构建城市生态系统的对策建议——以京津冀地区为例

■//蔡梦晗

构建城市生态系统的对策建议——以京津冀地区为例

■//蔡梦晗

本文以构建京津冀地区的生态问题为例剖析了构建跨行政区域城市生态系统的迫切性，并从经济系统、社会系统、自然系统三方面，提出财政政策在设立生态补偿专项基金、优化区域产业布局和构建城乡发展长效统筹机制等方面的具体建议。

城市生态系统 自然系统 经济系统 社会系统

改革开放以来，我国经济社会发展取得显著成就，由于“摊大饼式”的城镇化建设模式引发越来越多的城市问题，所以摒弃粗放式发展模式，走以人为本的城镇化发展道路成为各界共识，关注城镇居民生活的幸福感，建设生态、经济、社会和谐发展的宜居城市，成为各地建设的目标。城镇化建设必须兼顾经济发展与环境保护，唯有两手都要抓、两手都要硬，才能真正打造以人为本的幸福城市。今年年初，中央财政部出台措施，支持建设“自然积存、自然渗透、自然净化”的海绵城市试点工作，体现了财政在城市生态环境保护和建设方面的巨大作用。

一、城市生态系统存在的问题

城市生态系统的构建属于公共产品，仅凭借市场手段无法完成，必须由政府统一规划才能完成。以京津冀地区的环境污染治理问题为例，京津冀地区的环境污染问题严重，然而治理工作成效甚微，这是由于该地区缺乏一个统一的环境治理规划。长期以来，京津冀三地本着“各扫门前雪”的思维方式发展自己的经济、治理当地的环境，造成基础设施重复建设、资源争夺矛盾突出的局面。

一方面，京津两地“极化效应”明显，加大了河北地区发展的难度。由于北京、天津经济发展社会建设水平较高，对河北的资源和人才产生强大的吸引力；相比之下发展较为落后的河北地区，人才流失、经济贫困、生态破坏、社会积弱等问题逐年凸显，长此以往，会导致京津两地发展水平越来越高，而河北地区发展越来越滞后的局面，“环京津贫困带”由此形成。

另一方面，河北的资源承载能力远不足以承接京津地区的产业转移。京津冀协同发展的目标是疏解北京“非首都”功能，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，推进京津冀内涵集约、协同发展。从本质上来讲，就是如何在京津冀三地完成产业和劳动力最优转移。显而易见，在这一轮区域均衡城镇建设中，北京负责“输出”，将部分产业转移至天津、河北地区，以支持津冀两地快速发展；同时北京会向津冀两地“置换”部分资源，以满足自己向更高层次的发展。然而，令人担忧的是，河北的环境承载力并没有想象中的那样巨大。以水资源为例。2015年河北省人均水资源占有量约为307立方米，与此同时，北京的人均水资源占有量约为100立方米；二者比较来看，前者为后者的三倍。但是，河北省2015年人均GDP约为46367元，北京人均GDP约为106000元，二者比较来看，后者是前者的两倍还多。如果在每万元GDP耗水量没有降低的前提下，当河北省经济发展速度达到同北京一样的水平时，将同样成为水资源严重紧缺的城市。此外，水资源短缺、水生态损害、水环境恶化等问题也是河北水资源承载力脆弱的证明。

近年来，随着北京大批制造业和重工业的迁入，河北省水安全形势更加严峻。然而，北京、天津作为区域经济增长极，对周边地区（尤其是河北）的生产要素产生强大的极化效应，河北即使已经是“水资源困难户”，仍然需要每年向京津二地供水。治理京津冀三地环境问题的呼吁已经数不胜数，迟迟难以真正落实的根本原因在于没有一个均衡各方利益的区域城市生态系统建设规划。

二、推动城市生态系统建设的对策建议

城市生态系统是由自然子系统、经济子系统和社会子系统三者耦合而成的。自然系统、经济系统和社会系统通过相互关联、在时空上的耦合，共同存在于城市生态系统中。由此可见，跨区域城市生态系统建设，旨在超越了行政区划的界限，分别从自然、经济、社会三个子系统入手，构建区域协调发展之路。

（一）自然系统

构建自然子系统旨在研究人类如何在不破坏生态的同时从生态的功能中获得利益。加强京津冀地区生态协作机制建设，不仅是缓解区域生态环境严峻形势的需要，也是有效改善区域生态环境，拓展生态空间，促进经济社会转型升级和可持续发展的需要。在构建城市自然系统过程中，需要财政发挥引导作用，同时对积极建设生态文明的经济主体进行帮扶、奖励。

一方面，应该建立跨区域生态资源定价与交易机制。京津冀地区生态资源分布不均，以张家口、承德、衡水为代表的河北部分地区，在水资源方面属于出让方，为京津二地提供了丰富的水源，且在水土保持方面承担了大量成本，但由于生态补偿机制不健全，河北省并未得到充分的补偿，地区之间矛盾重重。因此，中央和京津两市政府财政应整合区域目前现有各类补助资金，建立区域生态补偿专项资金，以提供的水资源量和生态服务为基础计算补偿资金。同时，还需要通过界定生态资源的产权，建立跨区域水权交易市场，建立跨区域有偿用水机制，利用市场方式来实现生态资源的配置。

另一方面，应该划定可持续发展的生态红线。京津冀地区应严格划定保障建立可持续发展的跨区域生态红线，明确城镇发展边界；建立与生态红线保护相对等的开发权补偿机制，通过财政转移支付等手段促进京津部分产业、功能向生态红线限制地区外或周边的主要城镇转移。不断推进环境税替代部分与环保相关的行政性收费，制定排污收费标准，建立政府性基金用于恢复区域生态工程项目的支持。

（二）经济系统

经济系统建设目标在于通过确定一个或多个经济发展水平较高的城市为核心，通过辐射带动作用对周边城镇的发展起到良好的促进效应，达到区域协同发展的目的。以此为标准，京津冀地区在历史发展过程中已经呈现出经济社会发展梯次性、互补性和共生性等特征，具备区域合作的良好基础，开展区域合作，可以实现区域优势互补，推动区域可持续发展。

1.构建区域经济发展协同机制。区域生态治理涉及生产方式的转型，包括产业结构的调整、能源结构的优化，具体到京津冀地区还包括冀北生态脆弱区的脱贫问题。因此，就市场角度而言，通过市场一体化，促进产品和要素流动，一方面可以促进整个地区产业结构的优化，淘汰落后产能；另一方面，通过人口流动，推动城镇化进程，促进欠发达地区脱贫，减轻生态脆弱区的人口压力，从而形成良性、可持续的生态治理模式。要达到这一目标，必须打破目前京津冀地区间的地方保护主义行为，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

2.基于区域市场一体化优化产业布局。从历史上看，京津冀三地的产业分布已经形成相对明显的特点。北京作为政治中心和教育中心，在人才集聚上具有天然的优势，因此围绕教育、文化、科技这些核心资源发展的高端服务业、高新技术产业等是其产业发展特点；河北省则基本以钢铁产业等第二产业为主；天津坐拥天津港口，先进制造业、科技成果的研发和转化加工环节上具有独特的优势。因此，区域经济系统建设面临的首要任务是对产业布局进行重新规划，在区域间进行合理分工。北京逐步淡化“经济中心”色彩，仅保留“政治中心”角色，加快第三产业尤其是服务业的发展；天津恢复“北方经济中心”定位，加快推进滨海新区开发开放；河北利用原料优势，大力发展新型工业。此外，京津两市还可为冀北地区建立以循环经济为导向的产业体系提供技术支持，在生产性服务业、科技信息、市场流通、人才资源、高新技术等方面加强对环京津贫困带的辐射带动作用，使之实现经济社会的快速发展。

（三）社会系统

建设京津冀地区社会子系统对于自然子系统和生态子系统具有重要的保障作用，也是京津冀协同发展的一个重要组成部分。社会子系统的建设包括引导人口跨区域合理流动和居住、建设一体化交通系统和构建区域旅游合作网络等等。

1.引导人口有序合理流动。京津冀地区人口增长集中在北京、天津和河北的市辖区，而在张家口和承德的山区贫困县人口较少。这说明以北京、天津、石家庄为中心分别向外依次扩展的人口多中心分布的圈层结构已经形成。这种人口圈层分布会产生“累积性因果循环”，即条件好而且发展快的地区会在发展中不断积累有利因素，从而发展得更快，结果会进一步遏制困难地区的经济发展，使困难地区不利于发展的因素越积累越多，从而发展更慢；而越是发展慢的地区，人口流出效应越大，从而形成了“累积性因果循环”，加剧了河北的城乡失调。

为此，构建京津冀地区城乡发展长效统筹机制、优化产业区域性布局是引导人口流动的一种方式。京津中心城区适合发展高端服务业，通过提高服务业技术装备提升高端服务业劳动生产率，减少服务人员数量；同时运用规划的手段及市场的力量引导包括教育、卫生、体育、商贸等一般性专业化发展的服务业向郊区及河北省转移。天津滨海新区要以现代制造业为主体形成新一轮产业链的聚集，并通过产业链的扩散给周边地区发展的市场机会。石家庄、衡水、邯郸、邢台等城市要重视县域经济发展，发展劳动密集型产业，同时尽可能与京津建立产业关联，参与京津冀新时期的分工与合作，跟着产业链同步走向市场，等等。

2.建设跨区域、立体式、综合性的公共交通运输网络。区域交通网络的建设和完善是加快区域经济协调发展的先行棋，推动京津冀三地间交通互联互通、打造“轨道上的京津冀”，是推动京津冀协同发展的重要基础和前提。一方面，逐步改目前京津冀地区交通“单中心放射式”，未来以京津石三大城市为核心，形成多中心、多层次的网络式格局；另一方面，要尽快完善中心城市之间的城际轨道网络，实现城市新功能区开发与轨道站点同步建设。未来，应加快京沈、京张等铁路建设，启动京唐客专线、廊涿城际及白沟支线前期工作；完善公路交通网，推进北京大外环、京秦、津石等高速公路建设，推进“断头路”建设和“瓶颈路”拓宽改造；加快构建现代港口群，加快唐山港、黄骅港的煤炭、矿石、集装箱和通用泊位建设，实施秦皇岛西港搬迁改造及东扩工程，深化与天津港的合作；加快完善航空网络布局，加快北京新机场建设，强化石家庄正定国际机场枢纽功能，力争承德机场竣工通航。

3.构建区域旅游合作网络。按照资源共享、市场共拓、客源互送的目标，制定统一的市场拓展计划，包括共同设计旅游产品，共同组合包装旅游线路，共同印制旅游宣传品，共同组织对境内外目标市场宣传促销。联合举办大型旅游产品推介会，组办有规模效应的旅游节庆活动和促销活动，形成互惠机制。逐步取消各地旅游市场的各种准入壁垒，鼓励优秀旅游企业进行跨城市的连锁经营。改变目前旅游咨询服务的行政区域限制，结合旅游集散中心的建设，实现旅游信息咨询服务网络化。

4.建设区域社会共建机制。由于城市生态系统建设中某些工作具有一定的公共品属性，会导致政府和市场均失灵的现象，在这种情况下，社会机制作为一种有益的补偿，在城市生态系统建设中能发挥巨大的作用。首先，要通过公众参与机制来促进生活方式的转型。例如，通过居民或环保团体自身带动以及宣传等方式促进生态环保理念和行为的形成，从微观层面推动区域生态治理的进程。居民生活方式在城市生态系统建设中发挥着重要的作用，绿色、低碳和节约等生活方式本身就是改善区域生态环境的重要举措。其次，通过社会舆论监督机制来促进生态治理政策的落实。受居民和个人机会主义行为的影响，政府强制性的生态治理政策在现实中难以达到最优效果，同时受信息不对称的限制，政府也难以监督所有个体的行为，因此实际监管过程中总会存在漏洞。在这种情况下，通过鼓励公众参与，引入社会监督机制，对违反环保法规的行为进行检举与揭发，可以形成一种自下而上的生态治理路径，从而形成对政府自下而上生态治理模式的补充。

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◇作者信息：国家行政学院博士，研究方向：政府经济管理、宏观经济研究

◇责任编辑：罗 敏

◇责任校对：罗 敏

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