基层社会治理中公共决策的利益冲突及整合机制研究——基于两起殡葬改革事件的案例分析

◎ 刘中起



基层社会治理中公共决策的利益冲突及整合机制研究
——基于两起殡葬改革事件的案例分析

◎ 刘中起

摘 要：在转型社会的矛盾凸显时期，在科学化、民主化及信息化浪潮的推动下，殡葬改革作为社会治理中基层政府重要的一项公共决策，由于利益的极大关联性，公众对决策进程的科学性与公正性提出了越来越多的民主化要求。在这一背景下，可以理解河南周口与安徽安庆推行的殡葬改革为何一经出台即遭到诸多质疑与争议。通过这两个案例，需要引起反思的是基层社会治理背景下公共决策中普遍存在的利益冲突问题。

关键词：公共决策 利益冲突 利益整合

一、两个案例：问题的提出

案例1：2012年3月，河南周口市委、市政府发布的“1号文件”《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》提到，全市基本农田现有坟头300多万个，占耕地3.5万亩。文件要求，用3年时间完成农村公益性公墓全覆盖；火化率100%；彻底遏制偷埋乱葬和骨灰二次装棺；不再出现新坟头，逐步取消旧坟头。为了让农民平坟，周口出台了免费火化、公墓建设等殡葬惠民政策，规定：每具遗体600元的火化费用由财政承担，并免费提供骨灰盒以及遗体接送等服务；全市规划建设3130座农村公益性公墓。①意见出台后，数月内平迁200多万座坟墓，复种耕地近3万亩。当地官员称，平坟的初衷是解决大机器耕作、死人与活人争地问题。但由于部分地区强制平坟，公墓建设简陋，平坟工作也遭到一些反对和质疑。如今，至少半数被平掉的坟墓一夜间被圆起。国家出台新规，2013年起民政部门不能再强制平坟，一夜之间恢复的百万座坟墓，无疑是摆在周口市政府面前的一块烫手山芋②。

案例2：2014年3月，安徽安庆强制推行殡葬改革，规定自6月1日起死亡人员一律火葬，对部分群众家中的现有棺木强行拆解，出现了多名高龄老人在6 月1日前自杀身亡……安庆民政局官员认为，相较于此前全国其他各地的殡改工作，安庆的殡改手段已很“温和”③（5月23日《东方早报》）。改革政策公布后，新京报记者调查发现，有6位老人自杀身亡。自杀事件背后，原因错综复杂。安庆外宣办称，媒体报道“老人自杀”一事与安庆殡葬改革没有直接因果关系。但新京报记者调查发现：殡葬改革政策的“一刀切”，令备有棺木数十年的老人心里无法接受；政策推行过于迅速，致宣传、教育不到位；基层强行收缴棺木，直接刺激老人；而当地重土葬的传统习俗也令老人心结难解。数日后，安徽省民政厅回应称，禁止强制收缴棺木④。

中共十八届三中全会提出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。⑤近年来，我国各地出现了不少因拆迁、人口准入、征地、出租车改制等引发的矛盾和冲突，地方政府公共政策刚出台即频遭质疑，河南、安徽两地的殡葬改革事件即是典型案例。在一些地方，以公共利益名义出台的公共政策成为侵害公共利益的红头底本，为数不少的地方政府公共政策制定陷入两难选择，掉入自己设计的“政策陷阱”之中。一方面，在快速变动的社会条件下，社会公众出于复杂的原因对政府提出了愈来愈多、愈来愈高的政策诉求；另一方面，在同样的社会条件下，加之某些固有的无能，政府陷入了无力自拔的政策困境，从而形成了明显的“政策赤字”。⑥公共决策的本质是政府对公共利益的权威性配置，这种配置是由利益表达、利益综合、利益分配、利益落实、利益增进等形成的运作流程，体现在发现公共问题、建立政策议程、政策方案规划和制定、政策方案选择等具体环节上，包括相互联系的两个方面：一是分配公共利益；二是增进公共利益。公共决策对公共利益的配置，目的是通过特定的利益配置机制，满足民众需要，调动民众积极性，从而创造更多社会财富，从更高层次上增进民众福祉，促进社会发展。按照经济学的观点，就是既要考虑蛋糕如何分配的问题，更要考虑如何把蛋糕做大的问题。⑦马克思曾经说过，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”⑧利益问题是人类社会存在和发展的根本问题，追求利益的满足是人的基本属性。公共决策作为政府行使公共权力管理社会公共事务、解决社会公共问题的活动过程，也与利益密切相关。公共决策之所以成为政府实现公共管理职能的基本途径，因为其具有激励、妥协、控制等功能，能够对各种利益关系进行引导、协调，能够实现社会利益格局的动态平衡。

党的十八大提出要“推进科学决策、民主决策和依法决策”，作为全面推进依法治国的重要举措，党的十八届四中全会进一步提出要“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”⑨，这对新形势下的政府公共决策提出了更高的要求。因为，公共决策是政府权力的重要内容，公共决策的好坏决定着政府行政的好坏。实践表明，一项针对社会事务的公共决策事项时常会与众多的利益群体发生关联。尤其在转型社会的矛盾凸显时期，在科学化、民主化及信息化浪潮的推动下，殡葬改革作为社会治理中基层政府重要的一项公共决策，由于利益的极大关联性，公众对决策进程的科学性与公正性提出了越来越多的民主化要求。在这一背景下，可以理解河南周口与安徽安庆推行的殡葬改革为何一经出台即遭到诸多质疑与争议。通过这两个案例，需要引起反思的是基层社会治理领域公共决策中普遍存在的利益冲突问题，在关涉多元利益的公共决策中，如何建构有效的利益整合机制，以达到公共决策的科学化、民主化，既是深入贯彻“四个全面”战略部署需要解决的重大理论问题，也是提升转型时期中国社会治理现代化水平、进一步增强政府的公信力的重大实践路径。

二、价值取向：基层社会治理中公共决策的利益冲突及其主要表现

当前，我国进入了改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。⑩这种空前的社会变迁，使我国跨入了一个急剧的社会转型时期：由传统社会向现代社会转型，由计划经济体制向市场经济体制转型，由传统的社会主义向中国特色社会主义转型。这种转型期是社会结构和社会机制的大转变、大调整时期，各种新的制度安排必然会导致社会利益分化，其结果往往是加剧利益冲突。改革开放以来，以产权变迁、资源配置体制变更、制度重新安排等为主要内容的社会改革启动，社会利益关系开始调整，导致了“自由流动资源”和“自由活动空间”的出现，并增加了导致一个新的公正的社会状态的机会。但在这一过程中，多元利益格局中的不同利益主体由于所处社会地位不同，其利益需要亦表现为不同程度的差别，尤其是在社会资源配置中亦即公共需求的差异。由于收入分配差距不断扩大，民众对缩小收入差距、实行社会再分配的基本公共需求比以往任何时期都更为强烈、更为迫切。义务教育、公共医疗、就业和社会保障、公共安全等越来越成为民众普遍的公共需求，合理、正当的利益表达和利益诉求日益成为民众共识。公共需求的变化说明，公共决策正面临着社会公共需求的深刻变化和快速增长与公共服务不到位、公共物品有效供给不足的突出矛盾，这构成转型期公共决策的现实压力。对照河南、安徽两起事件中当地民众并非对殡葬改革完全排斥，而是对于平坟、火化之后政府提供的相应的基本公共服务配给质量心存忧虑。目前，我国正处于社会转型期，由政府公共决策引发的社会矛盾和冲突越来越多，各级政府正试图从大包大揽向建设现代管理制度的法治型政府和服务型政府转变，政府治理社会的方法、手段都有较大变化，如何适应这一转变，进行高水平的公共决策，仍然是摆在我国各级政府面前的一道难题。

美国著名经济学家罗尔斯认为，社会是为获取共同利益组成的协同事业体，因而各社会成员在通过建立社会及其相互协作以增加利益这点上，具有互相一致的利害关系。至于社会总体所获得的利益，如何向每一个社会成员进行分配，却构成了人与人之间表现在利害关系上的相互对立的态势。因此，政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府的自身利益之外，还要充分想到社会各成员之间的利益相关性。在一定意义上说，这是一个复杂的有关利益博弈的过程。在具体的公共决策过程中，是致力于实现社会公共利益，还是仅仅为少数人、少数群体的特殊利益服务，以及实现公共利益的程度，是判断和评价公共政策正当性、有效性、可行性的基本标准。任何公共政策都包含了政府依据特定伦理标准进行的价值选择，必然要表现出一定的价值取向。按照马克思主义的观点，相对于主体来说，价值表现为客体的一种属性，这种“属性”是一个十分抽象的概念，在公共决策的具体实践中，抽象的价值以及价值取向需要具体化。价值分析的基础是利益分析，在公共决策领域，抽象的价值往往表现为“利益如何分配”、“分配给谁”、“分配多少”等具体内容。由此，以谁的利益为本，如何实现这一根本利益，是公共决策的根本问题。传统政治学理论认为，政府是社会利益的代表，其决策行为的价值取向应当是社会公共利益，即公共决策行为的出发点和归宿应当是社会公共利益最大化的实现。因为，“建立在社会契约基础上的国家及其政府是一种‘公共人格’，主权的一切行为，必须是真正属于‘公意’的行为”；“国家的本质是支持和实现社会正义，国家的目的是为了实现‘善’和社会的和谐”。这一系列观点奠定了当代主流的公共行政理论基础，于是，实现公共利益也成为政府公共决策的主流价值体现，由此，“政府的任务是服务和增进公共利益”。但问题是，政府是否真正意义上能够代表公共利益？西方的团体主义理论则有不同的观点，该理论认为传统的管理科学更多地从理性角度看待公共决策行为，而忽视了决策过程中各种非理性因素。因为在诸多管理实践中，公共决策并不是决策者理性行为选择的过程，而是一个政治过程，是各个利益集团相互冲突和相互争斗的过程，尤其是政府也有自身的特殊利益，也会追逐自身利益的最大化。休谟就曾表示：“政府是由带有一切人类弱点的人所组成。”詹姆斯·布坎南也曾指出，“政府官员同样在谋求自身利益的最大化，尽管他们具有反映公众利益的愿望，但这不过是他们所具有的众多愿望之一罢了”。所以，“要设计出能够制约掌权者的权力和行使权力行为的宪法和法律条款，就一定要把掌权者也视为自身利益最大化的追求者。”

政府的“自身利益”冲突实际上可以用共同体利益加以解释。市场经济带来利益分化的必然结果，并由此形成不同的利益主体。在这样的背景下，如何保持政府的超越性和公正性，就成为一个至关重要的问题。而在现实中我们可以看到，政府部门利益的形成，正在成为瓦解政府超越性和公正性的一个重要力量。在许多地方，部门利益甚至成为滋生腐败的温床。正如公共政策研究学者杨鹏指出的，我们现在的一些地方政府，可以用“一袋土豆”来形容，即看起来是一个政府，实际上里面是一个一个的“土豆”。每个“土豆”都是一个利益板块，而每个利益板块都跟社会的各种利益交织在一起。在这种情况下，我们所司空见惯的经济社会生活的失序、改革措施的走样变形甚至非法行政和腐败，都将是不可避免的。据相关分析，河南平坟事件的背后不乏政治利益的驱动，有学者评论“河南平坟运动之所以进展迅猛神速，完全出于地方政府的土地饥渴。”2011年9月，国务院发布支持河南省加快建设中原经济区的指导意见，允许河南探索开展“人地挂钩”政策试点。所以，对于周口市的“平坟”事件，外界普遍认为，并不是为了复耕，而是以增加用地的方式，利用我国土地管理规定中的“增减挂钩”条例，将增加的耕地转变为建设用地。对此，2012年10月8日，周口市委、市政府的“两办”出台了“关于健全殡葬改革的长效机制”的意见，其中第四项特别指出“国土部门要依照土地管理法规，建立工业用地指标与平坟复耕挂钩制度。”按照政策，周口市可快速“置换”出3万多亩建设用地。同样，安徽安庆强力推行火葬其背后真实的动因又是什么呢？1994年和2006年安庆均试图推行殡葬改革，但都因各种原因流产。虽然村民们普遍对殡葬改革感到突然，但多名安庆市的公务员表示，因为2013年祭祀引发山火的事件，他们对此有心理准备。2013年年底，村民祭祀引发山林多处火灾，安庆市为此追究了20多名官员责任，林业局局长引咎辞职。安庆民政局官员表示，森林火灾一定意义上是这次推行殡葬改革最直接的原因。火灾造成的损失虽然不大，却对地方政界造成了很大影响，市里的中层干部不少被免职，而新来的大领导（市委书记）又要靠这个事情立威。可以说，殡葬改革是整肃干部队伍之后的首次出征。从三月末下发文件，到截止日期6月1日，留给这些农村老人接受火葬的时间，仅有两个多月。而自杀的老人们，则用生命做出了回应。

为了最大限度上避免政府的自身利益与民众的公共利益相冲突，建设法治政府和服务型政府对于新时期的政府公共决策机制建设提出了更高要求，一方面现代公共决策机制必须能够保障决策结果的正义，即“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配”。为了保障决策结果的正义性，公共决策机制需要具备足够能力化解利益冲突，并均衡各种利益关系，包括对政府自身利益的超越，这就需要决策机制能够具备吸纳各阶层民众利益诉求的能力和克服决策者自身利益膨胀的能力；另一方面，现代公共决策机制必须能够保障决策过程的正义。即社会民众不同的甚至相互对立的价值诉求均可在决策过程中获得充分表达、展示。达尔说，“每个公民都应当具有充分的、平等的机会来发现和论证对有待决定之问题的可能最好地服务于公民利益的选择……因为公民的诸善或利益要求关注公共的诸善或利益，所以公民应当有机会去获得对于这些问题的理解。”就程序而言，决策是否合乎正义的要求，取决于公民是否拥有参与决定决策的权利，他们的意见能否得到政府与其他公民的聆听，他们的合理要求是否得到正当的表达并被程序所吸收。与此同时，在公共决策的内容上，还要保证政策议题符合国家法律规定，属于法律规制的范围，遵从社会公序良俗的规定，使社会运行有法可依。在周口平坟事件中，虽然周口的平坟运动配套出台规定每具遗体600元的火化费用由财政承担，免费提供骨灰盒以及遗体接送等服务；全市规划建设3130座农村公益性公墓，体现了决策者对于决策对象即乡土传统给予了一定的补偿和后续保障。但一具尸体进入公墓的成本在3000多元，相较补偿，这无疑增加了公众负担，同时公墓选址也有保护某些坟头的意味、公墓建设者和收益者不清等问题；同样，在安庆火化事件中，政府有关部门在殡葬改革前有没有做好充分的调研，有否考虑到改革所带来的各方面的负面隐患？在有着浓厚土葬风俗的山野村落，用短短一两个月的时间强行推进火化是否显得太过仓促？而且在许多老人心目中，棺木即代表着后半辈子最重要的“财产”，强制收缴棺木令又如何让他们在心理上得以安宁？我们注意到，对殡葬改革大政，安庆当地民众，包括高龄老人，几乎都是理解和支持的。他们所不能接受的，只是地方政府推进这项改革的方式方法，特别是其疾风骤雨般的时间表，以及不加区分的一刀切。显然，无论是河南的平坟事件还是安庆的火化事件，都反映出公共决策的目标在推行运作中已经偏离公共利益的导向，这在一定程度上亦是政府公共决策实践中“决策部门化、利益化”以及“公共性弱化，社会公正缺失”的缩影。

三、从吸纳到均衡：构建基层社会治理中公共决策的利益整合机制

评判一个社会稳定与否，不是看有没有社会矛盾或利益冲突，而是看这个社会是否具备一个完善的社会机制将矛盾和冲突控制在“有序”范围内。为此，必须不断优化公共决策的利益协调与整合机制，加速推进公共决策机制的科学化、民主化进程。阿尔蒙德认为，“各个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程便开始了。”这种提出要求的过程，可以称之为利益表达。利益表达可以由多个主体以不同的方式进行，每个主体都面临来自其他主体的竞争，其要求成功与否，取决于利益综合、政策制定、执行和终结的整个过程。在利益表达的基础上，公共决策主体还要以一定的方式在利益取向、利益标准、利益解释等方面进行整合，“各种利益要求得到大量政治资源的支持，就转变成重大的政策选择……要使各种利益要求成为真正的政策选择，必须得到一种政治体系中能够起决定作用的资源的充分支持。”在公共决策领域，利益整合是政府为实现公共利益，对社会不同利益主体的利益诉求进行确认、选择和综合的功能，是公共决策有效化解利益冲突、增进公共利益的基本途径。

（一）吸纳：畅通利益表达机制

既有公共决策体制的利益表达渠道，已越来越难以适应当前多元社会各个阶层的利益诉求。人民代表大会和政治协商会议在利益代表广泛性、议程和议题设置等方面仍存在很大局限，缺少对政府决策的实质性创议和审议。信访、领导接待、市民热线等常规性利益表达渠道，作为社会成员利益诉求表达的正式路径，其功能定位和制度容量都无法与市场经济转型下多元化的利益诉求类型和急剧扩张的诉求数量相适应。从政治学视角，“利益的分化过程也是一个利益聚合的过程，这个聚合过程便是各种利益集团的形成。”社会结构的分化和利益的多元化，使各利益群体对各自利益的关切程度越来越高，利益诉求的愿望也越来越强烈，这就需要政府一方面不断创新执政理念、推行阳光决策，通过各种公开方式收集民意，扩大公众的知情权与参与权，增加公共决策的透明度，让各种利益群体的代表都能有机会表达各自的利益诉求，都能以平等的方式参与到决策过程；另一方面要求政府加快制定合理公正的利益博弈规则，从而消除强势利益群体对政府决策的消极影响，使其通过规范的、程序化的轨道来表达，同时使弱势群体能有畅顺的利益表达机制，从而有影响公共决策的权力和机会，这样才能在公共决策中使利益博弈与整合实现公平，达至公共利益的最优化。党的“十八大”报告中再次重申要“把政治协商纳入决策程序”，为此需要从完善代表构成与选举程序、加强协商的深度、广度以及决策影响力等各个方面进行改革。近年来，浙江温岭市实施的“民主恳谈”式政策协商、杭州市实施的“开放式决策”实践等，都体现了对决策科学化与公众参与进行协调的努力。中央层面的制度变革与地方层面的实践创新相结合，加以法治化建设的保障，我国决策科学化与民主化的进程将得以更为有效地推进。

（二）监管：健全利益约束机制

权力制约是防范与化解公共决策过程利益冲突的根本保障。从权力本质属性出发将权力分解并形成制约的制度安排，不仅适用于国家职能机构权力配置，而且适用于决策权的制约监督。绝对的权力产生绝对的腐败。权力是利益分配的基础，公共权力一旦失控，就必然会产生异化。为保证公共权力真正服务于公共利益，就必须健全权力制约机制，使公共权力的行使在制度规定的框架内进行。党的十八大报告指出，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。为此，必须一方面通过建规立制，确立监督的依据和标准，明确监督主体的职责范围；另一方面全程监督决策系统的运行，及时向决策主体反馈信息，督促其采取必要行动，控制决策运行，防止决策主体为谋取私利的不作为和过度作为。同时，建立健全决策问责和纠错机制，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。哈耶克曾经说过，“如果因创建共同的事业而课多人以责任，同时却不要求他们承担采取一项共同同意的行动的义务，那么通常就会产生这样的结果，即任何人都不会真正承担这种责任。”对于公共决策的实践，决策问责在一定意义上提供了一种对决策权的持续监督及事后补救的方案，可以通过决策结果问责、决策程序问责，促使作为被委托人的决策者妥善运用公共权力为公共利益服务。

（三）引导：构建利益导向机制

公共决策具有利益导向功能，必须对民众的利益要求加以正确的引导。也就是说，公共决策必须通过其产品的提供，告诉人民什么样的利益要求是合理的，什么样的利益要求是可以满足的；同时，还要使人们认识到合理的、可以满足的利益要求才能变为现实。公共决策在协调社会利益关系时，必然要抑制社会成员不合理、无法实现的利益要求，满足大部分社会成员合理的、可以实现的利益要求。使不同社会群体利益之间相互补偿、相互促进，合理流动，协调发展。公共决策就是通过利益调控来调整社会的利益结构，抑制、转化那些不合理、无法实现的利益要求，鼓励和保护那些合理的、可以实现的利益要求，促进社会利益结构的合理化。在矛盾多发的转型期中，要善于运用法律、行政、经济、社会等多种手段来实现社会利益的表达和协商对话，以协调各个相关利益主体的特殊利益和价值观念，公平分配社会利益和配置社会资源。更加注重对社会舆论的引导，整合社会利益的价值观，以引导社会利益整合的方向和行为。在政府施政过程中，应尽量实现政策目标取向的公开，尤其要强调树立公平处理社会利益的核心价值观，争取更大范围的民众理解和支持。充分发挥公共行政与政府的公共政策对社会利益的整合功能，建立一个开放性的、社会化的公共政策议程，扩大决策的社会参与，实现决策的民主化和科学化，建立政府处理社会利益并与社会良性互动的新模式。进一步推动社区、企业相关中介组织建设，健全基层矛盾调节体系，健全社会协商对话机制，发挥他们反映诉求、规范行为、利益整合的作用。

（四）均衡：完善利益协调机制

随着市场经济的发展和政府改革的深化，公共决策的主体日趋多元、利益关系更加复杂，政府的地位和权威日益受到挑战，这些变化加剧了公共决策的利益冲突，也给政府对利益冲突的调控与整合提出了更高的要求。由此，如何坚持科学发展观，创新社会治理方式，协调公共决策中纷繁复杂的社会利益关系和多元利益冲突，促进社会安定有序发展，对于执政党来说，确实是一个新的历史考验。迪尔凯姆认为，由传统社会向现代社会转型，社会面临解组的危险，因为传统社会是由具有共同意识信念的同质性的人们所组成的，而现代社会是缺乏共同信念的异质性的人们所构成的，因而社会整体易蜕变成个体相互分裂的原子式堆集状态。当前诸多社会矛盾产生的重要原因之一在于国家与社会之间缺乏一种利益整合机制，公共政策与社会成员多元化的利益诉求之间存在一定的冲突。从近些年来频发的公共决策冲突来看，由于政府面对的是完全松散、缺乏组织化的大量个体，缺少可以有效沟通对话的组织，使社会冲突正逐步呈现高频率发作、影响面广、烈度大等诸多特点。而现代社会组织，作为重要的第三方力量，一方面把分散的个人组织起来，通过秩序化的组织方式向政府反馈民情、民意、民智，发挥着整合群众利益诉求、畅通利益表达渠道的重要作用；另一方面，则是通过制度化的组织生活对其成员进行有效整合，将其组织成员的日常活动由无序状态变为有序状态，通过向民众解释政府制定政策的依据、过程、目的等，增加民众对公共政策的认同度，由此能够增进公民与政府之间关系的沟通与了解，使公共机构的有关决策得以疏通、认同，因此可以有效地从源头上预防、减少社会矛盾的产生，增进社会稳定。十八届三中全会提出“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织”。由此，在现代社会，要消解公共决策中的诸多矛盾和冲突、实现社会整合，必须充分发挥第三部门作为准公共决策主体参与决策进程，从而最大限度体现公共决策的公益性质；同时通过各类社会组织建立不同阶层、群体理性的利益表达与整合机制，将社会矛盾的解决纳入理性有序的轨道，确保社会长治久安。

四、结语

习近平在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话提出，“我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，使发展成果更多更公平惠及全体人民，在经济社会不断发展的基础上，朝着共同富裕方向稳步前进。”中国的改革开放已逾30个年头。经过这30多年的努力，市场经济的基本制度框架已初步形成。市场经济在成为我国经济发展新动力的同时也提出了一系列新的问题与挑战，对于这些问题特别是政府公共决策进程中所出现的利益冲突与矛盾，力图用基于旧的体制逻辑形成的“稳定压倒一切”的思维来面对，只能误入歧途。我们现在需要做的，是超越稳定，重建秩序。而这种新秩序的核心要义即在于与市场经济体制相适应的利益均衡机制，改变目前社会中利益关系严重失衡的局面，并为社会不满情绪的宣泄提供制度化的路径。

西方学者认为，“在多头政制下，由于有更多的通畅的表达渠道，政治体系有较大的弹性，因此尽管政治冲突会频繁发生，但相对平和，激烈程度相对较低。而在非多头政制中，公开的政治冲突可能很少发生，但政治冲突会更加激烈，来势会更加凶猛，久遭压抑的政治不满一旦爆发出来，足以将政治制度摧毁”。现代国家的一个重要职责就是协调不同利益集团的利益关系和利益矛盾，所以国家在面对社会中的各种利益和不同利益群体的时候，要有相当的超越性。由此，公共权力主体在公共决策中必须不断关注和满足最广大人民群体的切身需要，找准人民利益与社会利益、国家利益的合理契合点，实现个人利益与公共利益、国家利益的动态平衡。当前，人民群众在物质生活条件不断得到改善的同时，民主法治意识、政治参与意识、权利义务意识也得以普遍增强，对于社会公平正义的追求越来越强烈。只有以有限政府、法治程序、均衡机制等长效性的制度建设来为市场经济条件下经济社会生活新秩序的形成、为社会的长治久安奠定基础，通过民主、科学和公正的公共决策体系来协调各种利益冲突、化解社会矛盾、维护公平正义，才能从根本上做到最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，从而在真正意义上维护最广大人民根本利益，确保社会安定有序。

注释：

①河南周口推行“平坟复耕”已平坟200多万座.新华网，2012-11-3.

②周口“平坟复坟”的教训:成一块烫手山芋.北青网，2013-2-21.

③安庆强制火化多名老人自尽身亡令人心寒.南都网，2014-5-25.

④张永生，申志民.安徽安庆多地砸棺推火葬6名老人因无法接受自杀.新京报，2014-5-28.

⑤中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.人民出版社，2013.

⑥张国庆.现代公共政策导论.北京大学出版社，1997:357.

⑦黄子建.公共决策利益博弈与和谐社会利益格局.求索，2008（8）.

⑧马克思恩格斯全集 （第3卷）.人民出版社，1971:82.

⑨中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.人民网，2014-10-29.

⑩中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定.人民出版社，2006（3）.

（责任编辑：卢小文）

【中图分类号】D630

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.03.008

作者简介：刘中起，复旦大学社会发展与公共政策学院博士后，上海市委党校社会学教研部教授，主要从事基层治理与社会问题研究。

【基金项目】国家社科基金项目“集体行动的内在认同机制及其消解策略研究”（项目编号：13BSH031）、中国博士后科学基金第58批面上资助项目阶段性成果。

Interest Conflict of Public Discussion-making in Grass-root Social Governance and Its Integration Mechanism: A Case Study of Funeral Reform

Liu Zhongqi

Abstract:In a period with rising social contradictions and pushed by the wave of scientization， democratization and informatization， the general public increasingly demand more democracy for a scientific and just decision-making process because of its immense interests involved. It therefore explains the doubts and controversies faced by funeral reform proposals put forward in Zhoukou， Henan Province and Anqing， Anhui Province. We should reflect through these two case studies the commonly seen interest conflicts of public discussion-making in grass-root social governance.

Keywords:public discussion-making； interest conflict； interest integration