从“讲诚信、懂规矩、守纪律”到《中国共产党问责条例》*<br/>——论党建的法治化及其影响

从“讲诚信、懂规矩、守纪律”到《中国共产党问责条例》*
——论党建的法治化及其影响

2016-03-28曹润田

长春教育学院学报 2016年12期

关键词：法治化问责法规

朱茜，曹润田

从“讲诚信、懂规矩、守纪律”到《中国共产党问责条例》*
——论党建的法治化及其影响

朱茜，曹润田

本文以“讲诚信、懂规矩、守纪律”的提出，到《中国共产党问责条例》的出台所反映的党建工作方式转换与发展为切入点，总结了在“四个全面”战略布局下党建法治化的发展趋势，分析其影响与价值，为更为有效的推进党建法治化工作提供了细节性的改进意见。

党的建设；问责条例；法治化

一、十八大以来党建工作的新发展

十八大以来，中国共产党在党的建设方面采取的各项措施，一个突出特征就是关注党员领导干部，强调抓住“关键少数”。从2013年8月，习总书记做出《领导干部要讲诚信、懂规矩、守纪律》的重要讲话，以党员领导干部为对象提出了概括性、指引性的要求，《中国共产党问责条例》出台，将党对领导干部的权责要求建成制度，实现了从概括性的政治号召向具体制度建设的跨越。这一党建方式的发展和思路上的转化体现了以习总书记为领导核心的党中央在治国理政方面的思想特点，也体现了“四个全面”战略布局的逐步落实，更代表了党建机制和方法的丰富和发展。

中国共产党原有的各项党内法规制度中，有大量关于问责的具体规定，对于问责这一有效推动各项工作开展的监督手段，党一贯是重视的，但是在十八届四中全会确立党的建设法治化思路之前，对党内法规如何规划、应当建立哪些规则体系、如何建立这些体系，思路不是非常清晰。在党内法规制度中，与问责有关的规定119部，其中专门规定问责的制度12部，包含问责内的多达107部，但却没有一部党内法规对问责制度进行总体规划。新出台的《中国共产党问责条例》将立法的重点集中在四个问题上，即向谁问责？问什么责？怎么问责？谁来问责？通过对这四个问题的回答，问责条例从内容上构建了以关注党的建设为核心和主要抓手的党的问责体系，确立了问责主体和基本程序，在整体上为党的问责制度建立了基本的框架。从立法结构上看，问责条例处于党内问责制度总揽全局的位置，完善了党内问责制度的顶层设计。

二、法治化思路下问责条例的主要特点

1.概念清晰，界定明确。问责条例开宗明义地规定了追究哪些主体，追究何种责任，既区分了直接责任与领导责任，又区分了集体责任与个人责任，更明确定义了全面领导责任、主要领导责任和重要领导责任。根据被追责的组织和个人在党内制度与决策体系中的不同位置与不同作用，将各个主体间的责任彻底厘清和分离，从而实现有权必有责，权责相适应。

2.规定明确，工具性强。问责条例在立法过程中着重体现了可操作性的要求，详细规定了问责程序，特别是明确了问责程序的发起、主导与最终的处理方式，使得整个问责过程本身权责明确、过程清楚、易于操作。

3.规定内容高屋建瓴，俯瞰各项具体工作。十八大以来推进“四个全面”战略布局的方式表明，党中央把党的建设作为改进党的工作、提高党的战斗力，进而推进国家、社会各项工作的重要保障和抓手。问责条例的内容也是党中央这一思路的具体体现。通过问责条例规定的六项应当问责的事项，坚持将党的建设放在首位，以党的建设促进党的各项工作的开展，保证党的各级组织所负担的其他工作顺利开展，体现了作为高位阶的党内法规抓住要点，不贪大求全、面面俱到的特点。

4.条文设计体现体系性。首先，问责条例作为统领党内问责工作的重要党内法规，注重与其他已有的党内法规、制度相配合，在制定内容的过程中强调抓住要点、内容清晰明确，但又留出余地，特别是注重为其他相关党内法规和制度留出空间，保证其他相关的党内法规在问责条例规定的定义和程序框架下仍然能够发挥各自作用，甚至可以通过重新修订或新立法的方式在特定领域为问责制度填补细节、细化程序。其次，问责条例允许各省、自治区、直辖市党委，中央各部委，中央国家机关各部委党组(党委)制定实施办法。在具体立法中，问责条例通过其包含的清晰完善的定义体系和程序规定，从概念、程序、思路上为以后地方及各部门实施办法的出台提供了完善的基础和指引。

三、从历史与现实看党建法治化的优势

从历史的角度看，人治和法治可以说是中国社会与中国共产党发展历程中的一对矛盾，两者此消彼长，反复纠缠。人治是“刑不可知则威不可测”，它依附于施行者的威望和能力，内容变化无常，在强势的领导人手里不失为一种有效的治理方法。法治依赖于完善自治的法律体系和需要长时间培养的法治精神，胜在不用担心“人存政举，人亡政息”，能够带来长久而稳定的高效统治，还可以通过不断自我更新和发展始终保持生机和活力。党的历史发展已经指出，党的事业是长期的，党的目标是长远的，远超过一个强势的领导人所能掌握的时间长度，因此，为了保证党的事业蒸蒸日上的发展势头，保证中华民族伟大复兴的中国梦的实现，法治是唯一的选择，也是正确的选择。

习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出，全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全，关键在严，要害在治。应当如何理解“要害在治”？“治”在这里首先是个动词，即“治”要体现在行动上，各级党的组织、领导干部、纪委都要承担起各自的责任，积极行动，通过扎实有效的工作切实推进党中央从严治党的要求。同时，结合党中央十八大以来针对党的建设问题提出的各种要求、采取的各种措施，综合分析从要求各级领导干部“讲诚信、懂规矩、守纪律”到出台问责条例，建立制度性问责机制的整个过程，我们也可以发现，“治”在这里同样可以是个名词，它代表了以法治化的方式推进党的建设的思路。

党建法治化，即在党的路线、方针、政策的指引下，以确定的法的规定为基础，按照既定的法的程序，保障党员的权利、推进党的工作。党建的法治化，不仅仅是党建方法上的变革，同时也对党员个人、党的组织乃至社会大众都产生重大的意义和影响。

法治的特征之一在于坚持权责的公平，即权力与责任必须保持对等。有权力就应有与之相对的责任，享有多大的权力就需要承担相应的责任。因此，党建的法治化不仅仅是在党员身上增加了限制和义务，同时也是给各级党员公平地赋予相应的权利以及保障。例如，问责条例中既规定了党员领导干部应当被问责的若干情形，同时也区分了直接领导责任和重要领导责任，使得正确履行职责和责任较轻的党员领导干部能够得到相应的保护，而不会被不分主次地一并惩处。同时，对于一般的党员而言，党内法律的完善使得党内制度和权力运行的方式得到明确，也就明确了党员正常参与党内政治生活的方法，保护了党员行使权利的正当途径，更通过规范党内权力的行使保证了党员的合法权利不受无端的侵犯，从而保护了全体党员的利益。

对于党组织而言，法治化是最有效的提升组织工作效率的方法，这主要体现在两方面：一方面，从组织运行的角度看，法治化意味着整体化的制度设计，即组织的指导思想、结构与运行方式的统一、成文化和制度化，使得整个组织的各部分能够以一个共同的基础和标准相互结合成一个整体来运行。同时，在法治化的过程中，通过适当设计的组织结构与运行方式来对组织原有的结构和运行方式进行调整，能够暴露组织内部机构间原有的不协调和冲突，通过减少这些内耗和矛盾，促进组织工作效率的提升。另一方面，从组织文化的角度看，组织本身不能被简单地看作协调和控制一群人的理性工作，它不仅仅有结构和权力关系，同时还体现出一种“个性”，这种个性会塑造处于组织中的个人的思想和行为，这种个性就是组织文化。法治化所带来的统一性与明确性是塑造统一组织文化的最好方法。法治化意味着同时通过宣示、奖励、强制、惩戒等相互结合的多种方式持续性地向组织成员灌输可接受的统一行为模式，同时被灌输的还有与之相配的对于什么是恰当的、有意义的、有价值的行为的理解。最终使组织内成员对组织本身及其运作方式的理解趋向统一，减少误解、分歧以及由此产生的错误和摩擦，为其在组织中更有效率地工作提供精神动力。

对于党外的社会大众而言，法治化意味着党对其自身思想、信念、目标和行为方式的公开宣示。这种表达同时具有明确性和确定性，从而成为吸引广大群众认识党、接受党、愿意跟党走的前提和基础。这在党史上也是有例可循的，例如毛泽东主席最先为红军提出的三大纪律八项注意，作为红军战士最基本的行为准则，即使在红军最困难的时期也被严格遵守，这种对纪律的坚守也成为红军一张标志性的名片，成为红军区别于一切旧军队的最显著的外部特征，也成为党和红军发动群众的有力武器。

无论从党员个人、党组织还是从吸引党外人民群众支持党、拥护党的角度看，法治化的党建思路都具有明显的可行性与正确性。