关脱钩改制的背景下，中注协与财政部脱钩的必要性和存在问题，通过比较国外发达市场经济国家注册会计师行业协会的管理机制，分析适合我国的监管模式。

关键词：中注协 财政部 脱钩 监管模式

一、研究背景

（一）政策提出

自1988年中国注册会计师协会（以下简称中注协）成立以来，发展速度迅猛，对我国注册会计师行业和经济社会的长期发展做出了重大的贡献。但由于相关政策法规和监管机制等的不健全、不完善，中注协与其他行业协会商会一样在内部管理等多方面存在着不合理之处，不可避免地有由社会服务和管理组织演化为个别情况的倾向。

2015年7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅为推进行业协会商会的改革工作，向社会公布了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》。中注协作为财税领域的行业协会可能面临与主管机关财政部脱钩的要求。不过，《方案》中特别提到，在中央办公厅、国务院办公厅批准的前提下，对于个别承担特殊职能的全国性行业协会商会，可以另行制定改革办法。前述的中注协实施此次脱钩的意义，以及未来是否会进行更具有针对性的具体改革，有待研究和进一步观察。

（二）现行监管模式

长期以来，我国一直实行的是政府监管机构监管和注册会计师行业自律监管并重的行业监管体制。但从目前的状况来看，我国注册会计师行业监管体制还是存在许多问题。

首先是对注册会计师行业拥有监管权的政府职能部门十分之多，除财政部、审计署、证监会外，中国人民银行、工商管理部门、税务部门和民政部门对注册会计师行业也具有行政监管权限，政府多头监管，只顾自身利益而不愿承担责任；其次，按照《注册会计师法》的规定，中注协应当实行自律监管，但通常都是由财政部门直接任命或派遣中注协乃至各个地方注协的高层管理人员；另外，虽然注册会计师行业的自律监管和政府管制都在不断走向规范化，但是法律配套制度仍不够完善，监管方法不系统、不科学，因此极易导致监管无效局面的发生。无疑，监管模式的缺陷将会给注册会计师行业发展带来许多负面影响。

二、脱钩主要利弊分析

（一）脱钩存在的问题

1、职责定位不清

中注协此前隶属于财政部，对于自身的职能定位是否清晰尚无法得到保证，协会内必然有工作人员是原政府机关公务员因改革而分流下来的，这些人员会特别重视自身与行政机关的关联性。因此，政会关系并没有从根本上理顺，协会在生存和运行上可能继续对行政机关形成依赖。

2、保障机制匮乏

因为财政部同时改革了行业协会脱钩经费的支持方式，将实现中央财政直接拨款与脱钩进度挂钩并逐年递减，却没有建立起相匹配的制度化财务保障机制，使得协会的经费来源成了一个难题。若由行业内部其他企业或基金组织提供经济支持，则可能对中注协的独立性产生影响。协会人才保障机制建设方面也是处于空白状态，加上经费保障不到位，工资收入不高，办公条件和福利保障待遇缺失，更难以吸引具有一定社会管理和组织能力的人才加入。

3、行业影响力下降

此前中注协对会计师事务所行业具有的监管权利并不是由行业自发授予的，而是来源于财政部，具有一定的权威性，有财政部官方背景的中注协发布的各种政策显然更容易被会计师事务所接受并遵从。脱钩后，中注协失去了这种官方背景，权威性下降，对行业的影响力也必然会下降，尤其是中注协拟定的对行业的一些限制政策被重视、执行的力度将会减弱。

（二）脱钩的积极影响

1、行政化色彩减弱

脱钩剥离了协会现有的行政职能，实现了中注协的“去行政化”，不仅避免政府部门利用协会追求局部利益，促进政府的廉政建设，而且从根本上切断了行业协会继续担任的可能，利于激发协会的内在活力和发展动力。脱钩以后，通过立法和市场化的手段，让政府从加强社会监督、强制协会信息透明公开以及专项治理等方面加大监管力度，提高运营效率。

2、自主性增强

按照中共中央办公厅、国务院办公厅的要求，脱钩改制后的中注协在人员上将会和政府部门保持独立。这意味着，中注协的自主性将会大大增强，中注协内部的专业人士可以获得更多的发言权，专业知识得到更充分地发挥，因此能够促进会计行业的创新与发展。另外，政治因素带来的阻力的减少会使得中注协与国外会计师协会的交流变得更为便利，可以促进注册会计师行业的国际化发展和全球贸易的融合。

三、脱钩后监管模式的构建

（一）国外经验借鉴

1、英国

最初，英国的民间审计实行的是行业自律的管理体制，后来行业自律集中趋势加强，逐渐向独立监管的方向发展，先后设立了独立于会计职业团体的财务报告理事会和会计基金会承担注册会计师行业的主要监管职责。安然事件爆发后，形成了法律授权、政府监督、行业自律的注册会计师行业现代监管模式，在强调外部监督的同时也保证了内部监管主体的相互制约。

2、美国

美国注册会计师协会（AICPA）早期的发展深受英国的影响。早期美国民间审计以行业自律为主，政府监管为辅，注册会计师协会的同业互查发挥重要作用。但是在安然事件之后，公众公司会计监督委员会（PCAOB）的成立强化了对上市公司审计业务的监管，证券监督委员会对PCAOB进行监督，AICPA的许多职权被减弱或剥夺，不过对于非上市公司审计事务所的监管仍然由同业互查实现。

3、法国

法国政府在会计规范中占有主导地位，对注册会计师行业的政府监管部门较多，并且小型事务所数量众多，大企业的资本构成单一，注册会计师行业相对薄弱，与我国的行业环境有一些相似之处。法国的会计监管模式由政府驱动，由政府设立专门的会计监督机构，如证券交易管理委员会、会计监管委员会等，这对我国注册会计师协会的建设具有很强的借鉴意义。

（二）对我国监管模式的启示

通过对国外典型国家监管模式的分析，可以发现在安然事件之后，英美两个发达国家都通过设置独立监管机构等措施来强化对注册会计师行业的监管。然而，美国的独立监管机构PCAOB成立以后的运行效果并不理想。对于独立监管机构，毕竟实施效果还未得到长期实践的检验，我国最好仔细研究以及密切关注他国独立监管机构的发展状况，坚持循序渐进的完善原则，而不能生搬硬套。

从行政监管的主体上来看，监管中国和法国注册会计师行业的政府部门相对而言设置较为复杂，但法国的行业审计质量和效果明显优于我国，由此可见，多头监管部门的存在不会直接导致行业审计质量低下。我国注册会计师行业的政府监管部门的监管权限、责任等均不明确，财政部的监管主导力度弱，监管部门各自为政，互不认账，是造成监管效果差的一个重要因素。各个监管部门应当协调对中注协的管理内容，在相关法规中明确各个监管部门对行业的监管责任，将一些重复的行业法规和行政管理权限合并，增强对行业监管的效率。

从政府监管的程度上来看，英美等国都十分重视行业的自律监管，且自律监管水平远高于我国。财政部、审计署、证监会等政府部门应该充分相信中注协的工作，减除一些不必要的行政审批和许可，尊重其独立地位。在对注册会计师行业进行监管时，能够尽可能发挥中注协和地方注协的作用。尤其是地方注协多数仅仅起到了一个注册会计师全国统一考试代办机构的作用，行业自律监管模式形同虚设，且官僚作风甚浓。脱钩后，应当从地方注协开始彻底理顺行业自律监管体制，强化自律监管模式责任，如此不仅可以降低政府监管成本，还有利于行业的长足发展。

中注协与财政部脱钩后，为了发挥市场经济在资源配置中的决定性作用，要更好地发挥政府的作用。这一方面意味着政府要打造良好的法制环境，促进行业法制环境的完善。通过制定操作性强且有针对性的中注协专门法规，如修订完善《注册会计师法》等，可以在一定程度上化解脱钩后中注协的行业影响力下降所带来的负面影响。另一方面，政府要合理安排脱钩人员，做好脱钩保障，对协会工作人员应做好福利待遇等的衔接，鼓励中注协自身建立起长效的经费保障机制，通过开展有偿服务等市场机制解决经费问题。

参考文献：

[1]本报记者沈漠.全面脱钩 行业协会商会发展进入新时期[N].财会信报，2015-07-13A01

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[4]中共中央办公厅国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》[J].中华人民共和国国务院公报，2015，21：6-11