滚动预算改革对高校预算编制的影响研究

■/伦宗健　付秋颖

滚动预算改革对高校预算编制的影响研究

■/伦宗健付秋颖

高校预算是国家财政预算体系的组成部分，中期财政规划和滚动预算改革的实施必定对高校预算工作产生重要影响，文章分析了现行高校预算编制的普遍做法及存在的问题，阐述了高校实施滚动预算的意义所在，并提出了推进高校滚动预算编制工作的路径，以期对下一步高校滚动预算工作的开展有所裨益。

高校滚动预算预算编制

自2000年实施部门预算改革以来，相关的政策和法规陆续出台，作为公共财政制度基础的预算管理制度不断完善，为部门滚动预算的编制奠定了制度基础。2014年8月，新《预算法》审议通过并于2015年施行，新《预算法》强调建立跨年度预算平衡机制，设立预算稳定调节基金，这为实行中期财政规划管理，编报三年滚动财政规划打下基础。2015年1月，国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意见》，部署了中期财政规划管理的总体要求、主要内容、编制主体及组织实施程序等，要求结合国民经济和社会发展五年规划编制三年滚动规划。中国财政收支管理的战略性转型正悄然而至。

高校属于财政补助事业单位，高校预算是国家财政预算体系的组成部分，国家财税体制的一系列改革必然对高校的发展产生深远影响，也对高校传统的预算编制工作造成一定的冲击。高校必须在国家财政收支管理改革的大潮中顺势而为，及时采取应对措施。因此，高校的滚动预算编制改革势在必行。

一、滚动预算的概念界定

滚动预算区别于传统的定期预算，它将预算期间与会计年度完全分离，根据预算的执行情况并结合国家财税体制和教育体制改革的推进，不断延伸补充预算期间，使预算期间保持固定不变，进而形成以预算基期为起点，一个固定的时间段滚动一次的预算编制和管理方法。表面看来，滚动预算与传统预算的重要区别仅在于预算期间是否固定，实则体现出现代预算管理理念和方式质的提升，能够充分发挥预算的指导和控制作用。因此，高校应将滚动预算改革作为深化预算管理制度改革的重点方向。当然，滚动预算的编制相对复杂，在编制的初期阶段，可以将滚动期间适当延长，随着预算的执行再逐渐缩短滚动期间。

二、现行高校预算编制的普遍做法及存在的问题

（一）现行高校预算编制的普遍做法

目前，高校普遍要编制部门预算和校内预算两套预算，部门预算用于财政管理，校内预算用于内部管理。原则上讲，两套预算应该一致，但由于编报口径和侧重点不同，且在编报的方法和时间上也有所差异，造成高校预算“两张皮”。目前，高校部门预算普遍实行“二上二下”的编制流程，一般在预算年度前一年的6月份就开始了“一上”预算的编制，启动时间较早。各个高校每年按照教育部门和财政部门的具体编制要求编制预算，分析本年度的预算编制和执行情况，结合学校下年度的工作安排，草拟下年度部门收支预算，“二上”则一般要到预算年度前一年的12月份，根据财政部门批复形成最终的预算。而校内预算的启动时间或早或晚，早的一般在预算年度前一年的9月份，晚的则可能在预算年度的年初。

无论是部门预算还是校内预算，收入的测算方式基本相同，根据经费的来源途径与相关业务处室进行沟通，测算学校的总体收入能力。当前，高校的收入来源渠道呈现多元化，其中财政补助收入和上级补助收入受政府的拨款政策影响较大，而财政补助收入中的专项资金尤甚。事业收入中，教育事业收入根据学生人数和收费标准进行测算，科研事业收入根据往年实现情况和本年申报情况进行估算。附属单位上缴收入、其他收入根据上年实际收入和主要影响因素变动进行调整。

支出预算的测算，部门预算和校内预算是有所区别的。部门预算中的支出预算分为基本支出和项目支出两类，其中基本支出又从人员和公用两个维度进一步细分，所有支出均按照经济分类科目编制；项目支出则根据财政政策，按照财政部门下达的项目批复编制。校内预算中的支出预算由基本支出和发展性支出组成，均以项目的方式管理，基本支出也分为人员支出和公用支出两类，其中人员支出分为工资、津贴、社会保险费等，与部门预算差别不大;公用支出则不同于部门预算按照经济分类科目编制，而是拆分为部门运行经费、后勤运行经费、校级专项等众多项目;发展性支出立足于教学质量和学科水平的提升，一般根据学校的中长期发展规划针对性安排。

（二）目前高校预算编制存在的问题

1.部门预算与年度发展计划脱节。部门预算编制分“一上”“一下”“二上”“二下”四个阶段，往往需要提前半年编制，而下一年度工作规划一般在年末制定，导致部门预算和下一年度工作规划不一致，必须对部门预算进行适当调整，否则工作规划难以有效执行，但现实情况是预算调整流程繁琐、审批严格，为保证年度发展规划的有效执行，高校往往会在未经财政部门批准的情况下擅自变更预算，造成预算执行与预算批复的不一致。

2.部门预算和校内预算“两张皮”。由于部门预算和校内预算填报口径和侧重点不同，部门预算适用于财政管理，校内预算适用于内部管理，同时两者在编报时间上也有较大差异，部门预算“一上”比校内预算启动时间要早，而部门预算中“二下”批复财政拨款数额的时间又比较晚，造成部门预算和校内预算无法有效衔接，部门预算和校内预算“两张皮”。

3.预算编报质量有待提高。无论是部门预算还是校内预算，名义上采用零基预算，在实际预算编制中并没有完全基于部门实际业务需求核定其预算支出水平，缺乏对项目需求的充分论证，仍简单地采用“上年基数+本年变动”的编制方式，部门预算指标核定数额受原有项目和数额影响较大，难以有效改变部门间资金分配不合理的局面，预算缺口越做越大，影响高校稳定发展。

4.预算绩效评价体系尚未建立。高校作为财政补助事业单位，更加注重公共服务职能，没有成本核算的内在动力，运营成本主要通过国家财政支持补偿，长此以往造成高校“重争取轻管理”“重支出轻绩效”的预算管理局面，支出行为缺乏责任意识和绩效意识，没有建立有效的预算绩效评价体系，影响高校资金使用效率和效益。

三、实施滚动预算的积极意义

（一）有助于落实事业发展规划

通过实施滚动预算，打破传统年度预算的时间限制，形成跨年度预算平衡理念，培养学校领导层的战略意识，用持续发展的眼光统筹学校各项工作，始终保持对未来几年的全盘考虑和规划，时刻关注所制定的事业发展规划能否有效推动学校预期发展目标的实现，一旦发生偏离，及时采取有效措施，防患于未然，确保各项工作有条不紊进行。

（二）有助于提高预算编报质量

高校编制滚动预算应以学年度为单位选择预算基期，并始终锁定该预算期间，根据国家教育改革要求，结合自身实际，在预算执行过程中不断调整、延续预算，使得预算与实际基本契合，各项工作的不确定性不断降低，原有预算由粗变细，并加入新的预算，经过不断地滚动与调整，使预算编制的准确性始终保持在一个较高的水平。

（三）有助于提高资金的使用效能

实施滚动预算能够充分利用沉淀资金，显著提高资金使用效能。通过建立预算项目库，根据轻重缓急原则对项目进行分类和排序，在年度收入总量一定的前提下，加大统筹协调力度，整合并激活存量资金，在学校中长期发展规划的框架指引下，集中财力着重解决事关学校事业发展全局的重点项目和重大工程，进一步提高了资金的使用效能。

（四）有助于推动绩效评价工作

构建财政支出绩效评价框体系是我国财政体制改革的方向之一，也是高校滚动预算管理的重要内容，实施滚动预算能够有效改善“重争取轻管理”“重支出轻绩效”预算管理格局。滚动预算通过加强预算项目的过程管理，提高资金使用透明度，建立跨年度绩效评价机制，待项目结束时开展全面绩效评价。这种绩效评价模式动静结合，更加全面、准确、客观。

由此可见，滚动预算的编制方式是静态和动态的结合。动态是指预算期间的延续性，弥补了定期预算在制定学校长期发展规划方面的不足;而静态则指年度预算的稳定性，通过零基预算的方式编制本年度详细工作计划。滚动预算通过静态和动态的结合，全面提升了高校管理工作。

四、推进高校滚动预算编制工作的路径

（一）提高滚动预算重视程度

预算编制是学校各项工作的龙头，做好预算编制工作能够更好地推进其他各项工作的顺利开展。但预算编制工作不只是财务部门的工作，是依靠全校力量才能做好的，而滚动预算的编制更是将预算这个面推向纵深。对于滚动预算工作，学校领导层应高度重视，按照跨年度预算平衡理念，成立中期规划编制工作领导小组，统筹协调滚动预算编制工作，确保滚动预算真正落到实处。

（二）确定滚动预算编制周期

目前高校的滚动预算编制工作刚刚启动，缺乏管理经验。与此同时，宏观经济进入常态化调整期，国家财税体制改革不断深化，在此背景下，高校滚动预算的编制每三年作为一个周期较为合适。科学细化本年预算，在发展规划的指引下粗略编制后两年预算，在调整当年预算的同时也要考虑后两年的预算调整。这样能够保证学校中长期发展规划的稳定性和连续性，统筹安排资金，将各个院系、部门的工作目标和计划都纳入到学校总体发展规划，充分发挥预算的动态指导性。

（三）建立滚动预算项目库

滚动预算编制的核心工作是项目支出的编制，高校必须规范和加强预算项目支出管理，建立三年滚动项目库，全周期滚动管理。项目库直接影响到项目的预算安排和预算额度，只有纳入项目库的项目才能予以安排预算，否则不予安排预算。项目入库必须经过严格审核评议，要做到立项依据充分、实施期限明确、预算需求合理等;要设定明确的绩效考核目标，并量化为具体的考核指标，将其作为预算安排的重要依据。

（四）正确编制高校滚动预算

对于收入滚动预算的编制，首先根据收入总量与财政政策之间的相关性，合理估算下一年度的收入总量，建立收入总量预测模型，并充分考虑未来几年的学校发展、经济形势及学生人数等因素的变动情况，进行系统地分析和论证，对模型不断进行修正，实现学校收入总量滚动预算。其次根据收入结构与财政政策之间的相关性，建立收入结构预测模型，并充分考虑影响收入结构的各项指标的变动，实现学校收入结构滚动预算。

对于支出滚动预算的编制，首先要根据学校收入总量滚动预算，坚持“以收定支、收支平衡”的基本原则，统筹安排项目支出，并且严格控制项目支出限额，量化支出的变动幅度，实现学校支出总量滚动预算;其次要结合学校中长期发展规划，按照轻重缓急的原则，合理确定财务支出结构，协调各个部门、院系在资金供给端的矛盾，实现学校支出结构滚动预算。

五、结束语

高校应深刻认识到，编制滚动预算是国家政策法规明确规定的，是国家深化财税体制改革的重要举措，也是预算体制改革对高校预算管理工作提出的新要求。高校要积极主动适应国家财税体制改革的新常态，准确把握中期财政规划编制的内涵，结合自身办学定位和发展规划，认真组织编制学校滚动预算并科学论证，提高预算编制的连续性，增强收支安排的科学性，充分发挥资金使用绩效，推动高校持续、健康发展。

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◇作者信息：潍坊学院，会计师、注册税务师，研究方向:财务理论研究

山东工业技师学院，讲师，研究方向:财务理论研究

◇责任编辑：罗敏

◇责任校对：罗敏

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