浅谈PPP项目推进中存在的问题及其建议——以山东省嘉祥县为例

●李业雷

浅谈PPP项目推进中存在的问题及其建议
——以山东省嘉祥县为例

●李业雷

近年来，山东省嘉祥县主动作为、探索创新，积极推广PPP模式。在财政部财政科学研究所的指导和帮助下，该县构建了PPP项目监管体系，实现了对PPP项目的实时在线监管，保证了项目的规范运作。不过，当前PPP工作推进过程中也存在着一些问题，如财政支出压力大、融资难、协调难等。本文以山东省嘉祥县开展PPP项目工作为例，总结经验做法，分析存在的问题，并进一步提出了改进建议。

嘉祥县 PPP模式 项目推介

山东省嘉祥县是传统的农业大县，又是人口大县，财政收入少，刚性支出多，保障能力弱。为解决基础设施和公共服务资金不足的难题，今年以来，该县抓住国家力推PPP模式带来的机遇，积极推广PPP模式，以不断拓宽社会资本投资渠道，促进投资主体多元化，并逐步建立健全工作机制，强化项目引领，规范实施运作，探索创新，取得了初步成效。

一、嘉祥县PPP工作的经验做法

（一）组织领导到位，工作快速跟进

今年以来，嘉祥县委、县政府高度重视PPP工作，把推广PPP模式作为积极深化政府投融资改革，促进经济社会事业可持续发展的重要举措，第一时间部署工作、明确责任、采取措施，率先开展了PPP项目工作，县编办从其他事业单位调剂了6个编制，成立了嘉祥县PPP中心，列为县财政局全额拨款副科级事业单位，又从县直单位及乡镇调集专业水平高、业务能力强的同志，负责开展相关工作。为规范推动PPP项目实施，该县组织人员到四川富顺等地进行学习。同时特邀中国财政学会PPP专委会会长贾康、省财政厅专家李学春到该县举办PPP专题讲座，进一步明确PPP工作的职能和定位。通过外出学习和系统培训，提高了嘉祥县PPP中心人员的业务水平，有利于推进PPP项目相关工作。

（二）坚持项目引领，推进工作开展

2015年年初，嘉祥县政府组织相关部门筛选论证项目，开展前期调研、效益分析、规划设计等相关工作。9月份，编制完成了城市供水管网与污水处理项目、九顶山生态综合治理项目、凤凰山景区治理及嘉祥棚户区改造项目等9个总投资254.61亿元的项目实施方案，并对各方案可行性、财政承担风险、财政偿还能力进行了分析。山东省的项目储备库中嘉祥县有12个项目，总投资额约310亿元，其中九顶山生态综合治理项目计划投资130多亿元，被财政部列为第二批示范项目。目前，山东省内被列为财政部示范项目的共4个，总投资173.19亿元，其中嘉祥县的九顶山项目投资比例占全省的75.51%。凤凰山景区治理及嘉祥棚户区改造项目等5个项目列入山东省财政厅示范项目，嘉祥县5个项目总投资233.88亿元，占山东省示范项目投资总额的52.4%。山东省财政厅出资1亿元对省级示范项目进行以奖代补，奖励济宁市2040万元，嘉祥县争取奖补资金1700万元，占全省奖补资金17%，占济宁市83.3%。财政部已出文对示范项目进行奖补，嘉祥县将争取800万奖励资金。

（三）加强统筹协调，科学规范运作

为解决县财政承受能力与社会资本方利润的问题，嘉祥县邀请财政部、省财政厅专家对财政承受能力和社会资本方合理利润进行了充分论证。在财政部财政科学研究所的指导和帮助下构建了PPP项目监管体系，实现了对PPP项目的实时在线监管，保证了项目的规范运作。搭建了集PPP信息平台、PPP相关法律规章库、社会资本方企业库、财政科学研究所专家库、PPP数据库等系统于一体的PPP项目综合决策管理体系，减少财政参与PPP项目成本，促进PPP项目的健康可持续发展。

（四）通过项目推介，促进项目签约落地

2015年10月14日、15日，PPP研讨暨济宁项目推介会在嘉祥召开。中国财政学会PPP专委会会长贾康、国务院发展研究中心宏观经济部副部长孟春、中国PPP研究院副理事长董沛霖等专家学者出席了推介会。有关企业、金融机构、基金公司、社会资本方等78家参会，11家新闻媒体对会议进行采访报道。在本次推介会中，济宁市共推出40多个PPP项目，总规划投资达520多亿元，主要涉及水利、公共服务等多个民生项目领域。其中嘉祥县推介PPP项目12个，规划投资310多亿元。本次推介会成果显著，嘉祥县有两个项目正式签订战略协议，其中包括九顶山生态综合治理项目、凤凰山景区治理及嘉祥棚户区改造项目。

PPP项目落地是PPP工作的核心，目前六个项目与社会资本方签订了投资意向协议书，总投资243.88亿元，占全县PPP项目投资总额的95.78%。

（五）政府重诺履约，确保健康发展

PPP合作不仅仅是一场婚礼，更是一段婚姻，要确保这段婚姻健康良性发展，合作双方就要秉承契约精神，重诺履约。推介会在嘉祥县召开，标志着嘉祥县与社会资本合作的全面展开，这仅仅是一个良好的开端，还需要加大力度推进项目签约落地、开工建设。政府和企业、社会资本签约，要使政府切实向服务型转变，以平等民事主体的身份、伙伴之一的身份，来承诺和企业一同守约守法，共赢发展。

（六）建立政府、社会等监管体系

嘉祥县政府结合嘉祥县实际情况，创新性地建立了嘉祥县公众投诉建议平台。一是扩大嘉祥县的群众服务中心职能，将PPP项目的公共事业投诉建议平台纳入其中；二是在嘉祥县政府的网站及其他网络媒体的网页上建立投诉及建议平台，借助互联网平台对评价数据进行系统管理与分析，向公众反馈相关信息，扩大政府政务信息披露，实现嘉祥县PPP项目评价过程与评价标准的公开化。

PPP是经济社会制度供给的伟大创新，它改变了以往政府项目的投融资模式，是一种创新的管治模式。在当前地方政府财政增收难、可用财力不足、融资平台有待规范转型的情况下，它可以减轻政府支出压力，解决地方政府民生及城市基础设施建设等项目投入过大的问题，促进和实现公共服务的有效供给，更好地使政府履行应尽职责；它还可以使一大批企业、社会资本得到更广阔的生存发展空间，完善现代市场体系，成为培养契约精神、专业敬业精神的催化剂，PPP还会形成一大批有效的投资项目，增强嘉祥县的经济发展后劲。

二、PPP工作推进中存在的问题

（一）关于财政支出压力大的问题

近几年，嘉祥县财政税收情况不容乐观，经济下滑仍在持续，梁宝寺煤矿等煤炭相关行业税收连续负增长，财政增收压力较大。中央、省、市陆续出台多项增支政策，部分民生支出扩面提标，支持县域、镇域经济和城市建设发展，还需要大量资金投入，支出压力加大，收支矛盾非常突出。部分PPP项目赢利能力弱，形成了县财政的支出责任，支出责任极大地增加了财政支出压力，财力匮乏也成为制约推进PPP项目的重要因素。

（二）关于PPP项目融资难的问题

目前，来嘉祥县洽谈的社会资本方对PPP的认识有差距，大部分只做建设投资，不做运营，建完后要求政府回购，合作期8-10年，运营由本地企业或者政府负责。这样来说，实际上是拉长的BT项目，政府债务并未减少多少。还有的基金公司融资成本太高，财政无法承受，有的甚至提出财政支出纳入县级预算。PPP项目落地难，重要的原因就是融资难，SPV公司融资更难。PPP项目规模一般较大，对于社会资本方来说自有资金不可能完全投入到这一个项目，还需要再融资。

（三）关于PPP工作跨部门协调难的问题

嘉祥县虽然在财政局建立PPP机构，但是PPP项目监管涉及多个部门及很多环节，是一个完整的链条，比如发改部门负责立项和建设，财政部门负责建设前期的资金筹集、后续利益补偿，建设、水利等部门负责项目的后续监管维护。所以，仅设立在财政系统的多级PPP机构，很难完全发挥PPP机构应有的统筹、管理和协调的作用。目前，嘉祥县有的项目实施机构工作不主动，有些部门认为项目采用PPP模式运作，这个项目就应该由财政部门完全负责了，实际上主要的工作还要由项目实施机构去做，按照财政部PPP项目操作指南的有关规定，项目的实施机构负责项目准备、采购、监管、移交等工作，财政部门只是引导项目实施机构如何按PPP的要求来实施项目。

（四）关于PPP专业人才缺乏的问题

嘉祥县虽成立了PPP中心，但人员较少，专业人才更少。而PPP项目工作对财政部门而言是一项全新的工作，专业性极强，尤其是政策制定、项目评估、政府补贴核定、绩效评价等工作必须是具备专业知识的人员才能胜任，绝非一般工作人员能够处理。目前，PPP专业人才缺乏是影响工作开展的因素之一。

三、加快推进PPP工作的建议

（一）缓解财政支出压力大的建议

一是建议上级部门考虑嘉祥县还是财政欠发达县等实际情况，对嘉祥县开展实施的PPP项目予以财政资金无偿支持或奖励性支持，确保发挥财政资金的导向激励作用；二是对部分无法利用社会资本进行建设的社会公共领域、社会公益项目，上级财政部门应以转移支付补助的形式进行帮助支持，并逐年加大资金支持力度，不断提升百姓的民生福祉，提高百姓的生活质量。

（二）关于解决PPP项目融资难的建议

一是建议国开行、农发行放开对PPP项目的政策性贷款。目前国开行、农发行的政策性贷款没有对PPP项目放开，使得有的项目在做PPP项目还是政策性贷款间徘徊。可以从国家部委的层面协调，争取国开行、农发行放开对PPP项目的支持。二是争取各商业银行对PPP项目的贷款支持。目前各商业银行还处于一个观望态度，有的银行制定的支持PPP项目的政策很苛刻，如有的只针对全国百强县，有的只针对大型央企、国企或者是政府融资平台。建议各商业银行尽快降低项目要求，扩大项目贷款的地域及企业范围，为推进全国PPP项目工作提供贷款支持。三是充分利用好PPP发展基金。财政部提出了1800亿的引导基金，但由于没有制定基金运作办法，不知道如何对接。建议财政部尽快出台基金运作办法，同时为了快速推进嘉祥县项目开工建设，建议该县积极与山东省PPP发展基金的子基金进行对接，先争取省级部门的支持。

（三）关于解决PPP协调难的建议

建议成立嘉祥县PPP管理协调工作领导小组，嘉祥县实际涉及项目的单位为成员单位，根据各成员单位职责划分及审批管理流程，明确各成员单位在PPP工作中的责任。PPP管理协调工作由县财政局牵头，各相关部门配合，实施PPP工作政策指导、总体规划和综合平衡、对政府财政风险进行监管和审批等。只有各相关部门在PPP运作流程中加强跨部门协作，才能保障PPP模式的顺利推广和PPP项目的成功实施。

（四）关于解决PPP专业人才缺乏的建议

一是建议上级财政部门加大PPP项目专业人才培训力度，广泛开展PPP专业培训宣传，提高县级专业水平；二是建议上级考虑重新启动高层次紧缺人才引进政策，特别是围绕把握PPP模式运用中的几个关键环节引进人才，即在政府与企业合作、合理的利益共享、平等的风险共担、严格的监管和绩效评价等方面引进“专业人才”。■

（作者单位：山东省嘉祥县财政局）

1.财政部.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知[Z].2014-09-23。

2.国务院.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见[Z].2014-11-16。

3.财政部.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知[Z].2014-11-29。

4.国家发展改革委.关于开展政府和社会资本合作的指导意见[Z].2014-12-02。

5.财政部.关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知[Z].2014-12-30。

6.财政部.关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知[Z].2014-12-31。

7.山东省财政厅.省财政厅关于印发《山东省2015年政府和社会资本合作项目奖补资金管理办法》的通知[Z].2015-07-31。

（本栏目责任编辑：王光俊）