试论纪检监察机关在金融机构调查取证规定之完善

唐建华

（贵阳中医学院，贵州 贵阳550025）

试论纪检监察机关在金融机构调查取证规定之完善

唐建华

（贵阳中医学院，贵州 贵阳550025）

十八大以来，我国加大了反腐力度，形成强大的反腐威慑力，反腐成绩斐然。纪检监察机关在案件查办过程中，暴露出调查取证时存在的制度缺陷。现有法规、党内法规规定的不完善，导致证据的取得受到一定限制，直接影响腐败治理的效果、效率。

纪检监察机关；调查取证；金融机构；完善

纪检监察机关①是我国目前腐败治理的重要力量，关于纪检监察机关在金融机构调取证据方面的规定，仅有现行的《行政监察法》和《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》有较为笼统的规定，在证据不能完整或调查受阻取得时，无相关保障的具体规定，出现实际操作的空白地带。

1 纪检监察机关在金融机构取证的现状

纪检监察机关在金融机构调查取证，涵盖了查询被调查对象开户信息、账户存款情况、账户交易情况及必要时冻结账户等行为。

1.1 纪委在金融机构调查取证的现状

1994年3月，中纪委颁发了《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（以下简称《工作条例》）；1994年5月，又颁发了《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》（以下简称《实施细则》）。这两部党内法规是纪委办案的程序性法规，包含了证据的调查。但关于在金融机构调查取证的规定仅《工作条例》第二十八条第一款第七项进行了简单规定，即“经县级以上（含县级）纪检机关负责人批准，可以对被调查对象在银行或其他金融机构的存款进行查核，并可以通知银行或其他金融机构暂停支付”。而《实施细则》则未进行相关规定。

1.2 监察机关在金融机构调查取证的现状

关于监察机关在金融机构调查取证的规定，仅《行政监察法》第二十一条 “监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款”进行规定。《行政监察法》是一部对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察的法律，集实体、程序于一身，本身存在诸多不足。有学者认为，“调整监察工作的基本法律的名称应当是《监察法》，而不是《行政监察法》”。该法的“立法目的也有可改进之处”。并未“根据宪法规定对监察机关的工作性质作出明确的解释……”调整的身份标准不科学等[1]。关于调查证据方面的不足，有学者认为，《行政监察法》第二十条第一款中“其他有关材料”仅指文字性资料，不包括动产和不动产的实物，而那些能证明违反行政纪律行为的实物，其中包括钱物、有价证券及各类实物性资财，均不在暂予扣留、封存之列，行政监察机关在行使调查权时暂予扣留涉嫌单位和人员违纪钱物的行为当属违法。如第二款“责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物”的规定得不到执行，则对此物证缺乏有效控制手段[2]。

上述两部法规都仅规定纪检监察机关可以在金融机构调查取证，却未明确规定金融机构协助的范围、提供证据的时限、向被调查对象通风报信的责任、提供虚假证据的责任、拒不配合查询的责任等内容。

2 纪检监察机关在金融机构取证的困境

从上述分析来看，无论是纪委还是监察机关，经县级以上领导批准，均可在金融机构查询被调查对象的存款，而监察机关还可以多渠道，即可以提请人民法院采取保全措施。然而，看似如此简单完整的规定，却蕴含着诸多繁重的工作程序。

2.1 查询被调查对象开设的银行账户问题

从《实施细则》和《行政监察法》规定来看，纪检监察机关若要查询被调查对象的银行账户情况，前提是已经正确掌握被调查对象的银行账户，或至少须掌握其具体在哪家银行开户方能开展查询的工作。而现实的情况却不像法律条文规定的那么简单、便捷。在纪检监察机关查办的案件中，被调查对象大多数都属于高智商且具备相当强的反侦察能力，纪检监察机关所能掌握的银行信息一般都是其正常使用且不存在问题的账户，而对于涉嫌违纪违法的账户信息或以其他人名字开具的账户信息，纪检监察机关应当如何查询，《实施细则》和《行政监察法》并未进行明确规定。随着我国金融业的飞速发展，当下不再只是传统的四大银行独步金融天下[3]，很多股份制银行[4]、地方商业银行、农信社、民营银行、外资银行②等都进入到我国各大中小城市，各地各类银行可谓多如牛毛。按现有规定，纪检监察机关仅确定被调查对象在哪家银行开户，都需逐家银行地进行查询，严重影响案件查办的效率；加之2015年新出现的网商银行[5]，更是加大了银行账号查询的难度。

2.2 查询被调查对象银行账户资金及相关信息问题

明确掌握被调查对象所开设的银行账户后，下一步骤便是查询该账户里的资金情况及账户资金流向。按照《实施细则》和《行政监察法》规定，纪检监察机关办案人员将相关手续提交到银行时，常因如下问题致使证据调查受阻。

（1）证件问题。金融机构接到纪检监察机关提供的查询材料时，金融机构会根据其主管部门——中国人民银行的相关规定，要求纪检监察机关办案人员提供工作证、执法证等证件。而目前除了国家、省、（地、州）市、县直接独立设置的纪检监察机关办有工作证外，大多数派驻或内设的纪检监察机关大都无工作证；而执法证，却基本上属于空白，加之一些企事业单位本身不具有执法权，更不可能办理执法证。

（2）查询内容问题。在所有证件都齐备的情况下，金融机构通常只会提供一个截止查询日的账户存款余额，而该账户的流水等一般不会提供。

（3）查询时限问题。一些金融机构表面上很配合，却总会找出诸如系统问题、来查询的单位较多需排队、领导出差无法审批等借口进行搪塞，有意拖延查询时间，更有甚者长达一周都无结果。

（4）提供虚假查询信息问题。账户信息完全掌控在金融机构一方，纪检监察机关办案人员仅能拿到金融机构提供的书面信息凭证，无法核实信息真伪，在金融机构提供的信息有误或直接提供虚假信息的情况下，纪检监察机关找不到核对的途径和救济的措施。

（5）向被调查对象通风报信。被调查对象是金融机构的客户，且像这类涉及违纪违法、具有相当隐秘性的客户，多数都是金融机构的大客户、贵宾客户，不排除金融机构会故意拖延查询时间，向被调查对象通风报信，为被调查对象转移资金争取时间，最后给纪检监察机关提供一个账户余额为零或不构成违纪的余额数据。

（6）金融机构直接拒绝提供查询。因未规定不配合的责任，一些金融机构出于“维护”客户利益、少做事等原因，拒绝配合纪检监察机关查询工作。

在出现上述（1）至（6）的情形下，《实施细则》和《行政监察法》都未明确规定金融机构应承担的责任，无责任则会弱化配合力度，无后果承担则会让行为变得随心所欲。当然，若是国有或国有控股金融机构，纪检监察机关尚可通过金融机构内设的纪检监察部门或行政手段进行处理，但若是民营、外资金融机构，纪检监察机关就可能会束手无策。

2.3 《行政监察法》规定之困惑

《行政监察法》规定“……必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款”。

困惑一：监察机关提请人民法院采取保全措施，法院应以何种案由采取保全措施，刑事、民事还是行政？在法院内部，根据案由不同，则由相关的业务庭采取保全措施。从《行政监察法》的部门划分来看，其属典型的行政法，按业务对接原则来说，应由行政审判庭采取保全措施；但从该条内容来看，贪污、贿赂、挪用公款却涉及刑事，也可由刑事审判庭采取保全措施。1998年，最高人民法院与监察部联合印发了《最高人民法院、监察部关于执行〈中华人民共和国行政监察法〉第二十一条若干问题的规定》（监发﹝1998﹞3号）虽然解决了哪一级法院、何地法院、办理期限及监察机关需向法院提供的材料等问题，但仍未解决案件归口问题，案由不确定，则会影响案件的查办效力。

困惑二：为何仅规定冻结“涉嫌人员”的存款，而没有将冻结涉嫌单位的存款纳入。“这一规定将涉嫌单位的存款冻结权排除在行政监察调查权之外。而国家行政机关及其委托的组织，法律、法规授权的管理公共事务的组织也是行政监察的主要对象之一，况且目前法人或单位违法违纪问题日益突出。如不能依法冻结涉嫌单位的违纪存款，不利于对其违法违纪行为的证据获取与查处。”

3 建议完善纪检监察机关在金融机构调查取证工作的细节

纪检监察机关是我国反腐的排头兵、先锋队，其反腐取得的成效直接影响我国在国际社会的清廉指数，影响党和政府在人民群众中的形象。而涉及犯罪类腐败案件，若不及时对证据进行调取、固定，往往会让案件定性、责任追究、刑事程序等受到严重影响。腐败案件的直接证据就是财产，财产又多以被调查对象在金融机构的存款形式体现，故被调查对象在金融机构的账户信息成了腐败案件的重要证据。因此，完善纪检监察机关在金融机构调查、取证的规定显得至关重要。

3.1 建议修改完善《实施细则》和《行政监察法》

3.1.1 建议完善纪检监察机关办案人员证件

上文已经述及，纪检监察机关工作证件极不规范。有的纪检监察机构未办理工作证，有的纪检监察机构的工作证与所在单位工作证件不一致，还有的纪检监察机构工作证件则由自己单独办理……各类工作证件五花八门，显得随意无章，既缺乏统一性、规范性，更不能体现出纪检监察机关执纪监督问责的权威性。

工作证是身份的证明，工作证的统一可以较好地展现纪检监察机关形象，规范案件查办，提高案件查办效率，保证纪检监察机关案件查办的质量，同时也便于内部管理。鉴于纪检监察机关工作性质的特殊性，建议由中纪委、监察部统一《纪检监察机关工作人员工作证件管理使用办法》，统一设计样式；各省（自治区、直辖市）纪委、监察厅（局）统一印制、统一编号、统一管理、统一发放。

关于执法证，纪委和监察机关无论是单独开展案件调查工作，还是联合开展案件调查工作，其职权都是国家法律、党内法规进行授权的，其执法是有法可依的，故也应统一制发执法证。

3.1.2 建议修改完善《实施细则》和《行政监察法》

《实施细则》属于党内法规，《行政监察法》属于国家法律，《实施细则》和《行政监察法》的不足，上文已作阐述。建议对《实施细则》和《行政监察法》进行修改完善，增加下列条款。

一是纪检监察机关需查询被调查对象或关联人开户银行、账号信息的，可直接向该地区金融机构行政主管机关进行查询；金融机构行政主管机关拒绝提供的，根据情节轻重，纪检监察机关可对金融机构行政主管机关、主要负责人、直接责任人进行行政处罚或党内处分、行政拘留，等等。

二是有义务协助调查的金融机构拒绝或者妨碍纪检监察机关调查取证，拒不协助查询、扣押、冻结或不在规定时限内办理的，纪检监察机关除责令其履行协助义务外，并可以予以罚款。

三是对金融机构予以罚款后，仍不履行协助义务的，可对金融机构主要负责人或者直接责任人员予以拘留；并同时向其主管的监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的建议。

四是金融机构擅自解冻被纪检监察机关冻结的款项，致冻结款项被转移的，纪检监察机关有权责令其限期追回已转移的款项。在限期内未能追回的，该金融机构在转移的款项范围内以自己的财产向纪检监察机关承担责任；情节严重的，对金融机构主要负责人或者直接责任人予以拘留。

在此，需要对办理时限和罚款额度进行特别说明。关于办理时限，根据纪检监察机关查办案件的特殊性，结合金融机构办理业务的速度，办理时限应限定在一个工作日内。关于罚款，可单独对单位或直接责任人进行，也可同时进行；罚款额度依据情节严重程度，个人在1～10万元之间，单位在30～100万元之间。

3.1.3 建议修改《行政监察法》第二十一条，扩大向法院提起诉讼保全的范围

应将行政机关、事业单位、法人、社会团体等单位全部纳入到调整范围，与《行政监察法》的立法目的一致。

3.2 建议监察部、中国人民银行、银监会联合制定关于规范纪检监察机关在金融机构调查取证的相关规定

金融机构的行政主管机关是中国人民银行和银监会，纪检监察机关和中国人民银行、银监会根据案件调查的需要，联合制定相关规定。对纪检监察机关需要提供的证件、文书等进行规定；同时对金融机构需提供的协助事项、办理相关手续的时限等进行详细的规定。

3.3 建议修改《最高人民法院、监察部关于执行〈中华人民共和国行政监察法〉第二十一条若干问题的规定》

《最高人民法院、监察部关于执行〈中华人民共和国行政监察法〉第二十一条若干问题的规定》的出台，较好地解决了监察机关提请法院冻结被调查对象在金融机构的账户具体事宜，但仍有不足之处，建议作以下修改。

3.3.1 扩大受案基层法院范围

该规定仅限于涉嫌人员存款开户的银行或者其他金融机构所在地的基层人民法院，从快速办结的角度来说，金融机构所在地基层人民法院具有地域上的优势，但从工作配合便利的角度来说，监察机关所在地的基层人民法院具有优势，故建议扩大受案基层法院范围，建议修改为：监察机关可提请涉嫌人员存款开户的银行或者其他金融机构所在地的基层人民法院或纪检监察机关所在地的基层人民法院采取保全措施。

3.3.2 案件性质问题

上文已分析，该规定未对监察机关提请保全的性质进行确定，难免会导致工作协调不畅。应对案件性质进行确定，方能明确法院内部应具体由哪一业务庭进行保全，监察机关与法院的协调就更加明确化。从《行政监察法》规定的内容来看，由法院刑事审判庭进行保全较为适合。监察机关是针对贪污、贿赂、挪用公款和其他经济方面违反行政纪律的行为进行立案调查，这类行为本身具有违反刑事法律性，只是可能未达到刑事法律追究的程度，先由监察机关介入调查；一旦其违纪行为达到刑事追究的程度，监察机关就会移交检察机关进行调查，案件就会进入刑事程序。因此，为便于案件后续走向，以刑事案由进行保全较为符合立法目的。

4 结 语

纪检监察机关在金融机构调查取证需要完善的程序较多，本文也仅从开户情况、账目查询、账户冻结及责任等方面进行阐述。在具体案件查办过程中，仍会有许多新情况、新矛盾产生，也需要进行具体修改、完善。

注 释：

①鉴于目前纪委与监察被大众统称为纪检监察机关，若无特殊说明，本文不再区分纪委与监察，统称纪检监察机关。

②截至2012年，外资银行进入中国的有汇丰、渣打银行、东亚银行、花旗银行等，其在华营业机构总数就已达411家。中国建设银行研究部，中国境内外资商业银行[EB/OL].http://www.cs.com.cn/xwzx/jr/201305/t2013 0524_3997696.html。《2014年中国外资银行十大品牌企业排名》，http://www.chyxx.com/top/201409/283855.html，2016-01-05。

[1]姚文胜.论《行政监察法》的立法缺陷与完善[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2000（6）.

[2]黄淑玲.论我国行政监察机关调查权的若干问题[J].甘肃科技纵横,2006（3）.

[3]余丰惠.四大行不能再以“老大”自居了[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/zl/bank/20151102/12072365 1829.shtml，2015-12-24.

[4]12家股份制商业银行特殊概览[EB/OL].http://www.360doc.com/content/15/0101/23/19704669_ 437425309.shtml，2015-12-24.

[5]网商银行内测版APP：千呼万唤始出来，时机很讨巧？[EB/OL].http://www.gkzhan.com/news/detail/78638.html，2015-12-24.

责任编辑 李 燕

The Perfection for the Discipline Inspection and Supervision Organs to Investigate and Collect Evidences in Financial Institutions

TANG Jianhua
(Guiyang College of Traditional Chinese Medicine，Guiyang Guizhou 550025，China)

Since the Eighteenth National Congress of the Communist Party,China has increased the anti-corruption efforts,forming a strong deterrent,and getting great achievements.But during the investigation and evidence collection,the discipline inspection and supervision organs expose system defects.The not perfect existing laws and regulations of the Party lead to the limited acquisition of evidence,and directly affect the effectiveness and efficiency of the corruption control.

the discipline inspection and supervision organs;investigating evidence;financial institution; perfection

D262

A

1674－5787（2016）02－0030－05

2016-03-03

唐建华（1980—），男，贵州普安人，硕士，贵阳中医学院纪委纪检员，研究方向：民法、商法、知识产权法、腐败治理理论研究。

10.13887/j.cnki.jccee.2016（2）.9