城市产业政策的供给侧结构性改革路径研究

◎ 韩永辉 韩铭辉 沈怡青



城市产业政策的供给侧结构性改革路径研究

◎ 韩永辉 韩铭辉 沈怡青

摘 要：在中国经济改革重心从需求侧转变到供给侧的背景下，本文首先阐述供给侧结构性改革和城市产业政策的理论内涵；其次，重点讨论城市产业政策对供给侧结构变迁的作用机制，针对供给侧的劳动力、资本、土地和创新四个主要因素，提出城市产业政策应更多地侧重于增加劳动力的有效供给、增加资本的有效供给、优化整合城市土地配置、推进技术进步和提高创新能力，从而深化供给侧结构改革，纠正要素配置扭曲，提高全要素生产率。

关键词：城市产业政策 供给侧 结构性改革

当前中国经济形势复杂而具挑战性，需求侧的投资和出口疲软，内需的增长拉动力量减弱，供给侧的一些传统产业由于成本高、产品技术品质低，不能满足消费者对高端产品的需求，部分行业开工率不足和产能过剩严重，发挥不了创造新需求支撑经济增速作用（滕泰，2015）［1］。2015年底中央经济工作会议特别提出要“着力推进供给侧结构性改革，推动经济持续健康发展”，国务院发布《关于积极发挥新消费引领作用，加快培育形成新供给新动力的指导意见》，这是对“十三五”开局经济工作的关键部署。推进供给侧改革，是适应和引领中国经济“新常态”的重大创新和必然要求，是应对全球价值链重构下综合国力竞争新形势的主动选择。多年来，以货币政策和财政政策为主的总需求管理，确实刺激过经济增长，也平抑过通货膨胀，但由于经济本身非常抽象，需求管理的节奏难以准确把握，加上对外部经济环境变化判断不足，往往造成经济运行波动未被有效熨平而反被阶段性放大。

城市是区域经济的中心和引擎，产业是城市经济发展的核心要素，决定着城市的竞争力和发展潜力（李雪艳、李杰，2015）［2］。按照供给侧改革的方向和要求，研究如何提高城市一级政府的行政能力和效率（State Capacity），采用更偏重供给侧的地方产业政策工具对促进中国城市经济持续健康发展显得尤为重要。

一、供给侧结构性改革与城市产业政策的内涵释辩

（一）供给侧结构性改革的内涵

经济理论上，“供给侧”与“需求侧”相对应。“需求侧”包括投资、消费、出口，被称为“三驾马车”，决定短期经济增长。“供给侧”包括劳动力、土地、资本、创新、制度等要素，各要素在市场配置调节下决定中长期的潜在经济增长。

供给侧结构性改革就是从提高供给质量出发，用改革推进供给结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展（贾康，2015）［3-4］。回归供给侧，是中国经济发展的历史必然选择。虽然，经过改革开放近40年飞速发展，中国不仅成为世界第二大经济体，而且进入了中等偏上收入国家行列，但是，新的问题也随之而来。中国的供需关系正面临严重的结构性失衡，“供需错位”成为阻挡经济持续增长的重大障碍：一方面，在长期形成的粗放式发展惯性作用下，一些重化工和制造业形成了严重的产能过剩，成为制约经济转型的包袱；另一方面，供给体系的中低端产品过剩，高端产品供给不足。供需的结构性失衡同时也反映在环境保护、资源节约、公共服务、社会公平等领域的缺陷。根据库茨涅茨增长理论模型，一国在从中等收入国家向高收入国家迈进之时，正是其产业结构变化最剧烈的时期。中国经济如今面临的最突出矛盾不是总量矛盾，而是结构问题，加强供给侧结构性改革恰逢其时。供给侧结构性改革不是实行需求紧缩，是供给和需求两手都得抓，但主次分明（刘世锦，2015）［5］；不是搞新“计划经济”，而是更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确政府的权力边界，从生产、供给端入手，调整供给结构，为真正启动内需，打造经济发展新动力寻求路径。

（二）“供给侧”政策与“需求侧”政策的区别辨析

“供给侧”政策强调通过提高生产能力以促进经济增长，而“需求侧”政策则更强调通过提高社会需求以促进经济增长，两类政策手段对如何拉动经济增长有着截然不同的理念。“需求侧”政策认为需求不足导致产出下降，拉动经济增长应通过“刺激政策”提高总需求，例如，货币政策（放松流动性）和财政政策（凯恩斯主义）等手段，促进经济体在短期内使实际产出达到潜在产出。“供给侧”政策认为市场可自动调节并使实际产出回归潜在水平（哈耶克市场经济资源配置效率思想），并不需要“刺激政策”调节，取而代之的是采用产业政策等中长期制度性措施提高生产能力（即提高潜在产出水平），促进经济长期增长，核心是提高全要素生产率（熊皮特颠覆性创新思想）。政策手段上，除产业政策和产业规划之外，还包括简政放权、放松管制、金融改革、国企改革、土地改革、提高创新能力等制度性改革，但从供给侧管理角度看，本质上均是提高全要素生产率的措施。虽然“供给侧”政策与“需求侧”政策对于经济增长的理念不同，但两者在操作上并非完全对立，在各国的经济政策应用中也通常交织使用。

（三）城市产业政策的内涵

1.产业政策的内涵。产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。汪同三和齐建国（1996）将其明晰为，产业政策指政府通过政策手段对资源配置进行干预，对企业行为限制（强制型）和诱导（激励型），对产业发展方向施加影响的一系列政策［6］。产业政策的正确制定和有效施行可以促进宏观经济平衡，实现供给侧的企业组织结构合理化和资源有效配置。

2.城市产业政策的内涵与有效性条件。产业政策具有三个层次，其中国家层级制定和施行的产业政策位居最高层次，在国家顶层政策的原则指导下，各省区和城市可以根据地方实情制定具体的产业政策。城市产业政策居于产业政策体系的微观层次，它是国家产业政策和区域产业政策在城市空间范围的展开及具体化，并且又带有城市的特点（津夫，1988）［7］。城市产业政策包括产业结构政策，产业部门政策、产业组织政策、产业技术政策和产业配套政策。

由于城市产业政策在城市空间范围内实施，其选择与制定通常会结合城市的地方实情，根据城市的性质特点，把城市的经济发展与城市规划、城市建设、土地利用、城乡开发、环境保护、经济社会协调发展结合起来全局考虑。城市产业政策的有效实施一般应具备三个条件：其一，有序性。由于城市的发展通常要经历初级、成长和成熟完善三阶段，各个阶段有各自的特点，城市产业政策的制定和实施应该与其所处的城市发展阶段相适应。其二，协调性。协调性既要求城市产业政策与国家产业政策和省区产业政策相互协调，又要求本地城市产业政策与周边城市或省区产业政策的协同发展。其三，针对性。一个有效的城市产业政策应该有所侧重，根据城市的规模异质性、功能异质性和区位异质性等城市所处的环境条件和经济发展特征来因地制宜制定和施行。

二、城市产业政策对供给侧结构变迁的作用机制

为供给侧结构性改革的推进创造更好的经济环境和制度条件，要依赖宏观政策、产业政策、微观政策、改革政策和社会政策这“五大政策支柱”的整体融合、有机结合和相互配合。其中，城市产业政策的制定与实施尤为重要。产业政策要遵循产业政策对供给侧结构变迁的作用机制规律，才能更好地适应供给侧结构性改革的方向和要求，增强功能性产业政策的实施效果。产业政策对供给侧结构变迁的作用机制主要包括以下三个方面：

（一）城市产业政策有助于驱动城市的产业结构调整

城市维度的产业结构政策通过对生产要素资源的合理配置，有助于形成有自身特点的城市产业结构。目前，中国经济进入了经济成长的新阶段，推进城镇化进程成为了发展的要务所在，为确保城市经济的持续稳定发展，必须解决城市产业结构存在的问题，如城市产业部门结构不合理、城市产业空间区域分布不合理、生产产品结构不合理等。此时，地方政府产业政策定制部门经过广泛调研，把握区内的产业发展阶段和生态要素层次，出台因地制宜的城市产业政策调整其产业部门结构。通过落实产业部门的结构性政策措施，有利于引导城市产业部门把握和选择其劳动力、资本和技术的层次需要和方向，通过结构性的产业转型，让每单位生产要素发挥其最大价值。由是，制定城市产业结构政策，根据供给侧结构性改革的目标要求，通过扶优限劣的政策倾斜，有助于对城市产业结构进行调整和改造，促进新供给和高质量供给的形成，淘汰落后供给要素。

（二）城市产业政策有助于协调社会总需求和总供给的平衡

城市产业组织政策致力于企业组织的改组、重建或企业破产、合并和企业集团的培育及合理布局，以追求规模效益、结构效益和布局效益，这有利于优化劳动资本和生产的配置，实现社会总需求和总供给的平衡，这也正是供给侧结构性改革所强调的降低企业成本，提高企业盈利、提升优质供给的回报。中国经济改革进入深水区，供需平衡的重要性日益突出（许小年，2016）［8］。例如，城市经济实力增强，居民购买力也不断提高，随之而来的是人们的消费形式与结构也发生重大变化。对高质量、高档消费品的需求越发增大，再加上消费者普遍认为国外产品比中国产品好，导致跨境出游人数持续高增长，消费者在海外疯狂扫货，大量采购电饭煲、马桶盖等产品。这些案例均意味着，当前中国经济面临的关键问题，不在短期需求，而在中长期供给。因此，城市经济管理部门可通过制定产业政策调整产业结构和企业组织结构，以产业组织结构调整带动供给结构调整，以企业组织结构调整提高企业的生产和供给能力，最终实现需求和供给的平衡。

（三）城市产业政策有助于加快技术进步和产业振兴创新

加快技术进步、振兴产业是产业结构政策和产业组织政策的重要目标。产业结构政策追求在技术进步基础上的产业高级化；而产业组织政策追求在创新活动过程中实现企业素质全面提高，达到低耗、节能、高效益（刘玉平和李琦，2008）［9］。对于城市产业政策，一方面可以积极引导高技术、新产品的研究开发，促进产业和产品创新的突破，另一方面，可以通过支持基础科学的研究和应用技术的开发与应用，支撑技术持续进步。城市的产业部门政策致力于发现、扶植适合城市未来发展方向的成长产业和新兴产业，及时调整和转移城市的衰退产业，这样将有利于城市向“大众创业、万众创新”这一中央政策指导和扶持的方向发展，最终促进城市产业和产品创新，提高全要素生产率。

三、城市产业政策的供给侧改革调整路径

根据上文分析可发现，城市产业政策有助于改变城市供给结构不合理的现象，驱动城市供给结构的调整升级。在供给侧结构性改革的背景下，应如何通过选择合理的城市产业政策推进供给侧改革？下面围绕城市供给侧的四大要素，提出城市产业政策的调整和改革路径。

（一）增加城市劳动的有效供给

劳动是创造价值的重要源泉，通过优化城市劳动力供给结构和质量，实施以提高劳动力素质和提升创新能力为核心的人力资本战略，有助于形成全要素生产率驱动经济内生可持续增长的模式（Lucas，2002）［10］，也有助于推动城市第三产业发展，培育城市新型产业体系。根据经典经济理论，影响城市劳动供给的因素主要包括人口、人口结构、劳动力结构、就业率、劳动时间、工资率、制度等。增加人口（如放开二孩）、提高生产性人口比重（如延迟退休年龄）、推迟“刘易斯拐点”、提高就业率、延长劳动时间、提高工资率等皆可增加城市劳动供给。而增加劳动的有效供给还要考虑市场需求和劳动的实际效果。增加劳动的有效供给，要通过改革收入分配体制、完善劳动力市场、保护劳动者权益等，调动劳动者的积极性和创造性。因此，中国城市产业政策的调整方向可尝试以下做法：

1.循序松绑生育政策，补充人口红利。通过对生育政策的优化调整，使之成为未来城市劳动力要素改革的基础，在进一步释放生育潜力的同时，减缓人口老龄化压力，增加劳动力供给。

2.改革户籍制度，化解地产库存，促进劳动力要素的跨地区流动。通过推进户籍制度改革，采用购买商品房转为公租房或保障房、降低房贷利率减少购房成本、放松首付贷等城市房地产政策调整，不仅有助于抑制房价恶性上涨，维持房地产市场的稳定，提高有效供给，也将提高城市居民有效购买力，引导农村居民进入二、三线城市，创造新需求来消化地产库存，加快城镇化进程（韩永辉等，2014）［11］。

3.促进服务业发展，缓解就业压力。当城市经济体的教育水平达到一定程度，传统工业已经无法为接受过高等教育的人员匹配对应的合适岗位，服务业的发展决定了未来大量就业岗位的提供。中国目前服务业发展的根本瓶颈不是需求不足，而是供给不足。在教育、医疗、金融、旅游等领域，因为国内服务业供给侧的乏力导致大批消费者源源不断到国外消费，同时也因国内服务业无法提供具有竞争力的报酬进而导致在海外留学或接受过先进技术培训的人员流失海外。服务业是城市经济和社会的双重稳定器，淘汰落后产能意味着制造业部门就业承压，而服务业则可吸纳就业，因而创造条件、促成劳动力的跨部门流动，也将是未来劳动力要素改革的重要方向。

4.促扶贫重教育，提升人力资本。除增加劳动力供给、促进劳动力跨地区和跨部门流转外，提高劳动力素质也是劳动力要素改革的重要内容。一方面要促进城镇贫困人口脱贫，通过实施城镇困难家庭脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫。另一方面要加大教育投入力度，提升科教文卫供给质量，如今年以来，国务院常务会议陆续通过一揽子教育法律修正案草案，并部署落实教育领域改革措施。

（二）增加城市资本的有效供给

资本是促进经济发展的重要供给力量。在发展经济学理论中，资本曾被看成是最重要的生产要素。资本既指物质资本，包括资金、股票、债券、厂房、机器设备、原材料等，也包含基础设施等要素。资本供给与投资需求既有联系，也有区别，投资需求是指需求侧的固定资产和存货投资需求，而资本供给的范围更宽一些。增加资本的有效供给，应要按照市场需求，供应投资综合风险回报率较高的股票、债券、厂房、机器设备、原材料和基础设施等。为了增加资本的有效供给，可鼓励推进在个人和企业储蓄、城市债券发行等方面的金融市场和投资体制的创新改革。城市产业政策的供给侧改革调整，一方面要大力降低企业成本，改善资本回报。资本要素改革的方向之一是提高资本回报率，这是因为高成本是城市产业供给侧升级的瓶颈。以工业企业为例，2014年底规模以上工业企业主营业务收入中，主营业务成本占比高达86%，各种税费占比9%，主营利润占比仅5%。持续收缩的需求叠加高企的成本、费用，令企业盈利雪上加霜。在需求整体不景气的大背景下，未来城市产业政策应该更多的引导企业依靠降低成本来改善盈利空间、提升资本回报。另一方面要引导城市经济体淘汰落后产能，提升资本效率。资本要素改革另一个方向是提升资本使用效率，其目的也同样是改善企业盈利。产能利用率和主营活动利润率高度相关，2011年以来中国工业企业产能利用率持续下滑，企业盈利也同步恶化，反映资本使用效率低下。城市产业政策未来的调整应破除过往城市产业创新依靠大规模土地和资本投入的“路径依赖”，加强淘汰落后产能，促进企业盈利随产能利用率回升而得到改善。

（三）优化整合城市土地配置

随着城镇化进程的加快，城镇建设的用地规模也越来越大，在“18亿亩耕地红线”下，城市土地资源却日渐趋紧，土地资源成为了制约城市经济发展的主要因素之一。优化整合城市土地配置，对原有土地进行合理开发和利用，才能更好地实现城市经济的持续发展。土地制度改革的核心方向是提高土地的使用效率，加速土地确权和流转。城市产业政策的制定，第一，应加强土地规划统筹，着重促进城市布局与城市空间、规模、产业的协调统一与多元发展。通过实施土地差别化动态管控措施，实现全域土地统一市场、统一利用和统一管理，实行全域地价管控，构建覆盖整个行政区的地价体系，不断提高土地资源利用价值。第二，应着力盘活城市低效用地，制定闲置及低效利用土地清理处置条例，使闲置的存量土地发挥增量效益。一方面可通过建立土地新增与存量挂钩机制，将新一轮土地利用总体规划剩余建设用地指标（征而未供、供而未用等）与新增建设用地计划指标分配直接挂钩，把供地率指标、城镇低效挖潜指标与新增计划指标同步下达，推进城镇低效用地再开发；另一方面可通过创新城市科学规划的思路与模式，把“三旧改造”、老城区土地通过城市规划与城市建设重新调整和组织起来，增加城市土地供给。第三，可以探索城市周边农村地区的确权性土地流转制度，通过放活土地经营权流转，提升土地要素的流动性，打开土地用地供给瓶颈，更好地满足新产业新业态、新消费新投资的项目用地需求，降低新业态的用地门槛，而相对廉价的城市土地供给也有助于抑制地产泡沫、加速房地产库存去化。

（四）推进城市技术进步，提高城市创新能力

技术进步或科技创新是指新技术的发明创造，可以促进产业和产品创新，提高生产率。随着社会的进步，技术成为越来越重要的生产要素，对经济发展的贡献率越来越高。城市技术进步越快，技术水平越高，技术的运用效率越高，则促进经济发展的供给力量越大。供给侧结构性改革要求城市经济体转变要素投入方式，城市产业政策要更注重技术创新、管理创新和模式创新，强调创新效率。通过适应供给侧改革需要的城市产业政策制定和推进，为城市在完善创新体制机制、构建创新体系、增强自主创新能力、扩大科技开放合作、共享创新成果等方面创造制度红利，同时也为进一步激发企业家、企业、科研单位的创新活力，增强技术进步对城市经济增长贡献注入动力。具体而言，城市产业政策未来可从三方面重点推进：一是推进城市产学研结合，改革科技管理制度和知识产权制度，通过城市产业技术创新战略联盟将创新资源优化整合，重视推动技术研发、专利、人才培养、产业链形成和发展的协同创新，从而有力地促进城市高新技术和各种适用技术的发展，提高城市创新成果转化率。二是为城市创业企业提供更为便利的资金支持，例如通过城市公益型孵化器的设立，帮助和推动中小企业孵化技术、促进技术孵化为产品和产业，降低初创企业和小企业的经营成本，又比如通过私募股权和创业投资，以鼓励“两众两创”，提升城市创新的市场转化水平。三是实施针对城市创新型企业的税收优惠和费用减免，比如研发费用抵税等，为全要素生产率的提升提供便利的资源和宽松的成长环境，从而提高创新者的存活率和创新产品的转化率。

综上所述，为推进城市的供给侧结构性改革，城市产业政策应从提高供给质量出发，用制度改革的办法着重优化城市劳动力、资本供给和土地资源配置，提高城市创新能力。通过调整和解决制度配套与城市管理创新中存在的结构性问题，矫正要素配置扭曲，增强城市产业结构多元化与支撑性，提升强化创新驱动能力，增强供给因素对需求的适应性和灵活性，全面提高全要素生产率。

四、结语

贯彻落实中央城市工作会议精神，在创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念指引下，探讨城市治理的新思路、新方式以促进新时期城市发展，是一个迫切的论题。城市治理模式的创新，要求政府、社会、市民等多元主体在重大决策与精细化管理中发挥作用。在改革重心转向供给侧的背景下，本文讨论城市产业政策对供给侧结构变迁的作用机制，城市产业政策应对供给侧改革调整的选择路径，提出城市产业政策应更多地侧重于增加劳动力的有效供给、增加资本的有效供给、优化土地配置与推进技术进步，提高创新能力这四个方向，从而深化供给侧结构改革，纠正要素配置扭曲，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。

参考文献：

［1］滕泰.“供给侧改革”拉开大幕——以改革开启中国经济上升新周期［J］.中国中小企业.2015（12）:18-21.

［2］李雪艳，李杰.推动创新型城市建设的产业政策评析［J］.科技和产业.2015（8）:1-4.

［3］贾康.供给侧改革的核心内涵是解放生产力［J］.中国经济周刊.2015（49）:78-79.

［4］贾康.“十三五”时期的供给侧改革［J］.国家行政学院学报.2015（6）:12-21.

［5］刘世锦.供给侧改革不是说需求不重要了［J］.中国经贸导刊.2015（34）:26-27.

［6］汪同三，齐建国.产业政策与经济增长［M］.北京:社会科学文献出版社，1996.

［7］津夫.试论城市产业政策［J］.城市问题.1988（2）:23-26.

［8］许小年.寻求经济增长新动力——以供给侧改革开拓创新空间［J］.新金融.2016（1）:11-13.

［9］刘玉平，李琦.中小城市产业群培育政策框架设计［J］.社会科学战线.2008（10）:258-260.

［10］LucasRE.Lecturesoneconomicgrowth［M］.HarvardUniversityPress，2002.

［11］韩永辉，黄亮雄，邹建华.房地产“限购令”政策效果研究［J］.经济管理.2014（4）:160-170.

（责任编辑：李钧）

【中图分类号】F121

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.03.002

作者简介：韩永辉，广东外语外贸大学广东国际战略研究院讲师，中山大学岭南学院经济学博士，研究方向为产业政策和城市经济；韩铭辉，华南师范大学数学科学学院博士研究生，研究方向为产业数理建模；沈怡青，中山大学岭南学院硕士研究生。

【基金项目】国家自然科学基金项目“‘一带一路’建设与中国制造：战略转型与价值链提升”（71573058）、广东省哲学社会科学“十二五”规划项目“‘一路一带’战略背景下中国对外直接投资与产业结构升级研究”（GD15YYJ01）、广东省软科学研究计划项目“‘一带一路’背景下的广东对外直接投资与产业升级研究”（2016A070706006）、广东省教育厅青年创新人才项目“基于协同治理视角的中国与‘一带一路’沿线国家贸易投资合作研究”（2015WQNCX029）的资助成果。

Research on Supply-side Structural Reform of Urban Industrial Policies

Han Yonghui， Han Minghui， Shen Yiqing

Abstract:Nowadays， China’s economic reform has turned its attention from demand-side to supply-side. Our paper first explains the theory of supply structural reform and urban industrial policies. Second， we discuss urban industrial policies about the way that works on the change of supply-side structural reform. Third， we take four main factors into consideration， labor， capital， land and technology. Finally， after the analysis， we put forward our suggestions that urban industrial policies should pay more attention to increasing the effective supply of labor and capital， improving the allocation of land and promoting technology and innovation development，which helps to deepen our supple-side structural reform， correct factor distortion and increase total factor productivity.

Keywords:urban industrial policy； supply-side； structural reform