盘活财政存量资金对策思考

■王威明　董　毅

盘活财政存量资金对策思考

■王威明董毅

2013年以来，国务院多次部署盘活财政存量资金工作，2015年11月，审计发布的第31号公告披露，仍有大量财政资金没有统筹、盘活。本文从制度构建、消除深层次制度阻碍、绩效为导向为基本切入点、提出了盘活存量财政资金的对策建议，以期能够使财政资金的流转更加顺畅，更加适应我国新常态经济的发展需要。

财政盘活存量资金

一、财政存量资金的界定

通俗地说，财政存量资金就是在历年预算中已安排的财政支出，但尚未实际花掉，不断积累下来处于“沉睡”之中的财政资金。具体来说，财政存量资金可以从资金性质、所在预算类别、银行账户形式等方面加以界定。

（一）从资金性质上看

财政存量资金主要包括结转结余资金、预算周转金、预算稳定调节基金等。结转资金是指预算安排的项目支出年终尚未执行完毕，或者因故未执行且以后年度需按原用途继续使用的资金；结余资金是指预算安排的项目支出年终已执行完毕，或由于受政策变化、计划调整等因素影响项目终止，当年剩余的资金；预算周转金是指各级政府为调剂预算年度内季节性收支差额，保证及时用款而设置的周转资金，各级政府预算周转金通过本级政府预算结余设置和补充；预算稳定调节基金是指各级政府通过超收收入和支出预算结余安排的具有储备性质的基金，视预算平衡情况，在安排下年度预算时调入并安排使用，或用于弥补短收年份预算执行的收支缺口。

（二）从所在预算类别上看

按照我国现行全口径预算体系，财政资金可以分为一般公共预算资金、政府性基金预算资金、国有资本经营预算资金、社会保障基金预算资金。基于此，财政存量资金可以分为一般公共预算存量资金、政府性基金预算存量资金、国有资本经营预算存量资金、社会保障基金预算存量资金。由于国有资本经营预算和社会保障基金预算具有相对独立运行的特殊性质，财政存量资金主要包括一般公共预算存量资金和政府性基金预算存量资金。一般来说，一般公共预算存量资金和政府性基金预算存量资金的规模大小可以反映出

（三）从银行账户形式上看

按照我国现行的国库单一账户体系，财政存量资金主要分布在央行国库账户、财政专户和零余额账户三类账户之中。央行国库账户中的国库存款，包含一般预算、基金预算、存款；财政专户指各级财政部门为核算具有专门用途的资金，在商业银行及其他金融机构开设的资金账户；预算单位特设账户则是以预算单位或建设项目等名义开设的预算单位账户及专项资金账户，一般来说，预算单位特设账户中放置的项目结余资金属于财政存量资金的范围，其规模大小可以反映出财政资金的使用效率。

二、财政存量资金的成因

政府各项收支需经过预算法定程序进行编制、审查、批准、监督以及执行和调整，按年度形成预算安排，理论上当年预算安排的项目及相应的资金，应在当年实施，当年支出。但是实际预算执行情况是，每年都会产生一些应支不支、可支未支的财政资金，逐年积累之后形成了一定规模的存量，财政存量资金就是由此而来的。

出现财政存量资金有很多原因。定性分析大概有几点：一是正常的制度安排，如预算稳定调节基金等要求存下来的资金，但这类资金量较小；二是财政收入中专款专用类资金较多，如各类政府性基金在制度上就要求不能安排作他用，容易沉淀下来；三是预算执行进度滞后，导致预算安排资金在当年无法全部使用，只能不断结转到下一年。这里有很多制度上、管理上的原因，如教育、农业、科技等领域对支出比重有要求，但实际上当年用不了，钱多了；如转移支付资金拨付时间不及时，当年也无法安排；还有部门在编制预算时都想着多争取财政资金，等用的时候发现限制很多，就只能闲置下去了。总体上，大规模财政存量资金的存在，一方面反映了现行预算制度中专项支出、专款专用支出、采取挂钩机制的法定支出比重过高等制度性原因，另一方面反映了预算编制、执行的准确性、科学性不够，预算执行约束力不强，预算绩效缺失等管理上的原因。

三、盘活财政存量资金的阻碍

强调盘活财政存量资金，不仅因为其意义重大，还因为其过程复杂，需要对方方面面的惯常做法乃至制度设计做出新的统筹安排；而且牵涉利益纠结，触动利益往往“比触动灵魂还难”，这是盘活财政存量资金最大的难点。概括说来，今后一段时期盘活财政存量资金面临着以下三个方面的阻碍。

（一）含混不清的政府间事权与支出责任

1994年的分税制改革，初步在中央与地方政府之间进行了事权和财权划分。但部分事权划分还不科学，导致各级政府之间的支出责任同事权不匹配，显得混乱错位。宪法和有关法律法规对此只作了原则性规定，导致各级政府之间责任边界模糊。一些应由中央负责的事务交给了地方承担，一些适宜地方负责的事务中央承担了较多的支出责任，有些事权虽然有明确分工，但执行中调整随意性大，相互违规越权。

这种错位或者是导致地方财政承担了本应由中央完全承担的项目经费，或者是本应由地方政府承担的项目中央财政也安排了专款，造成政府间支出责任的交叉与重叠。进一步地，这种错位在预算资金分配和使用的逻辑起点上产生了负面制约。一项公共事务，谁应该安排资金、安排多少界定不清，资金安排之后怎么使用、怎么进行绩效考核，难以明确。长此以往，自然会造成行政运行效率偏低，阻碍预算执行进度，形成财政存量资金。

（二）复杂的财政收支渠道和方向

多年来，我国财税体制一直在不断改进与完善之中，使得财政收入和支出的渠道和方向复杂，全口径预算体系之下存在四本预算都会对收入和支出加以安排，除了一般公共预算，还有政府性基金、国有资本经营、社会保障基金预算。在国库单一账户体系之外仍存在着不同种类的银行账户，除了国库存款账户之外，还包括预算单位零余额账户、特设专户、财政专户等等。

例如，安排在专项中的财政资金，其管理和核算的口径就存在较大的差异，致使专项资金下拨渠道和环节众多，有的沉淀在各主管部门，有的沉淀在各具体单位，缺乏对预算单位的有力约束，一些预算安排的项目获得财政拨款后，不能及时安排使用；同时，因专项资金在不同业务部门分口管理，单独设立银行账户，造成资金分散，利用率低下的现象自然就比较突出。

（三）分割固化的部门资金配置权益

我国现行预算编制方式在一级政府一级预算的前提下，预算盘子的主体实际上是部门预算。本级各部门预算由政府各组成部门具体提出，除了维持部门运转的一般性支出可以由财政部门根据相关标准确定之外，部门收入和项目支出都需要由部门根据自己掌握的具体情况具体安排，财政部门虽然有全盘统筹、监督减压的权限，但是收入预算门槛设置较低，留下较大空间，导致收入虚增扩张的欲望强烈，同时各部门还可以采取多列支出的方式争取尽量多的资金。所以说，无论是收入还是支出，部门利益都占了很大的成分。

除了部门预算之外，一级政府的预算还包括税收返还、转移支付预算。但是这种预算无非是通过一般均衡性财力转移支付或者专项转移支付流转在各级政府之间。其中，一般均衡性财力转移支付，最终还是要分配到各级政府部门，由部门安排使用。专项转移支付也要通过中央各部委层层下达到地方各级政府的各个部门之中。所以说，部门利益是盘活财政存量资金的一个不利因素，长期以来这种利益格局已经形成了分割和固化，政府的资金配置权益难以统筹起来。财政资金一旦形成存量，盘活的难度便不可小觑。2015年11月6日，审计署发布的第31号公告披露：其抽查的重点民生领域476.78亿元财政存量资金发现仍有22个省141.76亿元资金未及时统筹。

四、进一步盘活财政存量资金的对策思考

（一）以制度构建为基本切入点

在财政收支过程中，存在一定金额的沉淀资金，是 普遍存在的一种客观现象。逐步解决财政存量资金问题，归根结底，还是要从现代财政制度这一根本性因素上着手。没有构建起良好的制度，即使靠行政手段短时间内盘活一部分存量资金，但是将会付出非常高的协调、组织等行政成本。一旦政府主要领导的关注重心转移到其他方面，财政资金又会重新闲置、沉淀下来。如果构建起了良好的制度，可以花费较低的行政成本，既可以盘活当前已经发生的存量资金，又可以确保未来不再出现大量的非理性的闲置、沉淀资金。

（二）消除深层次制度阻碍

盘活财政存量资金，看似是财政部门的事情，实质上关乎全局，不仅各级政府，乃至社会上的企业和家庭，都会因为受到影响。因为它革新的是政府花钱的方式，也就改变了政府与市场合作参与资源配置、与社会合作参与收入分配的方式，也就改变了政府提供公共服务、调控宏观经济的方式。当然，从财政自身来看，盘活财政存量资金似乎是因为预算编制与执行不科学、国库现金管理滞后等问题，但客观地说，这些技术层面的问题是由政府间事权划分、财政管理制度、部门资金配置权益等深层次阻碍衍生出来的。单纯地改进预算和国库管理制度，不从根源上解决问题，就会陷入“头痛医头、脚头医脚”的误区，不仅对盘活财政存量资金没有助益，反而会耽误了新常态经济大环境之下我国改革与发展的机遇。

盘活财政存量资金，技术上的难度并不大，只是没有制度基础执行起来成本很高，难以短时间内完成。下一阶段，应站在建立现代财政制度的顶层设计高度上，运用统筹规范管理所有财政资金的全局眼光，以财政改革为盘活的依凭，以盘活为财政改革的引领。

首先，长期内要逐步顺应经济新常态需要，理顺中央与地方事权关系。结合政府简政放权改革，该地方管理的事权交给地方管理，该中央提供财力保障的支出责任由中央提供，形成各级政府稳定的支出责任，为盘活财政存量资金消除深层次的制度阻碍。反过来，以盘活为加强财政资金管理的手段，倒逼政府明确新常态经济下财政资金需要支持的重点领域，进而明晰政府间分工。

其次，中短期内要以深化预算管理体制改革为目标，建立清晰稳定的财政收支框架。通过盘活财政存量资金改善财政管理，引领预算公开、全口径预算、中期财政规划、跨年度预算平衡机制等预算管理制度改革步伐，改革国库账户管理，实施国库单一账户，提升现金管理水平，形成符合现代预算制度要求的财政收入和支出管理体系框架。

第三，调动部门积极性，避免财政资金二次沉淀。部门利益是客观存在的自然现象，并不可怕。可怕的是部门利益的分割固化导致的效率低下。良性运转的部门利益恰恰是政府履职的重要基础。盘活资金，其实也就是部门利益的盘活。因此，要正确对待部门利益，打破部门资金分配权，推动部门资金可分可合、项目资金可拨可收，对盘活财政存量资金成效显著部门，政府应该予以表彰。同时，允许部门在盘活财政存量资金和统筹使用中拥有话语权，从而避免资金收回之后在财政部门二次沉淀，促使部门主动作为，发挥其对相关行业和第四，推进绩效管理，加强监督审计。财政资金使用需要按绩效说话，将全口径预算与绩效预算融合在一起，形成跨越预算平衡周期的全口径绩效预算，统筹管理政府财力，不断优化财力结构，满足各级政府担当事权的财力需求。与此同时，还要强化跟踪审计，不仅财政内部的监督检查部门要持续关注财政资金的统筹使用，还要发挥财政部门之外的国库、审计、人大的监督力量。

（三）以绩效为导向分类推进

当前，实现盘活财政存量资金的中长期目标，需要以资金使用是否有效率为经，以资金能否发挥良好效益为纬，分类推进财政存量资金的盘活工作。财政存量资金主要为一般公共预算和政府性基金预算中出现的结转结余资金、预算稳定调节基金、预算周转金。从资金管理和使用者的角度看，结转结余资金属于相关资金管理和使用者应支不支造成的存量，而预算稳定调节基金、预算周转金形成的存量属于相关资金管理和使用者可支未支造成的存量。而这些资金，有一些当前已经沉淀下来形成了存量，在问题尚未得到根治之前难免还会再形成一些存量。由此，可以以绩效为导向，对不同类型的财政存量资金采取不同的盘活方式。具体来说，一是对于应支不支的已有存量资金，要实施绩效问责，在收回资金的同时，实施跟踪审计，并考虑将政府性基金预算中的存量资金调入一般性预算。二是对于应支不支的新增存量资金，要实施绩效问责，压减相应地区和部门的预算规模以及上级政府和部门的转移支付规模，同时实施跟踪审计，并考虑将政府性基金预算中的存量资金调入一般性预算。三是对于可支未支的已有存量资金，要通过统筹使用，将可以使用的预算稳定调节基金用于支持重点领域发展，将可以使用的预算周转金调入预算稳定调节基金。四是对于可支未支的新增存量资金，要切实控制新增比例，超出比例部分的预算稳定调节基金要统筹使用支持重点领域发展，超出比例部分的预算周转金要调入预算稳定调节基金。

[1]国务院.关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知〔R〕.2015-1-21.

[2]张维.以制度创新盘活财政存量资金〔N〕.中国经济时报，2015-2-12.

[3]罗建国.盘活财政存量资金 提高资金使用绩效〔J〕.中国财政，2013（17）.

[4]姜桂凤.县级财政存量资金形成的原因及建议〔J〕.现代审计与会计，2014（4）.

[5]姜孟亚.未来中央与地方政府间财政关系重构〔J〕.中国党政干部论坛，2015（10）.

[6]贾康，财税改革举要〔J〕中国经济报告,2015（7）.

◇作者信息：中国人民银行张掖市中心支行

◇责任编辑：哈明晖

◇责任校对：哈明晖

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