生态文明建设中的财政监督研究

●陈霞

生态文明建设中的财政监督研究

●陈霞

财政监督在我国经济发展过程中发挥着重要作用，但是与生态文明建设的要求仍然存在差距，表现在财政监督绩效考核机制不完善、法律法规缺失、部分领域监督内容和方式欠科学、社会监督作用发挥不足等方面。根据生态文明建设所提出的新要求，应加强财政监督法制建设，推行综合核算体系，赋予社会监督应有的地位，完善财政监督内容，改进财政监督方式，充分发挥财政监督在生态文明建设进程中的保驾护航作用。

财政监督 生态文明建设 绩效考核 社会监督

创造一个良好的生态环境，使自然生态保持动态平衡和良性循环并与人们和谐相处，比以往任何时候都显得更加迫切。近年来，经济、社会发展的资源、能源和生态环境成本过高，已经成为阻碍我国可持续发展的首要矛盾，2012年党的十八大明确提出“大力推进生态文明建设”的要求，这是在资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势下所作出的必然选择。2015年3月24日的中共中央政治局会议审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，进一步明确了中国走绿色发展之路的决心。

生态文明建设的顺利实施，离不开政府职能的发挥，离不开财政的支持。为了贯彻生态文明建设的重大部署，落实生态文明建设的财税政策，保障生态文明建设财政投入的合理高效使用，需要发挥和强化财政监督职能，财政监督对财政政策的贯彻落实、财政资金的合理高效使用发挥着重要作用。在新常态下，如何创新财政监督体系，强化财政监督作用，实现财政监督与生态文明建设目标的高度耦合，从而为生态文明建设保驾护航，是对财政监督工作所提出的一项新要求和新任务。

一、生态文明建设需要财政监督保驾护航

（一）政府切实履行生态文明建设受托责任需要财政监督

生态文明建设事关民生福祉，事关长远发展大计，大力推进生态文明建设是政府的一项重大受托责任。新中国成立以来特别是近三十年来，我国在经济高速发展的进程中，出现了环境严重污染、生态系统遭受破坏、资源无序开发、经济空间格局不合理等一系列问题，给我国带来巨大的经济损失和严重的社会后果，生态环境问题已成为当前人们最关注的热点问题之一，生态文明建设已成为最大的民生工程之一。发达国家的发展规律显示，当一个国家的人均GDP达到5000美元以上，人们对生态环境的要求会日益提高。纳税人与政府之间，本质上是一种委托代理关系，大力推进生态文明建设，是对公共产品与服务提供短板的一种弥补。生态文明建设目标的提出，其实质是对政府受托环境责任关系的明确与强调，是对委托者权利的高度尊重。受托责任的履行离不开监督，而财政监督是其中重要的一环。基于财政是国家治理的基础这一认识的重大转变，对于财政监督功能的定位，不能仅仅局限于对财政收支本身的监督，而应该上升到保障政府受托责任的履行。政府投入责任是反映政府责任履行情况的重要体现，需要充分发挥财政监督职能，切实确保政府责任合理划分、政府投入到位、政府投入合理、政府投入绩效，从而保障作为委托者身份存在的纳税人的根本利益与需求。

（二）全面落实生态文明建设重大决策需要财政监督

2015年的中央政治局会议上首次提出“绿色化”的概念，将“绿色化”与“新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化”并称为“五化”，这表明加快推进生态文明建设已经成为我国的一项重大战略部署。生态文明建设是一项庞大的系统工程，涉及到优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度等方方面面，关系到空间格局、产业结构、生产方式、生活方式的优化与转变。当前，为了确保生态文明建设各项工作的顺利推进，从中央到地方各级政府出台了一系列财税政策，不断加大财政投入力度。生态文明建设的重大决策能否得到落实、财政资金能否得到充分利用、建设目标能否达到预期成效，建立健全相应的监管体制显得至关重要。服务于重大政策落实是财政监督的重要职能之一，不仅生态文明建设需要以财政监督为保障，而且财政监督将在生态文明建设中发挥越来越重要的作用。

（三）切实保障生态文明建设的财政资金绩效需要财政监督

《关于加快生态文明建设的意见》明确提出“把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，强化指标约束，完善政绩考核办法”，但由于生态、资源、环境具有公共产品性质和外部性，需要充分发挥财政政策在优化资源配置、社会收入分配、产业结构优化调整、区域经济协调发展等领域的职能作用，为生态文明建设提供强大而持续的支持。在今后很长一个时期内，生态文明建设将成为财政投入的重点，为了确保生态文明建设的成效，必须更加重视财政监督的作用，将监督重点向支出预算和绩效拓展，注重评价生态环境财税政策与财政资金的绩效，强化对财政资金使用的经济性、效率性和效果性的监督；注重评价生态文明建设资金投入后的社会效益和生态效益，分析资金管理和使用绩效，保障财政在生态文明建设领域的足额及时投入，保障生态文明建设资金的正确流向与使用效率。

二、生态文明建设对财政监督提出的新要求

（一）生态文明建设要求进一步强化财政监督的法律地位

在完全竞争条件下，市场经济能够依靠市场调节的力量实现资源配置优化，但是自然资源利用和环境污染存在市场失灵，主要表现为环境污染和保护的外部性、生态与资源的公共性、生态和环境破坏的非即时性等，这就很容易导致经济主体行为的非理性。市场经济建设要依靠法律来保障，生态文明建设更需要法律的保障，这必然要求进一步提升财政监督的法律地位。虽然随着市场经济体制的逐步完善，与财政运行相关的一些重要法律得到确定和完善，比如《预算法》、《会计法》《注册会计师法》、《税收征收管理法》、《审计法》等，但目前与财政监督有关的法制建设还很滞后，没有一部专门的系统的财政监督法律对财政监督执行主体的范围、地位、监督对象、内容、职责、范围等作出明确的规定。财政监督法律体系缺失就使得财政监督过程失序，这就影响了财政监督的统一性、严肃性和权威性。与此同时，随着生态文明建设的不断推进，各级政府在生态资源环境问题上的事权、支出责任等划分需要进一步明确和调整，与财政监督相关的一些规范也需要作出适应性调整。

（二）生态文明建设要求进一步完善财政监督绩效考核机制

生态文明建设要求经济社会的发展要建立在节约资源的基础上，走人、社会、经济、资源、环境、生态相互协调的发展之路，实现人与自然和谐共生。但环境、资源具有公共物品属性，在以GDP作为主要指标的考核体系中，自然环境很容易出现“公有地悲剧”。这就对财政监督提出了新的要求，需要在以往绩效监督的基础上，将生态、资源、环境等综合指标纳入到财政资金产出效益的审计核算中来，完善绩效考核办法。同时，监督部门要及时将绩效监督的情况进行反馈，建立起畅通的绩效反馈机制，以便财政管理部门适时调整财政支出的投入方向和结构。

（三）生态文明建设要求财政监督范围进一步拓展

生态文明是在经济社会发展过程中实现人与自然和谐发展。推进生态文明建设一方面要充分运用市场对资源配置的调节作用，另一方面要合理发挥政策手段，特别是财政政策的调控作用。当前，我国政府出台了一系列财税政策不断加大财政投入力度，有力地推进了生态文明建设。仅从2000年至2009年，中央财政安排了1800多亿元资金，用于支持节能减排和新能源发展；安排了900多亿元用于支持天然林保护工程；安排了约2000亿元资金，用于实施退耕还林工程。仅2008年至2013年，全国财政用于节能环保的投入就达到了1.14万亿元。同时，通过多种国家科技计划支持生态、资源和环境等领域的科技创新工作。但从实际运行情况来看，在资金的使用上，套取、骗补行为时有发生，也存在企业与国家公务人员的利益勾结与寻租设租行为，表明我国财政监督力度仍很不够，甚至存在监督盲区。由于财政监督缺失，财政“乱补贴”现象也时有发生。部分地方政府在使用财政资金的过程中努力实现的是本地区“利益最大化”或短期“利益最大化”，而不是社会整体的“利益最大化”或者长期“利益最大化”，对不符合生态文明要求甚至与生态文明要求相悖的企业、行业进行补贴。监管一旦缺失，不仅浪费了国家有限的财政资源，也阻碍了生态文明建设进程。

（四）生态文明建设要求进一步转变监督理念和监督方式

生态文明建设的很多项目都是与生态、资源、环境密切相关，攸关百姓健康和子孙后代，由于其很大程度上存在不可逆性，导致所带来的后果具有无法挽回性，行为纠偏的代价巨大。当前的财政监督，专项性和突击性检查多，日常监督少，属于一种静态监督，同时，对财政支出项目的可行性、收益等问题缺少足够的科学论证，这使得很多违纪违法行为在事后才能被发现。此外，生态文明建设关乎民众的切身利益，必须保障其知情权、建议权和批评权，但在实际中，没有赋予舆论监督和人民监督相应的地位。财政监督的事后性、方式的单一性以及简单地查处等责任追究方式，已难以有效发挥为生态文明建设保驾护航的作用。

三、适应生态文明建设要求进一步强化财政监督的建议

（一）提升财政监督地位，加强财政监督法制建设

要构建适应生态文明建设要求的财政监督体系，就必须对财政监督重要性有一个新的认识，将财政监督从以往的“职能”或“手段”的层次上升到“公共需求”的层次，这不仅是构建现代服务型政府的客观需要，也是切实履行政府受托责任的必然要求。财政监督的内涵决定它是一个社会监督体系，财政部门的内部监督、财政部门的外部监督都是这个社会监督体系的重要组成部分，这个体系不仅要对财政负责，更要对社会大众负责。

如果说正确认识财政监督是提升财政监督地位的思想前提，那么财政监督法制建设则是确保财政监督地位的制度保障。目前，需要从财政监督内涵出发，以规范财政监督行为的要求为立脚点，推进财政监督的专门立法工作，制定并颁布实施财政监督的专门法律。从法律上明确财政监督的地位、主体、工作范围、义务和责任，使财政监督工作有充分的法律依据，以保障财政监督工作能够顺利有效地开展。同时，要进一步完善相关的法规和规章制度。通过出台相应的法律法规，以法律约束的形式扫除生态文明建设中存在的财政监督盲区，加大对违纪违法行为的处罚力度，统一和规范监督程序和处罚手段。

（二）推行综合核算监督体系，完善政府绩效考核机制

生态文明建设要求财政监督必须重视绩效监督，而且要求对财政支出的绩效监督必须从生态效益、资源效益、环境效益和经济效益等方面来进行综合考虑。因而需要政府运用各种管制手段，将资源、环境纳入绩效考核，推行环境和经济综合核算体系，在传统国民经济核算系统（SEA）的基础上，记录经济与自然环境的相互关系，能够反映经济活动中环境资源的使用情况和影响，以环境调整后的地区生产总值（EDP）作为地区经济发展的衡量标准，从而避免各地以牺牲环境为代价来换取GDP的快速增长。同时探索编制自然资源资产负债表，“探索编制自然资源资产负债表”是十八届三中全会作出的重大决定，也是加快生态文明建设、健全生态文明制度体系的重要举措，同时也是国家健全自然资源资产管理制度的重要内容。通过自然资源资产负债表，政府部门能够了解各地区经济活动对当地自然资源存量、流量和质量变化造成的影响，真正了解其在未来经济发展中面临的风险和抗风险能力，把短期政策的长期成本显性化，通过预测由长期因素，特别是粗放性发展导致的自然资源债务，来估算财政的压力。

在综合核算体系的构建和“绿色”绩效的完善过程中，财政监督要着重检查预算执行中有无截留、挪用、滞拨涉及资源能源、环境保护的专项资金，生态工程项目地方政府配套资金是否到位等。通过运用财政监督手段，构建快速有效的各方联动财政监督反馈机制，将纳入环境资源因素的综合核算监督体系和政府绩效考核机制贯穿到经济发展的进程中，一方面要加强机制建设，保证财政监督机构与财政决策部门的反馈路径的畅通，实现反馈常态化；另一方面要建立各财政监督主体之间的信息共享机制，形成监督合力，提高财政监督的效率。从而提高公众的可持续发展意识，营造良好的社会氛围，引导从“个人理性”走向“集体理性”。

（三）充分发挥社会监督应有作用，强化财政监督能力

现行的财政监督体系主要涉及财政部门的监督、人大监督、社会监督和审计监督，为规范约束政府财政行为发挥了重要作用，但存在着监督主体之间的职责分工不甚明确，监管职能存在交叉、重叠，出现了很多监督无序的情况，这就造成财政监督效率降低，成本升高，监督效果大打折扣，尤其是社会监督缺失，不利于生态文明建设的快速推进。社会监督是最能体现财政监督“公共需求”内涵的监督形式，但是在目前的财政监督体系中往往被忽略。发展适应生态文明建设的财政监督，有必要在财政信息公开的基础上扩展社会监督的范围，增加社会监督的参与面，使更多的社会机构能够参与到财政监督中来，同时要给大众舆论监督提供顺畅的通道，使大众能够通过信访、检举、行政诉讼等形式来行使自己对财政进行监督的权利。随着人们权利意识、民主法治意识的提高，要求参与到财政监督中来的呼声越来越高。因此，财政信息公开、监督结果的公示与反馈是有效发挥社会监督的重要基础，也是生态文明建设的客观要求。强调社会监督，是提高财政监督能力的重要途径，社会监督的深度与广度，直接影响着财政监督的针对性与效率性，体现了社会大众对财政监督的参与热情和主人翁意识，这无疑对推动生态文明建设既是一种压力，也是一种动力。

（四）调整财政监督重心，改进财政监督方式

随着生态文明建设的深入发展，我国公共财政支出结构必将发生重大调整，财政监督的重心也需从收入监督转移到支出监督上来。政府要健全相应的管理体制，厉行节约，减少资金浪费，要完善财政监督反馈机制，对于财政资金的截留、挪用、效益低下等问题要及时纠正。同时，要建立专门的资金拨付评估机构，对于相关部门和单位的资金申请进行细致科学的评估，杜绝弄虚作假、套取、骗补和“乱补贴”现象的发生。建设生态文明从根本上来说就是要依托市场，着力构建新的增长方式和消费方式，财政在其中起着重要的调控作用，因此，必须强化财政的事前监督和事中监督。事前监督就是要对财政资金项目运行前进行审核，对项目的性质、方向进行足够的科学调查、论证，进行事前纠错纠偏，这对于把握财政改革和调控方向、预防计划和决策中的错误、保证财政资金安全有重要作用。事中监督起着承接作用，是以日常动态监督为手段，必要时开展专项检查，实时监督财政政策的落实，及时发现查处违法违纪行为，及时反馈以便相关部门进行纠正，防止问题的持续和扩大。■

（作者单位：湖南大学经济与贸易学院、湖南财政监督理论研究基地）

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（本栏目责任编辑：王光俊）