学术权力与行政权力的冲突及其管理研究

王务均

(安徽工业大学　公共管理与法学院， 安徽　马鞍山　243002)



学术权力与行政权力的冲突及其管理研究

王务均

(安徽工业大学公共管理与法学院， 安徽马鞍山243002)

摘要：学术权力与行政权力的冲突主要表现在角色认同、利益分配、价值取向、运行方式以及制度规则等方面的分歧和差异。这些冲突已危及大学绩效，进而影响大学目标和理念的实现。然而冲突是中性的，对组织而言它不仅具有破坏性，同时富有建设性。把握冲突机理，可以增强组织能动性，促进组织发展。通过结构重组、职业分离、合作治理、文化弥合以及建设利益包容体等路径，妥善管理冲突,化解校园危机，使大学回归学术理性。

关键词：学术权力；行政权力；冲突理论；冲突管理；大学治理

王英杰教授曾指出，从历史上看，大学有了专职行政人员，就有了学术人员与行政人员的差异，就有了学术权力和行政权力的矛盾与冲突[1]。现实中学术权力与行政权力的冲突已经危及大学绩效：行政权力无限膨胀，行政人员主宰大学，行政权力僭越学术权力，学术权力受到倾轧。教授被排除在大学决策之外成为雇员，不再是大学管理的主要力量；大学行政风气日渐浓厚，各种利益诱惑和关系维持成为大学活动的重心；大学与官僚机构的界限日趋模糊，卓越的学术理想不再是大学的核心追求，大学目标和理念发生了偏差。本文从冲突理论视角归纳学术权力与行政权力冲突的表现，分析其中机理，提出冲突管理的构想，以期使大学回归学术理性。

一、冲突理论的内涵及其特征

20世纪50年代中后期，冲突理论(Conflict Theory)作为社会科学的一个流派在西方发达国家兴起。该理论主张从社会冲突及冲突管理的视角解释社会变迁问题，代表学者有美国的科瑟尔(L. Coser)、柯林斯(R. Collins)、汤姆斯(K. Thomas)，德国的达伦多夫(R. Dahrendorf)及英国的赖克斯(J. Rikers)等。70年代开始，冲突理论广泛应用于社会学、政治学、管理学、组织行为学等社会科学的分支学科。学术界和管理界将冲突研究分为5个层次：自我冲突(Personal)、人际冲突(Interpersonal)、群际冲突(Intergroup)、组织之间的冲突(Interorganizational)和国家或民族间的冲突(Internaional)。前3个层次一般是管理学和组织行为学的研究重点，后2个层次是社会学、政治学或民族学的研究内容[2]。然而，不同学科对冲突的概念和理解也稍有区别：社会学上的冲突是2个或2个以上的个人或团体的敌对态度和行为，甚至是直接或公开的斗争；政治学上的冲突是由于人们的目标差异或利益不同而引起的分歧或争斗；管理学上的冲突是因行为主体间的目标、看法或管理方法及措施的不一致而产生的矛盾分歧和排斥对抗等行为；组织行为学认为冲突是为了争夺一定的地位、权力、资源以及为使对方受损或被消灭的斗争[3]。

本文将冲突定义为由于认知、目标、利益和行为方式等差异引起的行为主体间的不信任、不合作甚至敌对的情绪、行为或过程。这一内涵有如下特征：一是冲突既包含隐性的敌对情绪和不合作的心理，也包含公开的分歧和排斥行为，诸如体现在角色认同、价值取向、制度规则等方面的分歧和冲突；二是冲突产生的根源是主体间的利益差别、目标差异或行为习惯的不同；三是冲突在本质上是一个矛盾从产生、发展到解决的动态过程。总之，冲突是一个中性概念，对组织而言它不仅具有破坏性，还富有建设性。妥善管理冲突和化解危机，可以防止组织僵化，增强组织能动性，促进组织发展和进步。薛天祥教授认为：在高等教育领域，运用冲突原理，加强冲突管理，一方面可以把冲突的破坏性减小到最低水平，另一方面还可以使冲突产生积极的效果，保证大学文化以及大学管理的连续性和整体性[4]。

二、学术权力与行政权力冲突的表现

从大学的起点来看，学术权力是大学的起点权力，负责学术事务；行政权力是大学规模和社会功能扩大的产物，对外争取办学资源，对内支持和保障学术活动和学术事务的开展。学术权力与行政权力共同依托大学组织而存在，为实现大学职能服务。然而，自20世纪以来，大学行政权力逐渐膨胀，行政机构和行政人员迅速增加，学术权力受到压制，学术组织和学术人员的作用难以充分发挥。“敲钟人”站到了“神父”的肩膀上，致使学术和行政两个系统的关系紧张，成为现代大学一个持久的、挥之不去的阴影[1]。

(一)学术权力与行政权力的角色认同差异

对于大学来说，学术权力和行政权力是其内部主要的两种权力形式，两种权力的主体即学术人员和行政人员是大学的主要成员，在大学改革发展中扮演重要角色。在角色认同上，学术人员首先认同自己是某学科的专业人员，其次才认同自己是某大学的一员。教授们常沉迷于自己的学术领域，对大学管理等外部事务表现得不太热心或不以为然。如在学术市场上，教授可以经常“选择”大学，但对所属学科和研究旨趣则“痴心不改”。与之相反，行政人员的主要任务是提高大学效率和管理水平，他们认为自己是大学管理的主角和学校兴衰成败的关键。因此行政人员相对关注效率、数量指标和学术产出，经常用出版数、项目金额、奖励级别等指标考核教师绩效，分配大学资源，而不尊重知识创造的本质规律。这些指标成为教师的“紧箍咒”，逼迫教师的学术研究趋向庸俗和功利，并引发学术人员与行政人员的角色冲突和博弈。教师批评管理者“独断专行”，从来不就学术决策向他们咨询，管理者则认为教师“缺乏战略”，不适合参与管理。笔者认为，2003年北京大学推行的“非升即走”的人事制度改革就是这方面的最好例证*2003年5月，北京大学发布《教师聘任和职务晋升制度改革方案(征求意见稿)》，因其“引入竞争”和“不升即离”等条款，引起巨大争议，被称为“北大86年来(1917年)最激进的人事变革”。支持者认为，方案彰显学术以及学术权力，提高绩效和竞争力；反对者认为，这是行政人员推动的拿学术人员“动刀”的功利化改革。改革方案数易其稿，最后变得温和。。虽说这场改革最终以温和的方式“软着陆”，但10多年来却被许多高校竞相效仿，甚至一些地方高校都已推行了“非升即走”“非升即转”的教师聘任制度，所持的核心理念即为“行政是大学管理的主体，学术是大学管理的客体”。

(二)学术权力与行政权力的利益分配差异

权力是实现和维护一定利益的工具，权力背后紧跟着的是利益，利益纷争或者说学术利益受到压制是学术权力与行政权力冲突的重要表现。在大学内部，学术权力代表和维护的是学术人员或学术组织的利益和诉求，如争取学科专业发展权，掌握和利用学术资源，评定和审批科研项目等；行政权力代表的是行政人员和行政机构的利益，如调控和分配办学资源，掌握政策制定和审议权，尽可能多地管理大学事务等。由此可以看出，学术权力与行政权力之间存在利益藩篱。但现实中，支撑学术运行的资源却被行政权力所掌握，出现了“不专业”的外部人控制学术内部事务的现象。例证有两个：一是多年来“委托评审”的科研项目、“按指标分配”的教研项目或者各类成果评选等，身兼行政和学术双重身份的“官员”往往比单一身份的教师更容易获得评选资格，但跟踪和评估这些“明星项目”，其研究质量却普遍不高。二是许多大学章程及其学术委员会章程都有类似的规定：“要积极发挥学术委员会的作用，支持学术委员会的工作，并为其提供必要的工作条件和经费保障。”这里有一个问题值得思考，即从学理上讲，学术治理才是大学最根本的治理，大学所有的分配都应是以学术为中心的分配。但现实中，承担一校核心学术事务治理的学术委员会连其“必要的”工作条件和工作经费都不能自主，还要用行政口号予以呼吁。

(三)学术权力与行政权力的运行方式差异

学术权力的基础是学者的专业特长和声望，来源于学者的专业水平和学术能力。学术权力是学者在其熟悉的领域内，按照知识生产和学术发展的规律对他人以及学术活动产生的影响力。行政权力的基础是正式的组织结构和岗位设置，来源于科层制管理和制度“授权”。行政权力按照自上而下、集中统一的逻辑贯彻行政指令，强调权力目标和大学效率的一致性。秦惠民指出：“大学是学术机构，不是行政机关；学术权力不应承担行政权力的责任而扮演行政角色，行政权力亦不应承担学术权力的责任而扮演学术角色。”[5]然而在现实中，学术权力与行政权力并非严格地按此逻辑运转。例如在《高等学校学术委员会规程》实施之前，大部分高校没有建立正常运行的学术权力机构，虽有少数大学设立了学术委员会或类似机构，但其多数席位也被各级行政人员所占，而真正有学术地位的教授却很难入选。即使在贯彻落实《高等学校学术委员会规程》的今天，大多数高校的学术委员会也仅承担着议事、评定和咨询的角色。学术委员会通过的学术事项，还要报经校长办公会(或党委常委会)批准才能生效，其参与学术事务治理的方式还是行政模式，行政权力错位和滥用的现象没有得到根本遏制，学术权力得不到应有的彰显，学术人员被边缘化，必然产生对行政权力的抵制情绪。

(四)学术权力与行政权力的价值取向差异

有学者强调，学术权力和行政权力冲突的本质是价值差异和文化区别。学术权力本质上是学者在专业和学术事务中的影响力，通过同行评价获得权威和认同。一般来说，学者的知识创造和应用工作是个体行为，学者按照学术设计和研究习惯，独自或组建少数几人的小组在实验室或研究所内进行研究，其目标是验证经验、创造知识和发展学术。亚里士多德曾说：科学的产生需要3个条件，好奇、闲暇和自由。因此，学术自由和学者平等是教师们的理想所在，也是学术权力的基本价值取向，大学理应成为学术精神的“守望者”。相反，行政权力则来自于岗位责任和制度授权，行政人员的权力是在履行责任时获得的，其价值取向必然是科层的和功利的，自然对“学术无政府主义(Academic Anarchism)”不满。伯顿·克拉克(Burton Clark)认为：“随着职业管理代替业余管理，一种独立的角色和文化出现了，他们常把教师和学生看成缺乏现实感的人，或是制造麻烦的人。”[6]特别是在当下，大学行政化倾向日渐明显，管理者不由自主地把自己看成大学的主人，把教师看成管理对象，用行政管理的方式而不是学术的逻辑管理大学、支配教师，阻碍了学术自由和学术创新。在行政权力的主导下，技术至上和利益至上的价值取向迫使大学逐渐商业化、庸俗化，大学原有的价值体系受到侵蚀，缺乏人文关怀。笔者研究了一些高校的学术委员推选办法，几乎都有“经学校审定”这一过程，有些高校甚至还规定了“校长办公会议按照120%的差额审议确定委员候选人”。试想，经过行政程序和行政授权产生的学术委员，其学术治理的合法性会不会受到削弱或质疑？

(五)学术权力与行政权力的制度规则差异

制度冲突着重强调学术权力制度和行政权力制度在建设标准、制度体系和执行方式等方面的不同，以及两者所保障的权利和义务关系的差异。组织与制度关系密切，制度冲突也必然包含组织冲突。当前，各高校正在推进大学章程建设工作，笔者对教育部首批核准公布的6所高校的章程文本进行了分析比较*2013年11月，教育部正式发布了首批核准的包括中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学、华中师范大学在内的6所高校的章程。，发现有如下共同特点：一是行政权力明确，学术权力模糊；二是行政权力具体，学术权力抽象；三是行政权力强大，学术权力弱小。因此，从制度层面来看，今天的中国大学仍没有真正建立起学术权力，或者说学术权力制度建设工作任重道远。与之相反，大学行政系统却层级分明，人员众多，制度完善。早在2008年中央启动大部制改革时，就有媒体这样调侃大学：“校级领导一走廊，处级干部一礼堂，科级干部一操场，原来只在政府存在的公文漫步、踢皮球等现象在高校也发生了。”[7]与学术权力组织和制度的匮乏相比，行政制度和行政规范却异常丰富，部门有部门职能，岗位有岗位职责，各项具体工作或环节都有若干制度或规程予以规范，尽可能地将所有大学事务和办学活动都纳入行政掌控和管理之下，大学形成了齐全而复杂的行政管理体制。虽然行政制度规则“齐全”，但仍有一个问题长期不能解决，即党政之间、部门之间、校院之间、科室之间的职责划定不清、功能定位不准，特别是在机构调整频繁的改革时代，上述乱象更为严重，经常出现“多头管理”或“管理缺位”的现象，不作为和相互推诿现象屡屡发生，以至于许多教师感叹行政部门在攫取权力时毫不手软，在履行义务时却遮遮掩掩。

三、学术权力与行政权力冲突的机理

冲突本身是中性的，无所谓好坏，认清冲突产生的机理或根源，可以妥善管理冲突，化解危机，并减少冲突对组织的破坏，促进组织发展和进步。在中世纪大学，教师和学生分别从教会和封建国王手中争取到行会自治权和部分司法豁免权，开始从事知识传授和学术培训活动，大学内部按照学术权力的逻辑运转。柏林大学建立的“讲座”制度，将教授置于讲座管理和学术事务的中心位置。至此，学术逻辑和学术权力仍是大学权力运行的主要规则，行政权力式微。但随着科技发展、工业化加速和社会进步，大学的社会功能逐渐增加，规模不断扩大，学术人员难以应付来自大学内外的复杂事务和社会关系，开始让渡一部分权力给行政人员，行政权力逐渐掌握了资源配置和办学治校的权力，致使现代大学形成了学术权力和行政权力两种主要权力并存的内部结构。

因此，学术权力和行政权力存在明显的特征区别、行为差异和利益差别。第一，权力的主体和客体不同。学术权力的主体是学术人员和学术组织，客体是教学、科研等学术性工作和学科发展事务；行政权力的主体是行政人员和行政机构，客体是维系大学运转等办学治校事务。第二，决策运行方式不同。学术权力采用民主协商的方式决定学术事务，行政权力则通过行政指令实现对行政事务的控制。第三，权力属性不同。学术权力具有松散性，通过学者自下而上的学术影响产生约束力；行政权力具有集中性，通过自上而下的行政授权产生约束力。第四，价值取向不同。学术权力倡导学术民主和学术自由，权力目标是实现学术发展和学科进步；行政权力强调节约成本和提高管理效率，试图实现组织发展和行政职位的双丰收。笔者认为，以上差别和差异即为学术权力与行政权力冲突的根源或机理。美国学者鲍德里奇(Baldridge)认为，大学作为一个微型政治系统，是由不同利益团体组成的多元化实体，各利益群体都试图参与到大学决策中来，因此冲突成为大学的主要特征之一。

四、学术权力与行政权力冲突的管理

冲突管理是指组织或个人处理冲突问题的方式和策略，其目的是利用和发挥冲突的积极影响，限制和控制冲突的消极影响。当今社会，冲突和冲突管理日益成为任何组织和个人都无法忽视或回避的问题，管理成功与否在很大程度上取决于谁更愿意将时间用于冲突管理，谁更能准确地理解和把握冲突管理[8]。实际上，冲突管理理论也经历了一个从早期冲突管理到现代冲突管理的转变。早期冲突管理理论关注个人和人际间的冲突，主张通过人际合作和过程干预来化解冲突。现代冲突管理理论在早期冲突管理理论的基础上，将研究重心上移至组织层次，认为组织间的矛盾与权力分化是冲突产生的原因，强调过程管理和调整组织结构对于冲突管理同样重要[9]。大学冲突管理既要遵循冲突管理的一般原则，也应立足其特有的文化特征来化解冲突和危机。

(一)重构大学组织结构，推进学术权力制度化

学术权力制度化的前提是大学组织变革和决策重构。霍布斯(Hobbs)在理论上证实，大学组织是设计上存在缺陷的高压锅，一味地压制往往会造成大学内部矛盾的集中爆发，使残局变得不可收拾[10]。冲突管理理论也认为，许多冲突是由组织结构不当引发的，只有调整组织结构才能从根本上化解冲突。大学冲突通常表现为不同群体间的组织冲突，而非人际冲突。因此，大学冲突管理的核心就是重构大学决策结构和制度，分散过分集中的行政权力，推进学术权力制度化。首先，必须对大学组织结构进行变革，建立以学术委员会为核心的校、院学术权力组织体系和运转机制，迫使行政人员和行政机构承认大学组织结构和权力结构的多元化，承认学术组织和学术权力存在于大学的合理性、合法性。其次，改变当前大学决策权力过于集中的现象，通过深化改革将决策权力更多地赋予学术组织和学术人员，把学术权力培育成能与行政权力抗衡的组织力量，真正实现学术事务自主和学术决策独立。再次，推进学术权力制度化的目的在于彰显学术本性，强调学术权力在大学管理和资源配置中的基础性作用，并使之成为所有大学成员及全社会的基本共识和文化认同。

(二)进行职业化改造，促进职业分离和文化弥合

为解决当前大学行政权力和学术权力的冲突和利益纷争，笔者赞成孙芳明等提出的建立高校行政职业资格证书体系，为确立高校行政职业的专门地位提供法律保证。这一方案的主要思路是严格高校行政职业资格的准入门槛，获得行政职业资格的职员专门从事校级机关的行政管理工作(笔者认为，学院的主要任务是发展学术，其管理中心应与校级行政机关有所区别)，不再兼职教学科研等学术工作，行政职员通过工作积累和管理绩效享受不低于同等条件教师水平的工资、津贴和岗位晋升等福利待遇，将行政人员和教师作为两种专门化的职业在大学分离开来。两种职业有各自平行的职业路径和职业权利，同一个人进入大学工作，或者同一时间段内的大学成员，只能选择其中一种工作。与此同时，高校行政职业化改造也理所当然地包括大学校长的职业化。刘道玉教授指出：“大学校长应该职业化，只能做管理工作，不能分心做别的事情。大学校长应该是教育家，要懂得教育理论，懂得教育规律。大学校长应该有自己办学的理念，大公无私、专心致志地做好管理工作。”[11]职业化的大学校长对学术文化和行政文化都有很深的了解，能从大学根本使命出发，成为沟通学术和行政两个系统的关键使者，促进学术人员和行政人员之间的合作、理解和文化弥合，能够更专业、更投入地建设和谐的大学文化。

(三)建立合作治理机制，分层设计决策方式

有学者将大学治理结构定义为“多元利益主体的决策权力结构”，认为建成合作分享的治理结构有利于化解权力冲突。首先，建立分权制衡机制。邹晓平指出，协调权力冲突的一个有效方法是在管理层次上和权力实施过程中合理分权[12]。就大学管理层次的决策方式而言，系、科等大学基层组织应以学术权力为主要决策力量，学院层面也应以学术权力为主、行政权力为辅，学校层面应按照决议事项的内容和性质，选择学术权力逻辑还是行政权力规则进行决策，保证学术权力和行政权力有平等的决策地位。其次，建立合作对话机制。汤姆斯(Thomas)教授认为，合作与对话是冲突管理的重要途径。建立学术人员和行政人员合作和对话机制，设立由学术人员和行政人员共同参与的委员会,将相互冲突的意见带到桌面上来，以此增进彼此的理解和信任，从而平衡双方的权益。再次，建立共同决策机制。西方学术界习惯将共同决策理解为“共同掌权”(Collegiality)，并将其看作大学组织结构的最佳模式，即为了共同利益而集体参与决策。共同治理是美国院校管理的主要模式，教师和管理者共享决策信息，在决策过程中按各自角色承担职责，达成共识，解决分歧。

(四)建设利益包容体，回归大学学术理性

通过以上分析发现，大学决策权力过分集中以及权力背后的利益差别，是当前大学权力冲突的深层根源。在研究大学冲突管理的策略时，中外学者和专家普遍提出了诸如分权制衡、共同参与、合作治理、职业化等对策和建议。因此，平等、参与、分权、制衡、合作、互惠等成为缓解大学权力冲突与失衡的关键。对比观察，这些概念在理论上和实践上都指向同一个终极目标——权力包容。包容思想(Inclusive Ideology)是社会融合理论在社会冲突领域的具体运用，因其理论的深刻性和解决社会冲突问题的契合性，近年来越来越成为促进多元利益主体和谐发展的主流观念。权力虽具有很强的控制性和扩张性，但权力本质上是以利益为导向的，只要根本利益或权力目标一致，即使具体利益和局部利益有所差别，不同权力之间或不同权力主体之间也是可以相互包容和协调的。回到大学治理领域，学术权力是实现大学职能的主要方式，行政权力是提高大学办学效率的关键[13]，虽然两者分工不同，具体利益各异，但他们的权力目标相同，根本利益一致，本质上都是为了更好地实现和维护大学的职能，这是学术权力与行政权力包容的基础。因此，可以通过建立平等参与和相互尊重的权力配置和运行机制，为学术权力与行政权力的包容有序与和谐发展创造条件，建设大学利益包容体，从而使大学回归学术理性。

参考文献：

[1]王英杰.大学学术权力和行政权力冲突解析——一个文化的视角[J].北京大学教育评论,2007(1):55-65.

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[4]薛天祥.高等教育管理学[M].上海:华东师范大学出版社,1997:141.

[5]秦惠民.学术管理活动中的权力关系与权力冲突[G]//劳凯声.中国教育法制评论(1辑).北京:教育科学出版社,2002:171,175.

[6]BURTON C. The higher education system: academic organization in cross-national perspectives[M]. Berkeley:University of California Press,1983:89.

[7]大学更需要“大部制”改革[EB/OL].(2008-04-17).http://news.ifeng.com/opinion/200804/0417_23_496207.shtml.

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[9]林杰.美国大学的组织冲突及冲突管理[J].清华大学教育研究,2007(1):105-113.

[10]HOBBS W C.The defective pressure cooker syndrome: dispute process in the university[J].Journal of higher education,1974 (8):569.

[11]大学校长应职业化[EB/OL].(2005-10-20).http://www.gmw.cn/content/2005-10/20/content_319929.htm.

[12]邹晓平.现代大学制度下的权力冲突与协调机制分析[J].大学教育科学,2004(2):26-30.

[13]王务均，龚怡祖.大学学术权力与行政权力包容机制研究[J].教育发展研究，2013(21)：41-45.

(责任编辑吴朝平敖显涛)

Study of Conflict and Management between Academic Power and Administrative Power

WANG Wujun

(Anhui University of Technology, Maanshan Anhui 243002，China)

Abstract：The conflict between academic power and administrative power is mainly in terms of differences in role identity, benefit allocation, values, operation mode and institutional rules. These conflicts have been endangering the university performance, thereby affecting the realization of the goals and philosophy of the university. However, the conflict is neutral, for the purposes of the organization which is not only destructive, but constructive. As long as we can grasp the mechanism of conflict, we can enhance organization initiative and promote organization development. Through the paths of restructuring, vocational separating, cooperative governance, cultural bridging and building inclusive community of interests, we can properly manage conflicts and resolute campus crisis, and eventually return to university academic rationality.

Key words：academic power; administrative power; conflict theory; conflict management; university gover-nance

[中图分类号]G649.712

[文献标志码]A

[文章编号]1673-8012(2016)02-0058-06

DOI:10.15998/j.cnki.issn1673-8012.2016.02.009

作者简介：王务均(1980—)，男，安徽六安人，安徽工业大学公共管理与法学院副研究员，管理学博士，主要从事高等教育管理研究。

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“大学内部权力治理结构研究——基于委托代理理论的分析视角”(13YJC880073)

收稿日期：2015-12-08

引用格式：王务均.学术权力与行政权力的冲突及其管理研究[J].重庆高教研究，2016，4(2)：58-63.

Citation format：WANG Wujun. Study of conflict and management between academic power and administrative power[J].Chongqing higher education research，2016，4(2)：58-63.

■ 大学治理专题