加拿大金融监管经验做法及对我国的启示

季凌鹏

摘要：加拿大金融业以稳定著称，其银行体系成功经受了上世纪80年代发展中国家的债务风波、90年代初期房地产滑坡和97年亚洲金融危机等多重考虑，在2008年全球金融危机中几乎安然无恙，且保持稳定增长态势，加在货币、财政和金融监管上的理念和做法受到世界各国推崇。近年来，我国金融体系发生深刻变革，金融混业经营趋势日益加强，但钱荒、债灾、股灾等金融风波不断，现行金融监管体制面临严峻挑战。本文通过介绍加拿大金融业发展现状和现行监管体制，分析总结加金融监管的有关经验做法及对我启示，并就我国金融监管体制改革提出建议。

关键词：加拿大 金融监管经验做法启示

一、加拿大金融业发展情况

加拿大金融体系主要由银行、信托和贷款公司、证券公司、保险公司、信用合作社、投资和保险经纪商、互惠基金、养老金机构等组成，有37000家大小各类金融公司和多伦多、蒙特利尔、卡尔加里、温哥华四大金融中心。2013年，加金融保险业产值1060亿加元，提供70.3万个就业岗位，外国对加金融保险业的直接投资总计945亿加元。①

（一）银行业

加银行业有近200年历史，是加重要经济产业②。加拿大银行业是高市场集中度的典型代表，银行在整个金融体系中发挥着绝对的主导作用。加银行体系目前共有80家银行，其中皇家银行、道明银行、丰业银行、蒙特利尔银行、帝国商业银行、国民银行六大本土银行基本都是地域、产品、业务多元化的跨国银行财团或金融超级市场，从事信贷、保险、基金、信托、证券、资产管理等多元业务③。六大行资产总额超过3万亿加元，占加银行业的90%以上，控制全国85%上的银行信贷投放，并在全国拥有8000多个营业网点和1.7万多个自动取款机。2014年，加六大本土银行在加境内纳税85亿加元，在全世界范围内纳税113亿加元，银行业整体贡献了约3.3%的GDP，在加境内雇佣员工280145人，在加境外雇佣员工108070人。

2008年全球金融危机期间，加是少数几个没有采取银行救助举措的西方发达国家。2009年，加银行业持续盈利，当年纳税75亿加元，为加贡献了3%的GDP。2011年，加银行业整体利润增长13%，时任加拿大银行行长卡尼被20国集团任命为世界金融稳定理事会理事长。近年来，加银行在全球银行业的实力和地位大为提升，世界经济论坛连续7年将加银行系统认定为全球最稳定性第一。④穆迪投资者服务公司将加银行部门评为全球安全性第一。《彭博市场》杂志认为，全球最强20大银行中有5家是加拿大银行⑤。《全球金融》杂志认为全球最安全50家银行中有6家在加拿大，而且加银行在北美地区表现最好。⑥

（二）证券业

根据加投资业协会IIAC的统计数据，截至2011年底，加共有201家证券公司，当年实现收入161.36亿加元，实现净利润20.36亿加元，分别比2008年增长了9.6%和8.5%。多伦多证券交易所（TSX）成立于1861年，是加拿大的主要股票交易所（主板），按市值排名是加拿大最大、北美洲第三大、世界第八大证券交易所，上市公司数量居北美第一，世界第二，其中矿业、油气和清洁能源公司上市数量世界第一。截至2014年，多交所及其创业板新上市公司数量3486家，总市值超过2.5万亿加元。金融危机过后，加证券行业依然保持了较快的发展速度。根据加投资业监管组织IIROC的统计，从2007年至2011年，IIROC监管下的公司股票年交易量增长了75%，交易额增长了25%。

（三）保险业

加保险业有三大人寿和健康保险公司：宏利金融、大西人寿保险公司和永明金融集团，这三大公司均排名世界人寿和保险公司前20强。⑦截至2012年底，加各类人寿和健康保险公司资本总计1.19万亿加元，为加拿大人提供了14.26万个全职或兼职工作岗位，⑧超过220个私有财产和意外保险公司活跃在加保险市场，并提供了11.5万个就业岗位，总资产超过1500亿加元。

（四）资产和财富管理

加资产和财富管理业务包括：财务规划、投资组合管理、小额银行业务、遗产规划、财务报表分析、资产和股票选择、投资监管等。截至2014年12月31日，加共有125家对冲基金管理公司，管理资金超过300亿加元；加共同基金（或称互惠基金或投资基金）管理着超过1万亿加元资产。

二、加拿大金融监管机构介绍

加金融业与大多数西方国家一样，经历了混业-分业-混业的经营过程。1929年至1933年的世界经济危机是加金融业从经济自由放任时期的混业经营向分业经营的分水岭，进入六七十年代以后，加金融混业经营趋势不断加强，银行和非银行金融机构的业务范围开如大量交叉。1987年和1992年，加先后修订《金融机构和存款保险修正案》以及《银行法》，从法律上确立了混业经营的合法性。

加金融监管起步于保险业，加联邦于19世纪末成立了保险监管办公室，后发展为内阁保险部。受1923年加Home Bank的倒闭影响，加联邦于1925年设立银行总监督官办公室，负责监管注册银行。1934年加修订《银行法》，确定联邦注册银行的监管权归属联邦。1967年，加财政部设立存款保险公司（CDIC）。受1985年加拿大商业银行和北部银行倒闭事件推动，加联邦于1987年将内阁保险部和银行总监督官办公室合并，成立金融机构监管署（OSFI），标志着加混业监管时代的到来。

与美国州一级监管部门占主流的监管体系不同的是，目前加拿大实施联邦与省两级平行分权监管体制。联邦政府负责监管所有银行、在联邦注册的保险公司、信托公司、信用社等金融机构。加10个省和3个区也设立专门的金融监管部门，负责监管证券公司和信用合作社。两级监管部门间无垂直领导关系，双方分级监管，协调配合，监管范围覆盖全加所有金融机构。

（一）联邦监管机构和协调机制

加联邦金融监管体系由财政部、加拿大银行（央行）、金融机构监管署（OSFI）、存款保险公司（CDIC）和金融消费者保护局（FCAC）五家机构组成，其中财政部直接向财政部长汇报工作，其余四个独立机构则通过财长向联邦议会汇报工作。财政部负责制订金融政策法规，协调联邦与省金融监管机构关系等。央行成立于1935年，负责制订与执行货币政策，代理国库和发行货币，是加银行体系的最终贷款人，并承担系统重要性银行的支付清算等职责。

OSFI是联邦最主要的综合单一监管机构，在加金融监管体系中处于核心地位，负责监管400多家吸纳存款的机构、保险商以及1200多家在联邦层级注册的私营养老金计划。OSFI资金来源主要是向金融机构和养老金计划征收评估费，现有工作人员近700人，在渥太华、蒙特利尔、多伦多和温哥华设有办事处。OSFI监管活动大致可分为管理和监督两大类，监管重点是金融机构存在的重大风险，其职责集中于以下几个关键方面：监督和早期干预、促进稳健的风险管理和治理实践、查找涉及到金融机构安全和可靠性的因素等。OSFI的工作有以下几方面特点：一是强调监管的高效性和有效性，争取最大化审慎监管的有效性，同时最小化合规成本并允许创新和竞争。二是区别对待大小银行。OSFI对加国内系统重要性银行（简称D-SIBs）采取更高的资本和报告要求，这六大银行也受到更严格的监督。OSFI认为采取一刀切的办法可能会抑制小银行的竞争与发展能力，因此在加强风险管理、保护储户和债权人权益等方面，区别对待大型和中小型金融机构。三是加强横向联系与协作。OSFI与联邦和各省监管部门紧密合作，共同加强对金融体系的监督。四是加强国际合作。OSFI积极参与金融稳定委员会、巴塞尔银行监管委员会和国际保险监督官协会等国际监管活动，根据国情在加灵活实施国际监管要求，并努力把加金融监管经验向世界推广。

CDIC和FCAC是联邦金融消费者保护机构。CDIC成立于1967年，成员为吸收存款的银行、在联邦注册的信托公司和贷款公司等，省辖机构在得到省政府的授权后可申请成为CDIC的成员。CDIC的性质是加国有企业（皇家公司），由一个11人组成的理事会治理，除理事会主席外，有5名理事来自商界，另5名理事来自财政部、央行、OSFI和FCAC等政府部门，这样的组合有利于综合吸纳公私两方面的经验与意见。CDIC为每一位储户承保最高10万加元，共有78家会员机构，承保存款额6750亿加元。CDIC拥有一个29亿加元的事前基金（EX-ante Fund），资金来源于差额保金制度（Differential premium system），并拥有经常贷款权限190亿加元。CDIC是加6大国内系统重要性银行（D-SIBs）的破产清算机构，也具有提供内部纾困的权力。CDIC的法定职责包括：为储户提供存款保险，维护储户合法利益；促进金融稳定；服务储户利益，以适当方式最小化CDIC的损失敞口；推广完善的商业和金融标准，强化金融系统等。

FCAC于2001年6月成立，将以前散布于不同联邦机构的金融消费者保护职能于一身，监管对象包括所有银行、联邦注册的保险公司、信托和贷款公司以及合作性质的信用协会，其经费由被监管的金融机构按资产额均摊。FCAC的法定职责主要有两类：一是确保联邦监管的金融机构遵守有关消费者保护的法律法规，二是宣传金融消费者的权利与义务，帮助公众获得必要的有关金融产品和服务的信息。FCAC具备强制执行力，在金融机构违反相关法律时，FCAC除通知OSFI及其他监管部门外，还可根据违法的严重程度和频率，要求相关金融机构承诺纠正错误，或实施罚款、刑事制裁等措施。（如图1）

加在联邦层面成立了四个监管协调机制：一是金融机构监督委员会（FISC），由OSFI牵头，成员包括财政部、央行、CDIC和FCAC负责人，原则上每季度开一次会，必要时也可随时召集会议，旨在相互沟通信息并解决实际监管问题等；二是高级咨询委员会（SAC），由财政部副部长牵头，成员与FISC相同，主要是向财政部长提供金融部门相关的政策及立法建议等；三是CDIC理事会，由CDIC牵头，上述联邦机构负责人均为其理事会成员，也具备一定协调功能；四是监管机构部门首长会议机制（Heads of Agencies），由央行行长牵头，财政部、OSFI和主要省份证券监管部门参加，重在资本市场监管分享信息，协调对策。各监管机构职能和分工明确，每个金融机构和部门都明确由一个确定的机构监管，尽量减少灰色地带及监管套利，共同维护金融安全与稳定的良好格局。

（二）省级政府监管机制和协调机制

在世界工业化国家中，加拿大是唯一没有全国性证券交易监管机构的国家。加早期的证券公司大多数都在省区内设立，证券也在省区内发行和销售，逐渐形成了省区政府监管证券业的金融监管体制。10个省和3个区都设立了金融服务委员会或证券监管委员会，负责对证券公司、信用社和在省区政府注册的信托、贷款和保险公司等进行监管。

加各省区证券监管部门遵循的原则和目标基本相似，但没有任何两个省区的证券法律法规是完全相同的，而基于法律制定的各项实施细则差别就更大，繁复的监管规章增加了上市公司的交易成本，多年来饱受各界批评。上世纪90年代，13个省区的证券监管委员会自愿联合组成了论坛性质的加拿大证券管理委员会（CSA），主要职责是协调各省区的证券监管，确保立法原则及标准的统一，避免重复监管及简化上市公司融资流程，但CSA只是个过渡性机构，仍未完全打破区域藩篱。2010年，加时任财政部长弗莱厄蒂就指出，对于一个人口仅为3400万⑨的国家而言，有这么多的证券监管机构，是加金融业最大的软肋⑩。

联邦政府为弥补证券交易机制的缺失，在2009年曾提出建立全国性证券监管机构，并制订《联邦证券法》。魁北克省和阿尔伯塔省以该项立法违宪为由反对该法案，联邦政府遂将该法案提交加最高法院裁决但被否决。2013年9月，经过多年努力，弗莱厄蒂财长与安大略省及不列颠哥伦比亚省财政厅长签署协议，决定设立一个全国合作资本市场监管机构，加入新系统的省份不需要放弃证券监管权，但须按统一监管条例执行监管，并由各省厅长理事会负责监督。新机构总部计划设在多伦多，并在各省区设立办事处。联邦政府呼吁各省区积极加入上述协议，目前除上述两省外，还有萨斯喀彻温省、新不伦瑞克省、爱德华王子岛省、育区地区共6个省区加入新系统，新成立的资本市场监管局预计将于2016年秋天开始运作。

三、加金融监管经验及启示

（一）法律制度完善，为加金融业稳健发展提供重要保障

加早在1871年即制定《银行法》，并规定该法案定期修订，以确保相关监管机构与金融业发展变化同步，1992年调整为每五年修订更新一次。加各金融监管机构均依法成立，在法律规定的职权范围内可独立执法，不受其他部门和行政权力制约。OSFI的机构成立与执法依据为《银行法》、《信托和信贷公司法》、《联合信贷协会法》、《保险公司法》、1985年《养老金标准法》以及其他相关规定。上述法律规定对受联邦监管的金融机构的架构和运营设置了规则与标准，各部法律规定分工明确，协调配合，为OSFI的执法提供依据。

（二）立足国情，建立适合本国国情的金融发展和监管体系

加拿大和美国是坚定盟友和长期特殊伙伴关系，加美经济一体化程度高，加在经济发展模式、国家和社会治理等诸多方面向学习、模仿美国，但在金融监管体系与金融发展思路上没有照搬美国经验，而是坚持实施严格的金融监管制度，秉持稳健增长的发展理念，不过分追求利润的快速增长，重视企业发展的可持续性。加长期保持财政盈余，通胀率低（2%以下），拥有G7国家最低的净负债与GDP比率11。加拿大与美国之间的一个关键差别就是，加联邦政府有权颁发银行经营许可并进行监管，形成了事实上的银行业寡头垄断格局，全能型银行模式有利于实现监管一体化保持金融体系稳定性12。

（三）实施以风险为核心的金融监管理念

加拿大审慎的民族性格造就了加金融业保守稳健的企业文化和风险理念。加银行业的主流监管理念是在可承受的风险范围内实现收益最大化，而不是将风险最小化。在实际操作中，加银行业比其他欧美发达国家较为保守，实施更为严格的金融监管，努力在效率和监管之间取得平衡。加在全球银行业中率先推出《巴塞尔协议III》，对一级资本充足率和总资本充足率的要求分别为7%和10%，远高于《巴塞尔协议》4%和8%的要求。自2000年起，世界上许多国家的杠杆率都显著上升，至在金融危机前欧美商业银行杠杆率普遍超过30倍，而加银行只有不到20倍。加监管机构对房贷有严格规定，要求首付低于20%的购房者必须按照抵押贷款的总额买断供保险，按揭贷款也不可抵扣个人所得税，从而降低放贷人的风险和资本要求，提高了购房门槛并抑制房地产投机行为。从2004年到2006年，美国次贷比率占22%-24%，而加一直维持在不到5%的水平。2008年6月，美国住房按揭抵押贷款证券化率为60%，而加仅为25%。

（四）审慎决策，与市场参与者保持充分沟通

加金融监管部门在进行重大决策前均进行了充分调研，拟推行的政策措施事先公布，广泛征求并吸收公众意见，避免引起市场不适和波动。上世纪六十年代初，加波特委员会经过调查认为加金融业发展已突破了原有监管法律框架，建议金融体系应加强信息披露并提高自我监管标准，同时政府应实施强有力的监管。该报告对加强金融监管起到关键性作用，1967年修订的《银行法》吸收了该报告许多建议。1988年，加与美国一道开始实施证券指数熔断机制，2010年，加拿大投资业监管机构IIROC计划在此基础上推出个股熔断机制，事先公布拟实施方案并设置60天征询意见期。IIROC在吸纳券商等各方意见并先行选择若干证券试运行后，2012年2月才正式实施。根据此后3年的实施效果，IIROC于2015年2月再延长和扩大该机制的适用时段和对象。由于准备充分，市场反应加指数熔断机制近30年来仅在1997年受东南亚金融危机影响触发过一次，个股熔断机制单日触发底也非常低13。

四、政策建议

近年来，随着我国经济实力不断提升，金融体系发生深刻变化，银行、保险、证券等行业相互渗透，金融业已进入事实上的混业经营时期，跨行业金融机构、跨领域金融产品、跨市场金融业务和跨平台互联网金融、跨区域地方金融、跨国界金融市场等新事物不断出现。与此同时，2011年温州民间金融危机、2013年的“钱荒”和“债灾”、2015年的“股灾”以及今年初的股市熔断机制风波等金融风险事故此起彼伏，说明当前我国金融监管体制已经不能适应我国金融业发展的需要，亟需通过改革来有效防范金融风险，确保金融安全。

中加两国经济发展水平和金融业发展历程不尽相同，但其稳健审慎的金融发展理念、权责明晰的金融监管体制、完备有效的金融监管法律法规在金融危机后受到世界各国的普遍认可和推崇，也值得我国相关部门学习借鉴。我宜按照《中共中央十三五规划建议》中的有关要求，积极推动金融体制改革，加强金融宏观审慎管理制度建设，坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管的现代金融监管框架。

一是要建立完备的金融监管法律体系。根据我国金融业发展的需要，加快做好《人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》和《证券法》等已有法律法规的修法工作，同时积极考虑设立专门的《金融监管法》，做到监管部门有法可依，提高监管的合法性和权威性。

二是要完善金融监管体制，建立以混业经营为基础的监管体系。本世纪初建立的“分业经营、分业监管”体制不能适应当前充分混业经营发展趋势，应充分发挥现有金融监管协调部级联席会议的作用，大力推动由机构监管转向功能监管，积极考虑设立覆盖银行、证券、保险等行业的综合金融监管机构，适时成立专门的金融消费者保护机构。

三是要加强对金融机构的风险防范，提高决策科学性。实施以风险为本的监管思路，推动从合规监管转向风险监管，重点加强金融机构内部风险合规管控能力的评估和监控，加快金融监管标准化建设，完善金融行业规范和标准，避免系统性风险和局域性风险。金融监管部门出台重大措施前，宜充分酝酿，充分考虑并吸纳各类市场参与方的意见，重大全局性措施可事先小规模试点，提高公众接受度，避免引起市场大幅波动。

四是加强监管人员与从业人员之间的交流穿插。适当提高监管人员的薪酬待遇，不应完全招搬公务员体系标准，核心监管人员必须有实际业务经验，真正理解产品和风险。推动以牌照、执业资格、从业操守等方面的监管规范，加强对从业人员全链条风险管控，实现底线管控目标，对于敢以身试法、突破底线的金融从业人员要严厉处罚，甚至终身禁入等。

五是加强监管的国际合作。加强同美、加等发达国家的金融对话合作，吸收借鉴先进的监管理念和做法。在金融稳定理事会、巴塞尔协议等国际监管体系下，加强监管信息共享和沟通，紧跟最前沿的监管标准，制定符合我国国情的行业标准与规范。

注释：

①加拿大统计局：《International Investment Position》，2013.

②1817年，加拿大第一家银行是蒙特利尔银行（BMO）成立；1825年，第一家人寿保险公司是标准人寿（Standardlife）成立；1900年，北美第一家信用社成立于加拿大魁北克省的Levis；1935年，加拿大中央银行-加拿大银行成立。

③排名第六位的国民银行的各项项标较前五大银行均有很大差距，资产、市值、存款总额仅相当于第5 位帝国商业银行的44%、39%和34%。

④World Economic Forum：The Global Competitiveness Report 2014-2015.

⑤Bloomberg Market：Worlds Strongest Banks.

⑥Global finance：Worlds 50 Safest Banks，2014.

⑦见Canadian Life and Health Insurance Association Inc：Industry Overview-A Canadian Success Story。

⑧见Canadian Life and Health Insurance Association Inc：Industry Profile 2013。

⑨截至2015年10月，加人口为3598.6万。

⑩也有意见认为，加拿大证券市场正在得益于这种分散的监管体系，才在2008年全球金融危机中得以幸免。见曾德金：《加国证券监管机构仍待统一》，《经济参考报》，2014年1月8日。

112006年以来，加联邦净负债与GDP比率长期维持在31%左右。

12美国《宪法》没有明确赋予联邦政府控制银行的权力，由州政府向银行发放许可证，造成美国有超过8500家银行，其中大部分是本地化小银行，形成了由规模极小的本地银行构成的银行体系。历史上，由于美国虚弱而支离破碎的银行体系无法为美国快速发展的新兴产业提供足够资金，从而导致股票、证券、投资银行等金融市场蓬勃发展，成为向工业提供资金的主要供应者，同时也形成了一个庞大且不受监管的部门，导致金融恐慌的最终爆发。详见迈克尔·波尔，多安吉拉·瑞迪什，休·罗科夫：《为什么加拿大在2008年（或此前多年）没有发生银行危机》，《比较》，2011年第6期。

132015年8月24日，哈德逊湾公司、西捷航空和First Asset Morningstar Canada Momentum Index ETF等6只股票和ETF基金触发个股断路器，是2012年以来单日触发该机制纪录，此前在一个季度里触发个股断路器的股票从未超过6支。

参考文献：

[1]巴曙松，王淼.加拿大银行业受次贷危机冲击较小的原因分析[J].福建金融，2008年9月

[2]赴加证券公司风险管理高级研修班第3组.加拿大金融机构金融衍生产品风险管控经验及启示[J].中国证券，2013年第3期

[3]迈克尔·波尔，多安吉拉·瑞迪什，休·罗科夫：《为什么加拿大在2008年（或此前多年）没有发生银行危机》，《比较》，2011年第6期

[4]宋璇.世界需要强大高效的G20-专访加拿大中央银行前资深常务副行长、多伦多大学罗特曼管理学院院长提夫·马科伦[N].国际金融报，2015年7月6日

[5]左连村，刘婧.加拿大银行监管制度的发展及启示[N].内蒙古大学学报〈哲学社会科学版〉，第44卷，第2期，2012年3月

[6]曾德金.加国证券监管机构仍待统一[N].经济参考报，2014年1月8日

[7]Jim Stanford：《UK should learn from Canada and Carney》，Financial Times，Nov，28，2012.