加强实施 “四个全面”战略的政协监督作用研究

易超

（重庆市现代经济科学研究院，重庆 400015）

加强实施 “四个全面”战略的政协监督作用研究

易超

（重庆市现代经济科学研究院，重庆 400015）

民主监督由 “八字方针”到 “十六字方针”标志着我国治理体系及治理能力不断走向现代化。政协民主监督应当由事后监督向事中监督、抽象监督向具体监督拓展，并贯穿于依法治国全过程。建立健全多种监督方式，确立政协组织及其活动的法律地位。“四个全面”各有监督重点：监督科学立法须以长治久安为着力点，监督严格执法须以从严治吏为着力点，监督公正司法须以提高息诉服判率为着力点，监督全民守法须以官员率先垂范为着力点。

四个全面；人民政协；民主监督

“四个全面”（全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党）战略的实施，标志着我国进入了一个新的历史发展时期。中国共产党作为当今世界最大的执政党，有着一种强烈的历史担当，那就是让人民过上好日子，实现中华民族伟大复兴的 “中国梦”。 “四个全面”战略下重新思考人民政协民主监督的机制范围、方式及监督重点等具有重要的现实意义。

一、人民政协民主监督要与时俱进

（一）人民政协民主监督的文化渊源

中国具有5000年一脉相承的文化传统，这些文化传统成为人民政协民主监督的重要思想来源。其一是纳谏观。兼听则明，偏听则暗；以铜为镜正衣冠，以人为镜知得失，以史为镜知兴替；君子和而不同，小人同而不和。这为人民政协民主监督提供了思想渊源。其二是治世观。天下非一人之天下，天下人之天下；天下为主君为客，民为邦本，本固邦宁；水能载舟，亦能覆舟；隆礼尊贤而王，重法爱民而霸。这为人民政协民主监督提供了以民为本、德法兼治的文化渊源。其三是大同观。大道之行，天下为公；选贤举能，讲信修睦，不独亲其亲，不独子其子；少有所长，壮有所用，老有所终，鳏寡孤独废疾者皆有所养，这为人民政协民主监督提供了理想信念的文化渊源。

（二）人民政协民主监督的制度渊源。

据 《尚书》记载，早在尧舜时代，凡军国大事，必召集 “四岳”“十二牧”“四岳群牧”共同商议。“四岳”“十二牧”“四岳群牧”都是指酋长级别的 “地方官员”。这说明从国家治理方式上讲，早在原始社会后期，我国就有了 “共商国事”“互相监督”的优良传统。夏商周时期逐渐形成了以天子 （王）为中心的官僚体系，王直接统治的地方称王畿 （内服），王畿以外的地方 （外服）分封给诸侯，诸侯均为王的亲属或功臣，根据亲疏远近分为五服。此时已经产生基本的职能分工，“共商国事”已经固化为国家治理的行为方式。秦朝已经具备了现代国家的基本特征，三公九卿讨论政务，最后由皇帝决断。地方设郡县两级，官员由皇帝直接任免，县以下设乡、里。各级公堂议事均如朝廷议事规则，先是大家讨论，然后由主事者决断。汉承秦制，除个别名称有所调整外，依然是三公九卿讨论政务，最后由皇帝决断。秦汉之后直至清代，分权制衡日益完善。其一是削弱相权，强化王权；其二是增设机构，不断强化分权制衡机制；其三是不断地完善对地方的治理，其中县级是基础，虚省实县是总的趋势。尽管机构设置千变万化，但各种职能机构互相监督的治国之道却从未改变。除决策上的充分协商、互相监督外，我国悠久的谏官制、选官制、监察制等都含有民主监督的元素，这些制度已经蕴含了丰富的民主集中制及民主监督的基因，成为中国当代民主政治的历史渊源，可为当代政协民主监督提供历史借鉴。

（三）民主监督职能的提出和不断完善

中华人民共和国成立初期，毛泽东同志针对 “关门主义”倾向，提出民主党派 “不但要继续存在，而且还要继续发展。”刘少奇同志针对普选中排斥民主党派的倾向，提出 “要把资产阶级、民主党派、民主人士等一直引导到社会主义。”1956年，毛泽东同志在 《论十大关系》中正式提出共产党和民主党派“两个万岁”的思想。同年 《巩固和扩大人民民主统一战线》一文正式确立了 “长期共存、互相监督”的8字方针。1957年，邓小平同志的 《共产党要接受监督》一文，强调 “长期共存、互相监督”对我们党有极大的好处。中共十一届三中全会后，邓小平同志对各民主党派的性质作出了明确的界定，强调 “长期共存，互相监督”是一种长期不变的方针。1982年，胡耀邦同志在 《开创统战工作新局面》一文中指出：“在新的历史时期中，我们一定要同党外朋友真正建立起肝胆相照、荣辱与共的关系。”中共十二大政府工作报告将 “长期共存，互相监督”与 “肝胆相照，荣辱与共”用引号隔开，并共同作为多党合作的基本方针。中共十三大政府工作报告将 “十六字”方针表述为 “长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共”，4句话的中间用逗号。1989年 《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》将逗号改为顿号，即 “长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。”由 “八字方针”到 “十六字方针”以及 “十六字”方针的逐步完善、定型，标志着我国治理体系及治理能力不断地走向现代化。

（四）“四个全面”战略离不开政协的民主监督

全面建成小康社会是对人民生活质量普遍提高的庄严承诺，全面深化改革是对革除政治经济社会弊端的庄严承诺，全面依法治国是对国家治理体系及治理能力现代化的庄严承诺，全面从严治党是对党员干部模范先锋带头作用的庄严承诺， “四个全面”互为条件共同推进 “两个百年目标”的稳步实现。显然，这些承诺的实现不会从天上掉下来，兑现每一个承诺都离不开全国人民在共产党领导下的共同努力。充分发挥人民政协的民主监督作用，是促进执政党兑现这些承诺的重要手段。人民政协具有智力密集、联系广泛的明显优势，通过各种渠道对不合时宜的体制机制、政策措施提出建设性建议，可助推各项改革目标圆满实现，助推社会政治经济健康发展。

二、拓宽人民政协民主监督范围

（一）由事后监督向事中监督拓展

1995年1月政协第八届全国委员会第九次常委会议通过的 《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》（以下简称 《规定》）指出，人民政协 “民主监督的主要内容包括：国家宪法与法律、法规的实施情况，中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况，国家机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面情况，参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。”这里列明的所有监督内容都是事后监督，事中监督明显缺位。目前，党政机关作出重大决策前广泛听取政协组成单位及政协委员意见已经形成惯例，其本质上就是事前监督，但在政协制度中尚无明确的规定。事中监督在实践中也广泛存在，包括提案监督、社情民意监督，但应当规范化、制度化、常态化。

（二）由抽象监督向具体监督拓展

中共中央 《关于加强政协工作的意见》、全国政协 《章程》《规定》等，均载明民主监督的内容，既包括对国家机关的履职情况进行监督，也包括对国家机关工作人员的履职情况进行监督；均载明民主监督的形式，包括委员举报、委员提案、委员视察等。这些意味着人民政协既可以对宏观问题进行监督，也可以对微观问题进行具体监督。2011年修订的 《提案工作条例》规定，对 “指名举报的”提案不予立案，“进入诉讼及仲裁程序”的提案不予立案。诉讼中不予立案可以理解，但两审终审后的冤假错案也被排斥在提案监督之外就明显不科学了。政协的两大基本职能是政治协商和民主监督，参政议政则是对二者的延伸。政治协商主要是建设性的，民主监督主要是批评性的；政治协商主要是全局性的，民主监督是具体性的；两者同样重要，不可偏废。具体监督很难在制度层面找到着力点，导致具体监督在提案工作中成为无法兑现的空头支票，故落实 “四个全面”应当让民主监督向具体监督方向拓展。

（三）民主监督应当贯穿于依法治国全过程

其一是执政监督，对执政党的重大决策进行事前、事中、事后监督。其二是立法监督，法律法规的草案、规范性文件的草案均应听取政协组织及其委员的意见。其三是行政监督，对行政机关不作为、乱作为有权进行质询和批评。其四是司法监督，对司法不公、司法腐败、法院不作为等现象有权进行质询和批评。其五是组织人事监督，对任人唯亲、打击报复、潜规则、跑官要官等现象有权进行质询和批评。

三、完善人民政协民主监督方式

在中国历史上，唐太宗李世民虚心听取不同意见，对直言犯上常常令他当众出丑难堪的魏征礼遇有加，成为百姓代代相传的佳话。魏征敢说真话不怕杀头坐牢也成为历代官员效法的榜样。中国人以虚心纳谏为荣，刚愎自用为耻；以仗义直言为荣，阿谀奉承为耻。人民政协民主监督不是跟风应景，不是做做表面文章。但目前具有法定意义的民主监督仅限于提案监督，很明显这是远远不够的。《规定》指出：“民主监督的主要形式有：政协全体会议、常务委员会议或主席会议向中共中央、国务院提出建议案，各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报或以其他形式提出批评和建议；参加中共中央、国务院有关部门组织的调查和检查活动。”各级政协应参照全国政协的 《规定》执行。据此，人民政协民主监督可考虑明确规定按以下方式进行监督。

提案监督。可以指名道姓地对审结的仲裁案、诉讼案允许进行提案监督，对举报渎职、腐败、侵权、行政违法、司法不公等未进入诉讼程序的信访案件可以进行提案监督。

视察监督。作为民主监督的视察活动，应当坚持问题导向，有备而去，有果而还，务求实效，避免监督视察活动流于参观性质。

调研监督。作为民主监督的调研活动，应当针对某一突出问题，可以是全局性的，也可以是局部性的，还可以是个别性的，以便摸清情况、分析原因、提出意见和建议。该批评就要批评，该纠正就要建议纠正，该处分就要建议处分。调研 “动真格”不能没有声音，避免调研活动流于应景之作。

协商监督。协商监督是通过专题协商会议的形式进行监督。作为民主监督的一种形式，会议应当包括听取情况介绍、与会者发言、受监督单位对各种意见作出回应、会议主持单位进行归纳总结并跟踪协商结果的落实。

评议监督。每年政协通过选取一个或多个部门对其2-3年间贯彻落实党委政府相关政策、依法履职、队伍建设、工作作风、建议提案办理、清正廉洁等情况深入开展调研，形成调研报告，并对被民主评议部门的自查整改、调研报告建议落实等情况进行民主评议。为加强民主评议效果，第二年再对前一年被评议部门进行回访视察，对反弹非常严重的部门可再次开展评议监督。

信函监督。对某种情况调查研究后，通过信函形式提请有关单位关注，陈述情况、分析情况、表明态度、建议纠正。目前的社情民意可归类为信函监督，然而遗憾的是受政协制度设计的自我限制，受文单位则多置之不理。

委派监督。委派监督即是政协通过向部门派驻委员小组的方式进行监督。委派监督可以对部门工作作风、办事效率、政策贯彻落实情况进行全程监督，可通过直接提意见或由政协调研报告、社情民意等方式行使监督权。

约见监督。赋予政协组织、政协委员约见权，党政机关、司法机关、权力机关应当派员接受约见。约见监督能当面了解情况，分析讨论得失，提出意见和建议。目前，这项制度还未正式建立起来，应当予以制度化、规范化、常态化。

质询监督。监督者就具体问题向党政机关、司法机关、权力机关提出书面质询，由接受质询的单位予以书面回复。目前，政协组织、组成单位、政协委员均无法定质询权，应当赋予政协组织、组成单位、政协委员法定的质询权。从宪法上讲，每个公民都对国家机关享有质询权，人民政协作为民主监督的组织形式，对具体事务的质询更能体现监督的职能。

座谈监督。座谈监督是通过召开座谈会的形式进行监督。作为民主监督的一种形式，应当包括听取情况介绍、与会者发言、受监督单位对各种意见作出回应、会议主持单位进行归纳总结并跟踪监督效果等流程。

听证监督。监督方与被监督方不能达成共识，可采用听证形式进行监督。应当赋予政协组织、组成单位、政协委员启动听证程序的权利。听证是充分说理解释与论证的过程，国家机关若不能让政协委员口服心服，自然很难让普通群众口服心服。就问题较多而言，听证也许可怕，但随着听证制度的坚持，问题会越来越少，听证就不再可怕了。

四、人民政协民主监督制度创新

确立政协组织及其活动的法律地位。1949年，第一届全国政协通过的 《政协组织法》第一条规定：中国人民政治协商会议是全国人民民主统一战线的组织，旨在 “经过各民主党派及人民团体的团结，去团结全国各民主阶级、各民族，共同努力，实行新民主主义……以建立及巩固由工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的独立、民主、和平、统一及富强的中华人民共和国。”第七条规定：“人民政协在普选的全国人大召开以前，行使人大职权，在普选的全国人大召开以后，就有关国家建设事业的根本大计或重要措施，向全国人大或中央人民政府提出建议案。”最初的这些立法规定表明，我国的政协制度既是政治制度又是国家制度，此时的政协组织及其活动是有法律依据的。1954年，全国人大召开后，共同纲领被宪法取代，政协职权被人大职权取代，政协组织法被政协章程取代，自此政协组织及其活动失去了法律依据。如今企业、群团、学校、医院、居委会、村委会等，任何组织都有其存在及活动的法律依据，唯有政协是个例外。政协组织及其活动除在 《宪法》序言中提到 “政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”之外，找不出任何的法律依据，《宪法》正文中没有关于人民政协的任何表述，以致出现了 “不说白不说、说了也白说”的社会现象，以及 “想尽职怕越位”“想主动怕错位”“想帮忙怕添乱”的顾虑心理，严重地制约了政协监督职能作用的充分发挥。

政协制度不仅是政治制度，也是具有广泛代表性的国家制度。政协的职能作用、组织规模、资源配置、财政供给、在国家生活中的地位与人大的地位完全相同，故应当参照人大的规格，让政协组织及其活动入宪，为政协组织及其活动立法。人民政协实际上已经具备了国家机构的规模、结构和职能，政协制度与人大制度都是最根本的政治制度，应当让它们在国家层面上相辅相成、相得益彰。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中特别指出，中国人民政治协商会议 “是中国人民爱国统一战线的组织”，是“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”，是 “我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。这些条文应当写进 《宪法》之中，《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》《提案工作条例》等规范性文件应当上升到法律层面。

党的十八大政治报告将票决民主、协商民主、直接民主一并纳入人民民主的框架之下，标志着经过长达百年的探索和实践，我国的民主制度趋于成熟，形成了具有中国特色的民主模式：民主集中制×票决民主×协商民主×直接民主＝人民民主。之所以是 “相乘”而不是 “相加”，原因在于它们是一个有机联系的整体 （系统），任一部分都不得为零，否则结果就会为零。也就是说，票决民主与协商民主、直接民主与间接民主，必须四位一体，互为条件，不可偏废。而且在民主集中制的统领下，票决民主中有协商民主，协商民主中也有票决民主，基层的直接民主更是票决民主与协商民主的统一，它们同时受系统的整体性、自洽性、目的性调整。

建立民主监督备案制。目前，对人民政协民主监督必须作出回应的仅限于政协提案，而提案必须经提案委审查立案后方可产生监督效力。这种立案制可以考虑废除，将上述9种民主监督方式均规定为备案制，经政协备案即对被监督机关产生约束力，被监督机关必须予以回应。要么说服监督者，要么接受监督者意见，正确的、可行的监督意见，党政机关、司法机关、权力机关必须接受。

五、人民政协民主监督的重点内容

关于全面建成小康的监督内容。其一是监督各项经济指标的落实，比如2020年经济总量在2010年基础上翻一番、人民生活普遍提高等。其二是监督一切工作必须有利于中华民族伟大复兴 “中国梦”的实现，小康社会仅仅是实现 “中国梦”的关键一步，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党都必须立足于建设富强、民主、文明、和谐的现代化国家。其三是不能游离于 “中国梦”而空谈、奢谈、乱谈深化改革、依法治国、从严治党。

关于全面深化改革的监督内容。其一是监督举什么旗、走什么路，把道路自信、理论自信、制度自信、文化自信落到实处，不能在实际工作中把 “经念歪了”。其二是监督各方面改革目标的落实，不能“光说不练”。其三是监督新常态的培育、巩固、发展，推动经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设协调发展。其四是监督切实转变发展方式，由要素驱动转为创新驱动。其五是监督实体经济与虚拟经济的健康运行，防止系统性金融风险等。

关于全面依法治国的监督内容。其一是监督科学立法须以长治久安为着力点。其二是监督严格执法须以从严治吏为着力点。国家机关的公信力取决于国家工作人员的言行事迹，只有从严治吏才可能远离 “塔西佗陷阱”。其三是监督公正司法须以提高息诉服判率为着力点，赢得堂堂正正、输得口服心服才是司法公正的真正标志。目前，各级法院都不公布上诉率、申诉率、涉诉信访率，人民政协应当监督法院，不断提升其息诉服判率。其四是监督全民守法须以国家工作人员率先垂范为着力点。若国家工作人员带头规避法律、游戏法律，钻法律的空子，甚至以法律的名义胡作非为，则全民守法无望。

关于全面从严治党的监督内容。曾经存在的党内潜规则盛行，政治生态受到污染，从政环境不够纯洁等不良现象，其根源在于没有做到全面从严治党，因此，需要强化对从严治党的监督。其一是监督依法执政，把党的领导、人民当家作主、依法治国统一起来。其二是监督党员干部模范先锋带头作用的发挥。凡是希望别人做到的，党员干部必须首先做到。其三是监督党内法规全面落地，对违反党纪国法的党员干部提出批评意见，构成犯罪的移交司法机关依法查处。

[1]柏杨.中国人史纲[M].北京：中国文史出版社，2006.

[2]冯达文，郭齐勇.新编中国哲学史[M].北京：人民出版社，2005.

[3]国务院新闻办公室，中央文献研究室，中国外文局.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[责任编辑：庆 来]

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1674-3652（2016）06-0123-05

2016-11-07

易超，男，重庆涪陵人。教授，主要从事法学研究。