高校听证制度——教育行政管理的法治化创新

王　彦，胡慧中

（1.东北财经大学　继续教育学院；2.东北财经大学院　法学院，辽宁　大连　116025）



高校听证制度
——教育行政管理的法治化创新

王彦1，胡慧中2

（1.东北财经大学继续教育学院；2.东北财经大学院法学院，辽宁大连116025）

摘要：高校是培养具有高专业水平和高国民素质的教育基地，规范化、法治化的高校教育行政管理是教学管理水平得以发挥的重要基础和保障.高校师生的各项合法权益，应当受到高校管理的重视.高校听证制度作为高校教育行政管理的创新制度和依法治校的重要环节，以程序正当理论为基础，充分发挥其事前的预防性权利保障功能，有利于维护高校教育行政管理中公权力与师生权利之间的和谐关系，使高校内部的行政决定和行政命令受到监督，维护了师生的合法权益，为依法治校确立制度保障.

关键词：高校听证；教育行政；法治化

在高校教育行政管理法律关系中，依法治校是高校管理机构应当具备的基本法律精神，除了加强教育行政部门依法行政、提高教学活动质量等方面，对于教师、学生合法权益的保障问题，亦逐渐受到重视.进入21世纪后，各大高校相继出台如高校申诉、教育仲裁等形式多样的权益保障手段，多数针对案件的事后救济与内部处理问题，而忽略事前的预防性或处理问题的民主性.高校听证制度是一种事前预防性的权益保障制度，较其他制度而言属于高校教育行政程序中不可忽略的重要环节，它以独有的法学理论内涵为基础，充分地发挥其民主性与公开性的特点，以程序正义保障实体权利的公正，是现今高校教育行政管理活动中不可或缺的重要制度.

1　高校听证制度的设立基础

1.1教师与学生法治意识的增强为高校听证制度提供前提条件

改革开放以后，我国一直注重法制建设与法治发展，直到2011年，我国社会主义法律体系形成，逐渐做到了国家各方面、各层次、各领域都有法可依，涵盖了经济、政治、文化社会各领域.公民的法治意识在社会环境的熏陶下，也不断得到强化，促进了社会民主、法治的长足发展.高校作为高知识人才的集中地，在社会环境的影响下，教师与学生的法治意识、民主意识更为强烈，对自己的维权意识也更浓烈.在大众教育的背景下，师生是高校的主人，应该参加到高校的建设与管理中.“教师与学生参与学校管理既是一种权利，也是一种责任，师生既然有义务承担学校决策所带来的一切后果，就应该有权利参与学校的决策”.［1］听证制度能够反映教师与学生的法治意识和参与管理高校的要求，并通过合理的程序设计使得师生的参与权得到最大程度的发挥.听证制度在高校环境中有其存在的土壤，是师生参与高校管理的重要途径，通过各方意见与思想的碰撞，及时发现管理过程中出现的问题，促使高校管理法治化、规范化.

1.2高校强大的人才资源为听证制度提供智力支持

听证制度的构建与实施，在高校这一群落中能够有迅速实现的可能.高校师生心智成熟，是具有较高素质、相对独立的社会群体，有一定的自律、批判、辨别能力，已经具备基本的参与高校事务管理、解决与自身利益相关的教育、生活等方面的能力，能综合运用听证制度，通过陈述、申辩、质证等维护自己的合法权益.在高校推广听证制度不是难事.从目前高校听证的社会实践中可以看出，师生更是偏向选择此种权利救济方式.很多高校都设有法学院，有些甚至是高校的强势学科，通过普法活动更容易制造法治氛围，推广高校听证制度的运用.而且高校的法学教师为听证主持人、听证代表等人员的选择提供人力、智力支持，更能从专业的角度完善高校的听证制度.

1.3听证范围的不断扩大为完善高校听证制度提供契机

从1996年我国的《行政处罚法》首次确定听证制度，其范围不断扩大至立法、价格、行政许可、行政强制等方面，作为一种重要的协商民主方式更是在国家多种方针政策中被提及，其发展态势不可同日而语.实践也表明，听证制度在控制公权力方面发挥着不可替代的作用.听证制度的初衷是给予公民机会和途径保护自己的合法权益，如果涉及财产权如停产停业、较大数额罚款等事项可以进行听证，那么涉及高校教师、学生身份的相关事项更可以适用听证制度，如高校不颁发学位证书、开除学籍等均影响学生正常的受教育权，而且这些处分决定会记入档案，影响学生将来的就业与职业发展.若将这些事项排除在听证的范围之外，显然违背了法治的精神追求，既不能保护教师与学生的合法权益，也不能实现社会公正、公平的价值目标.根据自然公正原则，任何人在自己的合法权益受到重大影响之时都有权知晓自己所受处罚的法律依据、事实和证据等，并有为自己辩护的权利.在高校管理中实施听证制度，是保障教师与学生知情权、陈述权、申辩权的重要措施.

2　高等教育行政管理法律关系

高校听证制度作为一项创新型的高效管理制度，是教育行政管理关系法治化进程的助推器，明确教育行政法律关系的内容是弥补高校听证制度不足、促进高校听证普遍运用的关键.

2.1高校管理权的性质

高校管理权经历了由政府集权管理到高校自主办学、自主管理的变化.在计划经济时期，政府统一管理高校，高校则按照国家计划进行招生和分配，学生免费就学、服从分配.随着市场经济的发展，民主社会的深入人心，高等教育的管理模式严重阻碍了高校的发展和人才的培养.政府逐渐下放权力，不断强化高校的自主权.《高等教育法》第四章专门规定了高校的组织与活动，明确规定了高校的自主招生、自主设定专业、自主管理教师、学生等权力；《普通高等学校学生管理规定》第五章规定了高校对学生有自主奖励与惩罚的权力；《教师法》在总则、第七章、第八章规定了高校对教师有管理、奖励、处分的权力，还有其他的一些教育部、教育厅的规范性文件对高校管理权的细化.从这些法律、法规、规范性文件中可以看出，高校管理权是法律、法规的授权的一种公权力，是国家教育权力的重要组成部分，具有主导性与单方性［2］.由于法律、法规的授权，使得原本没有权力主体资格的高校合法取得了公权力，承担高校管理职能，其管理决定具有确定力、拘束力、执行力.孟德斯鸠说过“绝对的权力产生绝对的腐败”，高校管理的公权力也不会例外.公权力具有扩张性与侵犯性，必须对其加以制约、监督，运用严格的程序法则，保障权力合法、合理、公开、公正的运行.听证是监督、制约公权力，防止其滥用的有效方式之一，高校引入听证制度可以促使高校管理权力的规范行使.

2.2高校与学生之间的法律关系

一直以来，高校对学生管理的行政化色彩很浓，教育领域行政化的管理方式深受大陆法系“特别权力关系”理论的影响.特别权力关系，又被称为特别支配关系，是基于特别的法律原因，为实现公法上的特定目的，行政主体在必要的范围内对相对人具有概括的支配权力，而相对人负有服从义务的行政法律关系.这种理论认为“公务员与政府、学生与学校、犯人与监狱等互相之间存在着特别权力关系”.［3］随着市场经济、民主社会的发展，这种管理模式已经无法适应高校发展新形势.高校收取学费、学生自主择业，“精英教育”转向“大众教育”，高校是高等教育服务的提供者，学生是教育服务的消费者，学生的主体意识与教育消费意识不断加强，也不断冲击着高校与学生之间的特别权力关系，由此，我们不得不重新审视高校与学生之间的法律关系.从目前的法律、法规及其他规范性文件中可以看出，高校与学生之间不是单一的法律关系，而是一种复合型法律关系，既包括民事法律关系，又包括行政法律关系.

高校与学生之间行为内容涉及的主要是教育教学管理与接受教育，但随着高校改革的不断深化、学生生活方式日益多元化，高校以民事主体的身份从事一定的行为，与学生之间形成一种民事法律关系，如学生在住宿、就餐、购物时与高校发生的法律关系.在学生生活服务方面，高校不断曾设基础设施以便利、提高学生在校的生活水平.如现代化的学生公寓和种类繁多的学生食堂，学生在自主选择商品与服务的同时，须按照合同的约定支付金钱，履行相应的义务，如在使用宿舍的过程中，因学生的使用行为不当造成高校损失的，学生应该承担赔偿义务.高校未按合同要求提供服务或造成学生财产、人身权益的损失，也应该承担相应的民事法律责任.高校与学生之间的民事法律关系受《民法通则》、《合同法》、《物权法》等民事法律、法规调整，若发生纠纷，可以通过民事诉讼解决.

高校的管理权具有公权力的属性，主要表现为教育行政管理的法律关系上.根据《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等法律、法规的授权，高校对学生有招生、学籍管理、学位授予、奖励等权力，如果学生违反校纪、校规，高校具有对学生作出警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍的处分权力，这些权力对学生的身份和名誉有一定的影响，也彰显了高校与学生在这些管理行为中法律地位的不平等，将其视为行政法律关系.如果学生针对高校的违纪处分不服，可以通过申诉或诉讼维护自己的合法权益.学生针对处分行为提起的行政诉讼，在司法实践中有成功的案例，如刘燕文诉北大案、田永诉北科大案，但类似案件提起行政诉讼仍呈现出许多障碍，如法院不予受理，且理由是纠纷不属于《行政诉讼法》规定的受案范围，这无疑缩小了学生维护合法权益的救济途径，使得处于弱势地位的学生无救济途径可循.这种现状启发我们必须以理性的思维、法治的思维重新审视高校与大学生之间的关系问题，充分重视大学生的权益，调整学校权力与大学生权益在管理思维中的比重.高校学生管理听证制度的实施将有利于维护大学生的权益、协调教学双方的关系、促进高校与大学生关系的和谐发展［4］.

2.3高校与教师之间的法律关系

在计划经济时期，我国高校一直采用教师任命制度.由上级教育行政部门根据教育教学工作的需要，有计划地向学校派遣教师，教师被纳入国家干部管理体制.“教师调动纳入干部人事计划，必须经过行政机关的批准.教师职务的确定或提升须报教育行政机关备案或批准.高校教师作为国家干部的一部分，其工资待遇分别根据其职务级别所对应的干部级别标准统一对待.其他有关教师的职责、考核、奖惩及退休等事项，也都充分体现了教师作为国家干部与行政机关的行政隶属关系”，［5］这种关系属于内部行政关系，不受行政诉讼调整.随着我国社会的进步与发展，这种行政隶属关系严重阻碍了高校教师队伍的发展与壮大，影响了高等教育事业的发展.教师改革也提上日程，在不断的研究与摸索中，在1998年通过的《高等教育法》第四十八条规定：高等学校实行教师聘任制；2000年，国家人事部发布《关于进一步深化高等学校人事制度改革的实施意见》，推动教师聘任制的进一步发展.高校与教师签订聘任合同，反应出高校与教师之间有民事法律关系，但由于高校的非盈利、公共服务的属性，在合同的履行过程中，高校对教师有管理的权力，对教师进行考核、职称评定、奖励、处分等，这显示出高校与教师之间的法律地位的不平等，也可以说此时教师与高校之间是一种行政法律关系.如果发生纠纷，亦可寻求申诉与诉讼两条途径.从社会实践中的案例可以看出，这两种救济方式作用有限，不能有效维护教师的合法权益.事后救济途径不畅通，听证制度这种事前救济可以促使高校正当行使管理权力，使其决策或决定民主化、规范化、科学化.

从高校拥有教育管理的公权力和高校与师生之间有行政法律关系可以看出，高校与师生之间的权利义务不对称，高校处于主导地位，师生处于从属地位，这提醒我们必须对师生合法权益的保护给予关注，这也是高校听证制度构建的必要性基础.高等院校在做出关涉教师、学生切身利益的行政命令和决定时，程序的严格性和法治性是维护高校教育行政管理关系的重中之重，故而引入听证制度是创新高校管理机制的重大突破点和重要发展方向.

3　高校听证制度的法治化发展路径

2015年高校听证制度的法治化发展路径发生了突破性进展——秉持着法治思维，教育部发布了对《普通高等学校学生管理规定》进行修订的征求意见稿.

2005年修订的《普通高等学校学生管理规定》以“育人为本”作为基本理念，提出高校要成立学生申诉处理委员会，突出了高校内部的救济制度是完善管理的重要措施；十年之后，教育部对该规定再次修订，此次以“依法治校”、“科学管理”为主题对《规定》进行修改，修订稿中的一大亮点是增加了第六十四条对高校听证这一制度的规定：学生申诉委员会认为必要的案件，可以采取听证的方式.这样的规定表明高校听证制度在高校管理的进程中逐步走上法治化正轨，也为将来高校听证制度各环节的规范化实施提供良好开端.正式基于此，有必要规范高校听证制度，促进其在法治化路途中稳步前进.

一是要转变立法思路.我国现行教育法律、法规因为缺少对高校听证制度的规定，使得各高校在实施听证的过程中各行其是，形成混乱的局面.完善统一的听证制度，是高校听证制度构建与完善的前提条件.教育政策有引导、指导的作用，并不能直接运用于高校管理当中，只有将“依法治校”、“以学生为本”的教育理念转化为具体的规范性文件，才能将其落到实处，促进高等教育的发展.

首先，应该完善我国高等教育的实体法内容.明确高校的法律地位，细化其自主办学、自主管理的范围，确定其对教师、学生处分权力的界限，防止权力的滥用，使得听证程序有实体法律依据.毕竟听证制度只能从程序上限制高校的管理权力，而并非直接从实体上进行限制.厘清高校、教师、学生之间的关系，加强政府对高校的监督，明确高校与教师、学生之间的复合型法律关系，为程序法律规定奠定基础，具体规定教师、学生作为高等教育主体所应享有的权利与应当履行的义务.

其次，完善高校教育的程序法规定.这是由教育法的价值所决定的.“教育法价值包括价值合理性和工具合理性，即教育法的实质价值与形式价值.实质价值主要是指教育法所选择的、所追求的、并在法律实践活动中，时时处处体现出来的价值内容，表征着教育法律实践过程结束以后可能产生的结果，代表着教育法价值主体面对不同的价值关系进行价值选择的具体内容，它表示着教育法选择了哪些价值，是教育法律规范所蕴含的、所追求的和力图实现的那些价值的内容.它是教育立法的出发点和最后的归宿.形式价值主要是指教育法律实践活动的程序性标准问题，具体说来是指教育法律实践活动过程的每一个环节都必须遵循的一系列确定的、可操作的、可测度的程序或原则.其主要功能就是保证教育法律实践活动按照确定的程序或秩序进行，这种程序或秩序则是教育法实质价值必然被选择和实现的法律实践活动秩序.现代教育法治化的发展趋势要求所有的教育法律都必须具备和遵循严格的程序性的价值标准，这样教育法的实质价值才可能得到真正实现.”［6］我国的法治化进程中，对程序的重视程度在逐渐加强，实现教育法的程序价值显得更为重要.高校听证制度是实现教师、学生程序性权利的重要途径，作为体现教育法形式价值的重要方面，对于我国教育法律、法规的完善有重大意义.针对高校听证制度，法律、法规必须对其原则、范围、主体、程序作出规定，细化“程序正当”原则.各高校可以根据法律、法规的规定，结合本校的实际情况，制定《听证制度实施办法》，进一步完善听证制度的具体内容.正所谓“只有公正的程序，才具有产生公正结果的能力”.［7］

二是转变高校管理者的教育管理理念.我国传统的高校教育管理中，过多强调社会本位，强调教师、学生对学校命令的服从，无论是职称评审、专业学习、课程设置还是最后的就业分配，忽视师生的权利与需求，忽视师生的主动性与自我管理能力.在市场经济、法治社会的引导下，我国教育理论与教育实践不断发展与创新，教育体制改革也不断深入.学生开始承担教育成本，高等教育由供给制转向有偿制，高校是教育的服务提供者，学生是教育服务的消费者，学生有权选择较高质量的教育资源，学生的独立地位得到提高，高校与学生之间的行政隶属关系不复存在.教师与高校签订劳动合同，高校与教师之间的法律关系也随之改变.这也意味着社会本位的教育思想向以人为本的教育理念转变.

在此背景下，高校管理机构须转变管理思想，以打破过去教育行政管理的单一化模式，摒弃“官本位”思想，树立教育服务理念.形成“一切为了学生、为了一切学生、为了学生的一切”的管理理念，为教师、学生提供良好的教学环境、学习环境.在高校管理的过程中，高校管理层应自觉维护师生的参与权，让师生参与校纪、校规的制定以及其他的具体管理活动，听取他们的意见、观点，尊重、维护师生的合法权益.同时，必须强化高校管理层的法治意识.意识指导行为，法治意识可以指引管理者依法治校、依法治教.法治意识的培养，其首要条件是管理者须知法、懂法.通过对目前教育法律、法规的学习，熟悉教育理念与政策，明确自主办学、自主管理的范围，约束管理行为，以防侵犯教师、学生的权益.熟悉教育政策、法律、法规的相关规定，用以制定符合本校发展情况的规章制度，加强法律、法规在高校的具体管理中的可操作性.培养高校管理层法治意识的另一方面就是要求对师生规范化管理.建立高质量的管理体系，实行民主管理.规范化的管理体系，离不开管理过程中正当程序的建设.程序正当能够严格监督高校管理权力，使其依法管理、规范管理，也保障管理结果的公平、公正.完善高校听证制度是正当程序建设的重要方面，保障教师与学生的陈述权、申辩权，使管理权力依法行使.为促进高校管理层法治意识的培养，可以将依法治校的情况，作为考核管理者的重要指标，与管理者的切身利益相关，这比单纯的强调依法治校强化法治意识更有动力.

高等院校的教育行政是寓行政措施于教育体系的模式，目的是为了提高教育水平和教育成果的质量.所以只有具备高校行政管理职责的管理层级明确认识到教育管理的法治性问题才能够科学管理、依法治校.

三是落实高校听证环节，使其具有可实施性.由于缺少行政程序法的统一规范，我国各种听证的实施环节没有统一标准.在正式听证中，高校听证的主要环节由三个部分构成：听证前准备环节、听证程序进行环节以及听证结果执行环节.在听证准备环节包括听证告知、听证申请与受理以及听证程序启动前的准备工作.在听证告知环节，十分重要的一点是拟作出处分决定的机构应当在作出处分决定之前告知拟被处分人可否参与听证，并告知其听证程序中应享有何种权利.在听证实施过程中，很多情形是管理机构直接向管理相对人送达《听证告知书》，仅告知听证程序相关事宜，并未明确拟被处分人的实体权利和程序性权利.同时，在告知环节应当组织管理相对人和其他利益相关人协商探讨事件的具体情形，通过征求意见决定听证程序是否公开.只有基于此才能保证听证的申请和受理顺利进行.而在听证受理阶段，学生申诉委员会不仅要审查申请人的程序性资格，更要注重实质申请资格，尽可能满足学生申诉请求.在听证前准备程序阶段，可以根据事件的属性来决定是否邀请特定机构的听证代表参加：如涉及到学术问题可请学术机构的听证代表；如涉及到入学或退学问题，可以请学籍管理机构的听证代表，亦即在利益相关人以外应当扩大听证主体的范围，综合采纳意见，严格并合理遴选听证代表，保证听证的民主性.

在听证程序中，最重要的环节则是当事人的陈述、辩论权利，这也是听证设立的根本目的——使拟被处分人或其他利益相关人有足够机会陈述事实、表达观点.另外，值得一提的是，听证组织者应当对当事人的心理状况给予重视，特别是因为违反学校规定受到严重处分的学生，应当考察他们的心理状况和精神状况，在这方面可以借鉴美国弗吉尼亚大学的听证新举措——即将高校听证的范围扩大至学生的心理状况：譬如开展荣誉制度心理听证会，针对一些在违反荣誉制度时产生的心理问题会影响学生个人行为的情况召开荣誉制度心理听证会；又譬如专门规定心理状况和精神状况不佳的学生如何提出听证申请并协助提供其他服务等［8］.这一规定不仅括大了高校听证制度的范围，更将美国大学生滥用药物导致精神状态和心理状况不良的现状加以考虑，可见既针对学生管理荣誉制度进行听证又涉及到社会实际状况，这样的规则制定思路值得我们借鉴.

在听证程序结束后，听证结果不仅要以听证笔录为依据，并应当在第一时间送达至拟处分学生本人及其他利益相关人，并将听证处理结果公开.另外，应当建立相应的反馈机制，可以利用信息网络的便利，建立听证结果交流平台和反馈渠道，或者通过设定特定的机构来监督、管理听证结果的具体执行情况，以保证听证结果的实效性.

而在非正式听证中，亦要保证听证程序中听证参加人享有充分的陈述和申辩权利，在听证程序结果的执行中不妨采用正式听证的反馈和监督手段.当然，高校听证在法治化的路途中一定要循序渐进、稳步发展，首先摆正高校管理者的态度，摒弃将学校当做行政机关来进行管理，不仅不能忽视学生权益，更应当注重学校的学术机构可以发挥的作用.譬如对于学生考试作弊等现象，可以不以处分等惩罚作为首要措施，可在听证过程中要求学术机构师生参与，考虑为拟被处分学生设定重新考试的机会或通过其他方式尽量减少对学生利益产生不必要的负面处理，做到教育与惩罚的平衡.

听证这一制度是宪政文明发展至今的典型代表之一，在中国，听证制度是法治进程得以发展的重要前提.将听证制度适用于高等院校的教育行政管理中是依法治国、依法治校的制度创新，它有效地发挥了限制高校教育行政权力单一化、保障师生合法权益的宪政功效，更保证了高校教育行政管理的民主性和公开性，是现代高校教育行政管理模式多元化发展的重要途径.

参考文献：

〔1〕曾洁雯.论在高校学生管理中引入听证制度的必要性与可行性［J］.教育探索，2006（1）.

〔2〕张铤.听证制度：高校学生管理程序正义的基石［J］.现代教育科学，2012（2）.

〔3〕杨临宏.特别权力关系论研究［J］.法学论坛，2001 （4）.

〔4〕刘燕清.我国高校管理听证制度研究［D］.华中师范大学，2008.

〔5〕全世海.浅析我国公立高校与教师之间的法律关系［J］.天津电大学报，2010（1）.

〔6〕劳凯声.两类基本的教育法价值［M］.北京:教育科学出版社，2002.

〔7〕城仲模.行政法之一般法律原则［M］.台湾三民书局，1994.

〔8〕李朝阳.弗吉尼亚大学荣誉制度心理听证会的规范及实施程序［J］.教育学术月刊，2015（5）.

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1673-260X（2016）05-0207-05

收稿日期：2016-02-14

基金项目：辽宁省教育科学规划重点课题（JG13DA017）；辽宁省社科规划基金自选项目（L13DFX020）