对楚雄州精准扶贫的分析与建议

晏自军，吴 婷

对楚雄州精准扶贫的分析与建议

晏自军，吴 婷

精准扶贫是中央和省州党委的重大决策部署，是全国人民全面建成小康社会的重大举措。为使楚雄州精准扶贫取得实效，早日实现与全国全省同步全面建成小康社会，笔者结合州情，对楚雄州精准扶贫精准脱贫的现实基础、存在的困难和问题进行了分析，对下步精准扶贫提出了建议。

楚雄州；精准扶贫；政策分析；建议

2015年，习近平总书记在考察云南工作时指出：“要增加资金投入和项目支持，实施精准扶贫、精准脱贫、因乡因族制宜、因村施策、因户施法、扶到点上、扶到根上。”在云南，楚雄州是典型的集“边远、民族、贫困、山区”为一体的少数民族自治州，全州山区面积达95%，少数民族人口占33.8%，双柏、南华、姚安、大姚、永仁、武定6个县为国家扶贫开发重点县，牟定县为省级扶贫开发重点县，2014年底，按照国家扶贫标准，全州还有建档立卡贫困人口25.8万人，贫困乡镇25个，贫困行政村220个，贫困自然村3309个，贫困危房户63924户，易地搬迁户16071户60014人，贫困面大，脱贫任务繁重。如何使全州贫困人口实现克期脱贫，既是全州各级党委政府的政治任务，也是全州各族群众与全国全省同步实现小康社会的殷切期待。

一、楚雄州精准扶贫的现实基础

“十二五”时期，州委州政府把精准扶贫精准脱贫工作作为最大的政治任务和第一民生工程来抓，全力打好连片特困地区扶贫开发、特色产业发展、基础设施建设、民生改善、社会事业发展、促进就业、生态环境建设七大攻坚战，各项工作取得了明显成效，为打赢脱贫攻坚战奠定了较好的基础。全州累计投入各类扶贫资金566.8亿元，全州贫困人口从2010年的49.69万人下降到2015年的20.8万人，贫困发生率从24.91%下降到12.7%，贫困地区农民人均纯收入从3518元增加到7086元，增幅连续4年高于全州平均水平。

(一)建立长效机制，扎实开展“挂包帮、转走访”工作。根据中央的部署和全省扶贫开发工作会议精神，楚雄州出台《楚雄州五年脱贫攻坚行动计划》，调整了州扶贫开发领导小组，书记任组长，成员单位从32家增加到48家，构建了州、县(市)、乡镇、村“四级书记”抓扶贫的新格局，建立健全了“领导挂点、部门包村、干部帮户”定点挂钩帮扶工作长效机制。全州共有1789家中央、省、州、县、市、乡镇单位挂包25个贫困乡镇、220个贫困行政村、181个非贫困村，35881名党员干部职工挂包贫困户74937户，做到了建档立卡贫困人口“挂包帮”全覆盖。在这一基础上，全州统一组织开展了“转走访”工作，各级各部门按照州委州政府《关于建立扶贫攻坚“领导挂点、部门包村、干部帮户”工作的通知》精神，把握工作要求、目标任务和时间节点，按照国家建档立卡贫困标准和“不漏一户”原则，充分利用村组干部力量和优势，组织全体干部职工对所有调查走访的农户进行再分析、再识别，按要求填写“两卷”即《遍访贫困村访谈问卷》、《遍访贫困户访谈问卷》，对贫困户进行认真识别归类，及时调整完善建档立卡贫困户数据，详细划分出因缺资金缺技术，因交通不便、因学因病因残丧失劳动能力致贫的贫困人口等，做到底数清，情况明。

(二)因地制宜，走稳走实产业扶贫路子。楚雄州针对不同贫困地区因地制宜定规划，紧密结合三大贫困区域的自然条件、气候、区位及资源特点，打破县(市)、乡镇村区域界限，科学布局贫困地区产业。对楚中高寒冷凉地区和楚南哀牢山边缘少数民族地区，产业扶贫主要以种植核桃、冬桃、茶叶、中草药、葡萄、猪鸡牛羊养殖为重点进行规划发展；对楚北金沙江地热河谷地区，主要以葡萄、花椒、芒果、小枣等热区经济林果、冬早蔬菜、畜牧业养殖为重点规划发展；在坝区，产业扶贫主要以烤烟、蔬菜、稻田养鱼、水产养殖、猪鸡牛羊养殖为重点进行规划发展。同时，不断创新产业发展模式，走稳走实产业扶贫之路。一是建设产业示范乡和村，走典型带动之路。围绕产业发展、基础设施、安居工程、素质提升、社会事业、生态环境保护与建设，实施20个扶贫整乡推进试点项目，覆盖了138个村委会的2977个村民小组，受益人口61994户230298人；每年下达300个示范村任务，加快推进产业示范村建设，涌现出了一大批“核桃之乡”、“花椒之乡”、“蚕桑之乡”、“萝卜之乡”、“洋芋之乡”、“黑山羊之乡”等，成为了全州农业产业化发展典型。二是强化科技培训，走依靠科技发展产业之路。加强科技扶贫示范村和示范户建设，持续抓好贫困地区农业产业先进技术的引进、实验、示范和培训，使贫困农户掌握了1至2门实用技术，有效提高了贫困地区群众科学技术和管理、营销水平，实现了“培训一人，脱贫一户，带动一方”的目标。三是发展专业合作组织，走组织化发展产业之路。把产业相同、地区相连的产业发展示范户组织起来建立协会。目前，全州已发展蚕桑协会、冬桃协会、魔芋协会、黑山羊养殖协会、蔬菜协会等3100多个各类农民专业合作组织，带动了贫困农户致富。四是扶持龙头企业，走“公司+基地+合作社+农户”发展产业之路。扶持扶强涉农扶贫龙头企业，加快产业基地建设，带动农户专业化种植。目前，全州有省、州农业龙头企业219个，吸纳农村富余劳动力12万多人，带动31万农户增收致富。五是加快贫困地区土地流转，走土地集约化经营发展产业之路。推进贫困地区土地合理流转，以土地集约化经营进行招商引资，引进公司或企业发展产业，使公司找到了新的发展出路，既带动了当地产业发展，又实现土地集约化经营。

(三)创新举措，党建扶贫“双推进”。楚雄州创新扶贫攻坚举措，坚持以基层组织建设为核心，以扶贫开发为主线，围绕“强组织、兴产业、富百姓、重实效”的要求，互为促动，全面推进基层党建和扶贫开发，在双柏县大麦地镇、牟定县安乐乡、永仁县莲池乡、元谋县羊街镇、大姚县三岔河镇、武定县插甸镇、楚雄市紫溪镇等9个乡镇实施扶贫开发与基层党建整乡“双推进”，取得了实实在在的成效。如永仁县莲池乡按照“党建带扶贫、扶贫促党建”的要求，把党建与扶贫同研究、同规划、同部署、同落实，坚持乡级“四个到位”、村级“三个推进”、村民小组“两个作用”做法，真正实现了“强了组织富了百姓”这一目标，全乡村党总支、村小组党支部实现了村组活动场所全覆盖、综合服务平台全覆盖、集体经济收入全覆盖、基础设施建设全覆盖、特色产业发展全覆盖、群众增收致富全覆盖。2014年，农民人均纯收入达6872元，比2012年增加1476元，增长21.5%，贫困人口由2012年的6014人减少到2014年的2199人，减少了60.6%。楚雄市紫溪镇在紫溪彝村开展扶贫开发与基层党建整乡“双推进”工作中，整合25个项目资源，完成了彝村50户整体搬迁新建、34户特色民居提升改造以及养殖小区、农业耕作区、旅游商业服务区、山林生态观光区等18个小项目40个分项目的建设，产业兴村、文化强村、就业富民的特色村庄格局基本形成，紫溪彝村成了我州远近闻名的文化村、旅游村、小康村。

二、楚雄州精准扶贫存在的困难和问题

楚雄州扶贫攻坚工作虽然取得了显著成效，但离中央和省州党委政府的要求还有较大差距，还存在一些困难和问题，主要表现在以下几个方面。

(一)思想认识不到位。一是对扶贫攻坚重要性认识不足。少数单位和部门对扶贫攻坚工作的重要性紧迫性重视不够，认识有偏差，服务意识，为民意识，责任意识树立不牢，工作满足于一般化，合力不足，成效不高。特别是对精准扶贫面临的新要求、新变化理解不深刻、把握不准确、掌握不全面，仍然用老观点、传统方法把扶贫工作当作一般性工作来抓，没有形成主动抓、强势抓的工作氛围。二是群众思想观念落后。由于贫困地区思想观念上的偏差，产生了“等、靠、要”的依赖思想，少数地方甚至出现了以贫困为荣的现象。三是扶贫工作存在形式化。精准扶贫的核心在于到村到户，扶助到真正的贫困人口，最终目标应当是增加收入、改善生活、减少贫困人口。但在实际工作中，一些领导干部往往把主要精力和投入放在大项目和财源建设上，扶贫工作也仅仅是停留在文件上、口头上。大多数结对帮扶单位对贫困户的扶持依然停留在节庆日“送温暖”和生产生活“送爱心”的形式上，忽视对贫困户的持续关注和能力开发建设。四是扶贫攻坚的信心和决心不足。从1986年实施政府主导型扶贫以来，对贫困地区的帮扶已搞了30年，过去的青年已成了老人，小孩已步入中年，然而现在他们仍然要面对贫困。对此有的干部悲观情绪有所抬头，畏难厌战思想较为明显。

(二)建档立卡对象不够精准全面。一是由于工作中出现对贫困人口的识别政策吃得不深不透、把得不准、入户对象对调查工作不支持、不理解，随意申报家庭收入，不说实话、不盘家底、不明算，加之对外出务工家庭的调查，找不到人难见面，只能用电话调查或向第三方调查了解情况，导致调查结果不真实。二是全州没有统一规范的调查口径，入户评估工作参差不齐，务农务工收入、经营性收入等评估存在偏差。三是在对精准扶贫工作的新情况估计不足。在实施精准扶贫工作以前，我州有14个乡镇实施了扶贫整乡推进项目，有力地促进了贫困乡镇的基础设施建设、产业建设、社会建设和生态文明建设，极大地改善了贫困乡镇人民群众的生产、生活条件。但是，我州在这次开展精准扶贫工作时，对以前实施扶贫整乡推进的乡镇，建档立卡管理、贫困人口识别、挂点帮扶等工作不够统一规范，结合新任务开展精准扶贫估计不足。

(三)贫困人口认定工作机制不规范。一是农户看到扶贫政策越来越好，在对建档立卡贫困户项目资金扶持越来越具体到户到人的情况下，农户“等、靠、要”思想严重，不愿意提出推出建档立卡贫困户的书面申请。二是因前期工作不细致，对于不符合建档立卡要求，收入明显高于贫困线标准的农户，采取简单的强制退出，同时也没有及时将因灾、因病返贫户及时纳入建档立卡动态管理。三是少部分乡村在农户不愿意提出推出建档立卡贫困户的书面申请的情况下，为完成贫困人口脱贫指标任务数，存在着简单地针对贫困村贫困户的情况进行个别分析后，不召开群众会议评议及公示公告，由村组干部代替农户申报就退出了建档立卡贫困户，产生贫困户“被脱贫”的问题。

(四)基础设施薄弱。“十二五”以来，通过实施整乡推进、整村推进，贫困村道路、饮水、农田水利等基础设施建设得到了加强，但由于资金投入不足，农民群众的愿望还十分强烈。一是通达能力弱。过去合村并组时，六、七个村合并为一个行政村，现在村村通工程只通到村部，村与自然村之间、组与组之间有很多还没有公路，村级断头路在全州各村组都不同程度的存在，山上的特产运不出去，山下的化肥等农资运不进来，极大地影响了农民发展特色种植的积极性。二是供水质量差。不少农户直接饮用山上流下来的水或下雨收集的水，饮水安全得不到保障，遇到天旱，部分农户缺水情况更加严重。农业生产基础设施等级低、老化失修、功能不完善等问题突出，抵御自然灾害能力不强，靠天吃饭的局面没有得到根本改变。三是电力供应不足。在实施农村第一轮电网改造时，我州用电负荷设计较低，随着农村群众生活水平逐步提高，电冰箱、洗衣机、空调等中高档家用电器及小型农用机械普遍进入普通家庭，原有的供电负荷无法保障其正常运行，尤其是输电线路末端用电矛盾更加突出。四是水利条件差。因地理条件和水源限制，全州多数贫困村靠天下雨种植，产量低。五是没有机耕路。全州贫困村的山区半山区没有机耕路，影响了农业现代化进程。

(五)产业发展滞后。楚雄州属于典型的农业州，但农业主要是分散的种植业和养殖业，农业产业化进程缓慢，以产业促发展的制度机制尚不健全完善，绝大多数山区农民收入主要来自家庭种养收入和外出务工收入。由于产业发展具有周期长、见效慢、风险高等特点，近年来我州绝大多数山区发展蔬菜、茶叶、干鲜果等特色产业还未形成真正的支柱性产业，带动农民增收的能力弱。农业加工企业比较小，对农产品的拉动作用不够，农业生产经营粗放，规模化程度不高，科技含量低，形不成产业。很多村虽然成立了各种形式的专业合作组织，但是这些组织属自发组合，处于刚起步阶段，结构松散，管理不规范，规模不大，经营单一，品牌意识较差。由于群众认识不高、销售不畅等多种原因，生产经营决策时无法准确地把握市场行情，只能搞规模小而保险系数高的产业，这样难以形成具有地域特色的“一村一品”或“一乡一品”的生产经营格局，依靠传统的家庭种养增收难度越来越大。同时，山区贫困劳动力大多数文化水平不高，没有通过专业的技能培训，外出务工只能从事低端工作且报酬低，很难达到外出务工增收的目的。

三、楚雄州实施精准扶贫的建议

楚雄州贫困面大，贫困人口多，交通基础设施落后，信息闭塞，自然环境相对较差，有的还是高海拔地区，因此，要做到精准扶，就需要结合每一个地方甚至贫困户的实际，研究非常具体的帮扶政策措施。

(一)深刻理解精准扶贫的重要意义，进一步提高思想认识。精准扶贫是全面建成小康社会的现实需要，我们要站在国家发展战略的全局上来看精准扶贫。当前我州精准扶贫、精准脱贫离中央和省委省政府的要求还有很大差距，离扶贫开发全面精准的目标甚远，因此，要充分认识脱贫攻坚的重要性、艰巨性、紧迫性，自觉把脱贫攻坚作为一项重要政治任务来谋划、研究、部署、落实。要从宣传教育入手，帮助困难群众转变观念，提高思想认识，树立穷则思变、勤劳致富的精神，坚定信心，克服困难，加快发展，尽快实现脱贫致富。要组织全体帮扶干部职工全面系统学习新一届中央领导集体关于脱贫攻坚的新思想、新观点、新论断，认真贯彻落实中央和省、州党委政府关于实施扶贫攻坚的规划部署和目标要求，自觉把思想行动统一到中央和省州关于扶贫开发的战略决策上来，科学制定实施方案，精心拟定减贫计划，整合方方面面力量，完善各项帮扶措施，确保贫困村、贫困户和贫困人口如期脱贫。

(二)坚持摸清底数，确保扶贫攻坚精准施策。精准扶贫首要的是精准，进一步摸清贫困底数，做到精准识别贫困户、精准登记造册、精准建档立卡，实行动态管理。要聚焦建档立卡农村贫困人口，精准施策、分类扶持，按照“发展产业脱贫一批、培训转移脱贫一批、易地搬迁安置一批、低保兜底一批、医疗救助一批”的要求，明确进度，倒排工期，逐年销号。要针对贫困乡、贫困村、贫困户致贫原因，进一步制定和完善脱贫帮扶计划和措施，做到对象确定精准、脱贫目标精准、扶贫任务精准、责任落实精准、资金投入精准、考核评价精准。

(三)加强基础设施建设,夯实发展后劲。精准扶贫靠的是项目带动，要着力改变以往各自为战、撒胡椒面的做法，统筹好不同渠道、不同性质的项目和资金，优化项目配套结构，坚持高强度投入，切实加强基础设施建设。加快实施土地整理、村庄整治和中低产田地和田间耕作便道建设等项目，大力开展以山区五小水利为重点的农村水利基础设施建设，加大通乡、通村公路建设和村内道路硬化力度。积极发展沼气、小水电、太阳能等可再生能源，推进提升农村电网改造，优化农村能源供给结构。抓好以农村危房改造为重点的农村保障性安居工程建设，整合农村危房改造、新农村建设、美丽乡村建设等各项资金和社会帮扶资源，实施好水、电、路、气(沼气)、房、环境改善“六到农家”工程。结合“进城进园”、“农村危旧土坯房改造”项目，重点把居住在生存条件恶劣的贫困人口安置到中心镇、中心村、产业园区、旅游景区、交通沿线等生产生活条件较好的地方，改善生活环境和就业条件，消除各类危房，逐步消除农村土坯房。对全州贫困乡镇、贫困行政村和贫困自然村全面实施整乡整村推进，不断改善贫困地区的生产生活条件。

(四)突出扶贫重点,全面推进连片特困地区综合开发。要按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的工作思路，以区域发展与扶贫攻坚规划为统领，坚持大片区开发、小片区推进，围绕抓好滇西、乌蒙两个片区区域扶贫攻坚，把楚北金沙江低热河谷地区、楚中高寒冷凉地区、楚南哀牢山较远少数民族地区“三大区域”和金沙江流域、礼舍江流域、马龙河流域、绿汁江流域“四大流域”作为全州区域扶贫攻坚的主战场、主攻区，锁定区域、突出重点、收缩战线，做到专项扶贫向片区集中、行业扶贫向片区倾斜、社会扶贫向片区聚力。锁定扶贫的重点区域和重点对象，找准制约贫困地区发展的瓶颈，全面推进区域综合开发，进一步夯实贫困地区的发展基础，切实改善贫困地区发展环境，增强贫困地区“造血”功能和贫困群众自我发展能力，打牢发展后劲，实现贫困群众脱贫致富和持续、长远发展。

(五)坚持因地制宜,加快发展特色优势产业。抢抓我省高度重视高原特色农业发展的机遇，因地制宜大力发展楚雄特色优势产业。一是加大政策扶持。整合涉农资金，出台扶持政策，对有劳动能力和劳动积极性的扶贫对象，采取以奖代补、提供种苗、小额贷款或贴息，提供信息、技术、服务等方式，集中力量建设“烤烟、蔬菜、食用菌、中药材、经济林果、猪、牛、羊、鸡”九大产业核心示范区，确保项目覆盖区贫困对象普遍受益。二是建立“企业进村、大户帮带”共建机制。要组织百余家企业进村，与驻村部门携手，开展“市场主体带动扶贫产业发展、能人大户带动贫困户脱贫致富”活动，实现村企共建，互利共赢。加快农村土地确权领证步伐，积极引导农村土地向龙头企业、农村经济合作组织、产业大户流转，大力开展村企共建、农企合作，支持产业龙头企业扶贫贷款贴息项目，每一个产业龙头企业帮扶一个重点贫困村、帮助发展一个特色支柱产业，形成一村一品。通过“公司+基地+农户”、“企业+农户”、“合作组织+农户”等模式，提高贫困群众的组织化水平，实现产业规模发展。鼓励农村产业能人大户带动贫困农户参与产业发展，每一个产业能人大户或农村经济合作组织帮带10户以上，贫困农户实施一项产业增收项目，引导群众依靠自身力量脱贫致富，确保贫困农民收入增长幅度超过全州平均水平，稳步实现脱贫致富目标。三是加大特色旅游开发。依托农村特色旅游资源，大力发挥乡村旅游业与休闲农业。加大特色景观旅游村镇、历史文化名村名镇和传统村落及民居保护，建设一批历史文化村、民族文化村、绿色生态村、特色美食村等特色旅游村寨。

(六)强化思想引导和劳务技能培训,着力提高群众综合素质。加强困难群众思想教育和引导，不断提高群众积极参与脱贫攻坚的思想意识，发挥群众的主体作用，变“要我脱贫”为“我要脱贫”，真正实现扶持产业发展“改穷业”、实施异地搬迁“挪穷窝”、生态补偿“破穷局”、加大教育投入“斩穷根”、社会保障兜底“脱穷境”。把科技扶贫作为一项根本措施，加大贫困村农民种植业、养殖业、加工业等方面的科技文化培训力度，保证贫困村劳动力每年接受一次专项培训，每人掌握1至2项实用技术。对贫困村初中、高中毕业后能升学，有培训和就业愿望的贫困家庭学生实行100%的职业技能培训，并积极推荐就业，确保贫困户均有1人接受职业教育或技能培训，提高贫困村、贫困户的整体素质。要积极组织开展贫困地区劳务输出培训，争取资金，保证场地，积极组织师资力量，采用以会代训等方式，向贫困地区富余劳动力和外出务工人员讲授外出务工的有关技能、注意事项及相关的法律、安全等知识，提高外出务工人员自强、自立意识和创业能力，使贫困地区富余劳动力都能掌握一定的外出打工技能，提高自身的综合素质。

(七)建立健全考核机制，进一步压实精准脱贫责任。要建立健全扶贫开发责任制和扶贫成效考核机制。要按照“州负总责、县市抓落实、部门支持、扶贫到村到户”的要求，认真落实扶贫开发工作党政“一把手”责任制，全面实行州、县市、乡镇、村“四级书记”抓扶贫工作格局。要把扶贫开发如期脱贫作为考核县市党委政府和领导干部的主要内容，对完不成任务的县市及单位要进行问责，责令限期帮扶脱贫。加强对各行业部门扶贫工作考核，把单位一把手履行行业扶贫第一责任人的情况、行业资金投入情况、扶贫成效等作为政绩考核和履职考核的重要内容。科学制定减贫验收办法，公开考核验收结果，探索建立第三方独立评估制度，实行由户到村、由村到乡镇、由乡镇到县市的脱贫成效评估机制。要切实构建起领导带头、全民上阵、全员扶贫的扶贫生力军，确保到2020年楚雄州贫困地区和贫困人口克期实现脱贫目标，与全国全省同步全面建成小康社会。

(责任编辑 刘祖鑫)

(楚雄州社会科学界联合会，云南 楚雄 675000;姚安县弥兴镇人民政府，云南 姚安 675303)

An Analysis of the Targeted Poverty-alleviation Measures of Chuxiong Prefecture and Relevant Suggestions

YAN Zijun & WU Ting

(SocialSciencesAssociationofChuxiongPrefecture,Chuxiong, 675000,YunnanProvince;People’sGovernment,MixingTownship,Yao’anCounty, 675303,YunnanProvince)

To take targeted measures to alleviate poverty is an important strategy of people all over China as well as that of the CPC committees from the central level to the prefectural one. To make sure that this strategy is successfully implemented in Chuxiong Prefecture and the local people live a well-off life, the present authors, in this paper, make some relevant suggestions based on an analysis of the bases and existing problems concerning the above mentioned targeted program of alleviating poverty.

Chuxiong Prefecture； targeted poverty-alleviation； strategy analysis； suggestion

2016 - 10 - 13

晏自军(1978―)，男，楚雄州社会科学界联合会副主席，研究方向：区域经济与“三农”问题。

F124.7

A

1671 - 7406(2016)12 - 0060 - 06