对政策性银行财政预算监管的新认识

●顾华晔/财政部驻江西专员办副监察专员

对政策性银行财政预算监管的新认识

●顾华晔/财政部驻江西专员办副监察专员

所谓政策性银行，是指由政府发起出资成立，为贯彻和配合政府特定经济政策和意图而进行融资和信用活动的机构。它不以营利为目的，按照国家的产业政策或政府的相关决策进行投融资活动。目前的三大政策性银行“国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行”，为促进国家经济社会发展起到强力的助推作用，特别是在国计民生、支持“三农”、支持企业“走出去”方面，发挥了商业银行所无法替代的重要作用。它们与目前的商业银行职能有着明显的区分，前者体现政府意图，后者遵循市场规则。

根据财政部《国家政策性银行财务管理规定》，财政部驻江西专员办对政策性银行开展日常财政预算监管，在积极支持服务三大银行业务发展的同时，也发现政策性银行目前在机制上、管理和内控上还存有一些问题。主要表现为：一是政策性和商业性两类业务边界不清，混业经营，混合核算，造成政策性银行定位不清；二是在某些领域与商业银行相互竞争，存在道德风险；三是作为政策性银行，员工福利性待遇标准随意，决策机制、考评机制不尽完善；四是集中采购管理存在漏洞，程序不到位；五是个别机构用政府融资平台资金或财政资金掩盖不良贷款行为。以上种种，引起财政预算监管的高度重视。

今年上半年，国务院正式批准三大政策性银行深化改革方案，明确了各自定位，国家开发银行“要坚持开发性金融机构定位”，中国进出口银行“强化政策性职能定位”，中国农业发展银行“坚持以政策性业务为主体”。以笔者之见，从国务院对政策性银行的再次定位，足以体现出国家三大政策思路。一是国家工具，政策性银行要积极配合政府社会经济政策意图，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具。二是国家战略，要大力实施区域发展战略，促进各地区均衡协调可持续发展，重点融资推动“一带一路”和经济结构转型战略，开展绿色信贷和能效信贷，服务走出去战略，服务和支持“三农”。三是国家情怀，要为党和国家分忧，增强国力，改善民生，服务社会，服务企业，服务百姓。

改革后的政策性银行具有新的职责，笔者也从财政预算角度对政策性银行的监管进行了思考。

一要模范带头。国务院的改革方案赋予三家政策性银行新的责任使命，作为政府社会经济意图实施的执行和配合者，首先要带头模范遵守各项财税纪律，模范执行好财政、金融政策。其次要带头贯彻国家的一系列战略决策，发挥金融对国家战略的支持作用。第三要带头响应党和国家的号召，为党和国家分忧，发挥政策性银行的社会效应，带头在扶贫济困、改善民生、服务社会等方面发挥作用。

二要重视风险。政策性银行由财政部出资创立、参股和担保，服务于特定的政策目标，其形式上是金融，而实质上是财政职能的延伸，是政府的财政性工具，涉及财政资金的有效运用和政策目标的实现，与财政风险直接关联，因此需要高度重视风险管理。首先要控制规模，所有政策性银行的资金来源主要是依赖财政拨付，其基本负债最终也是财政的，享有国家隐性担保，所以是不能随意扩张的。其次要提高透明度，政策性银行的财务应该跟财政一样要透明，对公众公布。第三，要建立政策性银行风险预警机制，做到对风险的及时防范和化解。

三要加强内控。建立全面、合理、有效的内部控制制度有利于防范管理风险，更有利于提高政策性银行的管理效率。首先要健全政策性银行的内部控制体系，督促政策性银行从规章制度、组织架构和人员配置等方面进行整体设计并抓好落实，使内控体系真正起到保障资金安全、加强业务制衡和监督管理的作用。其次要加强对政策性银行的财务监管，按照《会计法》、《预算法》，以及国家政策性银行财务管理规定，加强对政策性银行的决算审核，对其业务费用、人员薪酬、集中采购等加强监管制约，促进精简节约。第三要建立健全内部控制评价体系，对内部控制运行的效果和作用进行综合评价，对控制系统的漏洞和不足及时进行防范和修正。

四要各自定位。我国建立政策性银行的目的是，实现政策性金融和商业性金融分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题。这是政策性银行设立的初衷，也是应该始终坚持的基本方向。现实中，由于对政策性业务的界定不够明确，导致政策性金融商业化、商业性金融政策化的情况比较普遍。对政策性银行来讲，首先，要坚持非盈利原则，政策性银行的资金运用是为了追求社会效益，贷款对象选择应以社会效益为标准，要在规定的业务范围和职能内努力实现政策目标，然后才考虑自身获得的经济效益。其次，要避免同商业银行的竞争，政策性银行与商业银行有不同的经营目标，政策性银行业务主要是通过政府干预，以比市场或商业金融更为优惠的条件，为特定的最终需求者提供信用支持的业务，要坚持这一政策性职能定位，避免热衷于商业化业务的倾向。第三，要突出专业性，政策性银行之间也要各自区分开，按照专业性要求，只开展对应领域相关政策性金融业务，不从事规定业务以外的金融业务，以更好地体现政策意图。■

（本栏目责任编辑：周菲）