新疆推广PPP模式存在的问题与建议

■//叶 斐

新疆推广PPP模式存在的问题与建议

■//叶 斐

政府与社会资本合作模式（PPP）是近年来国家大力推行的新型政府投融资模式，从新疆推广运用PPP模式情况看，虽然签约项目数量和总投资额度在不断增加，但仍然存在一些问题，影响了PPP项目的执行和财政的可承受能力。本文从新疆PPP项目开展情况入手，分析存在的问题，提出了解决思路和建议。

PPP模式 新疆 政府投融资模式

为深入贯彻党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能转变，完善财政投入及管理方式，财政部于2014年9月23日下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，正式在全国推广政府和社会资本合作模式（以下简称PPP）。自治区党委、人民政府高度重视此项工作，高位推动，抓住机遇，陆续出台《关于在公共服务领域加快政府和社会资本合作模式的指导意见》、《新疆维吾尔自治区政府和社会资本合作引导基金管理暂行办法》、《新疆维吾尔自治区政府和社会资本合作模式奖补资金管理暂行办法》等多个重要文件，迅速运用多种方式围绕公共产品和公共服务供给，在能源、交通、水利、环保、保障安居、医疗、卫生、养老、文化等多个领域采取切实有效措施，加快推进全区PPP工作。随着工作的不断深入，推进过程中的一些困难和问题也显现出来，在一定程度上影响了工作的顺利开展。本文以自治区政府与社会资本合作中心的数据为基础，结合目前自治区推进PPP工作中遇到的困难和问题，提出相关建议。

一、新疆PPP工作推进的基本情况

（一）新疆推进PPP工作采取的主要举措

1.高位推动，主要领导亲自主抓，确保工作有序开展。从自治区到各地州市均成立了PPP工作领导小组和合作中心，基本建立起相对完善的组织领导架构和项目实施机构体系，确保项目有序实施。

2.各级政府、各级部门各司其职、各负其责。建立健全PPP工作推进方案，将每一项工作职责逐一落实，建立台账，确保责任落实到每一位领导和负责人。部分地州市还建立了行动方案和计划时间表，确定目标任务，履行主体职责，细化工作时限，责任落实到人。同时，建立督查机制，对落实目标任务不力的部门，实行工作问责。

3.扩大引导资金规模，助推项目落地。针对各地在推进PPP工作中出现的引导基金使用成本较高的问题，自治区将引导资金规模从最初设立的1000亿元扩大至2500亿元，在降低成本的同时，支持和带动更多社会资本参与PPP项目的建设、运营和管理。

4.自治区设立奖补资金，加快项目实施。为了鼓励各级PPP项目快速签约落地和规范有序实施，自治区设立PPP奖补资金。采取项目奖补和综合奖补方式引导项目在规范操作的同时，为项目建设提供财力保障。

5.加大培训力度，培养专业队伍。自PPP项目开展以来，各地各部门采取多种形式，从领导班子到基层工作人员，逐级逐次开展培训，自治区还抽选专家前往各地开展实际操作的培训工作，为各地顺利开展工作提供智力支持。

（二）新疆PPP项目推进情况

1.从项目的数量和总投资额上看。根据自治区PPP中心数据显示，截至2016年6月，全区15个地州市PPP项目合计414个，涉及总投资额2506.07亿元，其中政府投资538.74亿元，引入社会资本投资1967.33亿元。社会资本投资占总投资额的78.5%。

2.从项目的进展情况上看。按照项目推进的五个阶段统计，414个PPP项目目前处于识别阶段的82个，准备阶段的129个，采购阶段的123个，执行阶段的24个，完成阶段的56个，项目完成阶段占统计项目的13.53%。

3.从地州市项目数据上看。乌鲁木齐市涉及总投资额1010.36亿元，占15个地州市总投资额的40.32%；总投资额超过100亿元的地州市有8个，分别是乌鲁木齐市、吐鲁番市、昌吉州、博州、喀什地区、伊犁州、塔城地区和石河子市。上述八个地州市涉及总投资额2012.54亿元，占总体的80.31%。

4.从投资项目的所属行业上看。交通运输、市政建设、水利工程、供水供气、污水处理等收益率相对较高的项目占PPP项目的比重较高，而卫生、养老、教育等收益率低的项目对社会资本的吸引力不大，亟待加快推进。

5.从项目运作方式上看。BOT模式是15个地州市优先选用的模式，为286个，占414个项目的69.08%，BOO模式为45个，占10.87%，TOT模式37个，占8.94%。

以上数据表明，通过一年多的努力，自治区的PPP工作引发了新的开发热潮。PPP模式的大力推广为政府和社会资本以及金融机构的合作带来更大的可操作空间，打破了传统的政府类项目、基础设施、公用事业等投融资领域由政府承担的现状，初步实现以财政信用为支撑，不断拓宽融资渠道的新局面。也在一定程度上打破了社会资本参与公共服务的准入限制，有利于激发市场主体的生机和活力，有利于减轻当前自治区财政支出的压力，有助于防范和化解政府性债务风险。与此同时也应该看到，自治区开展的PPP项目多为BOT模式，且多数项目仍然处于识别阶段，项目前期准备不足、进展程度偏慢、专业人才偏少、部分项目对社会资本吸引力不大等情况仍然存在，有些问题甚至很可能影响到PPP项目的中长期运行和财政可承受能力，值得关注。

二、当前新疆PPP工作推进中存在的问题

1.相关法律制度尚未形成体系，有待完善。目前，国家层面适用PPP的法律有《预算法》、《政府采购法》等，各主管部委和地方政府名义发布的涉及PPP的政策制度很多，但较为分散，针对性不强，没有形成完善的顶层设计和规范。

2.项目发展在区域和行业上呈现不均衡性。从项目推进的情况来看，受市场经济发展基础和PPP运行环境的影响，北疆地区发展相对较好，南疆地区发展相对滞后。南疆地区在PPP项目识别、招标等方面能力不足，出现项目数量较少、资金额度不大、涉及行业单一等情况。在项目行业的选择上，交通、水利、市政等基础设施建设项目更能吸引社会资本投资，而环保、医疗、养老等项目由于盈利空间小等原因，正式签约少。

3.PPP工作机构和专业队伍建设仍需加强。从地州市的推进情况看，地方政府虽成立了PPP中心，并组织专人从事此项工作，取得了一些成绩。但随着工作的不断深入，PPP模式专业技术含量较高，操作程序相对复杂，需要大量的专业复合型人才与实际操作经验不足、专业人才资源匮乏的矛盾依然存在，加上领导机构人员变动、对价资源匮乏等因素，直接影响到整体项目的落实。

4.成本定价难，第三方专业评估能力不足和缺少定价标准，增加了政府成本。PPP项目方案设计、可行性评估、财政承受能力论证、物有所值评价等硬性条件具有很强的专业性，需要委托第三方机构进行论证评估。而政府由于专业人才资源缺乏，难以保证项目的规划和决策的科学性和合理性，目前没有相对明确的收费标准，加之中介服务机构良莠不齐，无形中增加了政府的成本，也直接影响到PPP项目的推进。

5.规范推广运用难，成功可行的PPP示范项目较少，社会资本的参与度有待提高。从目前的项目推进情况来看，由于各地经济发展基础、工作开展进度等原因，相互之间可以借鉴的成功示范项目较少，地方政府和金融机构考虑到风险承受能力、预测难度大等因素，仍然处于小步摸索阶段。从现有的项目库来看，经营性收费项目受捧，但公益性项目很少有人问津，对社会资本的吸引力明显不足。

三、思路及措施

1.加快PPP立法进程。一是系统梳理现行相关法律法规，尤其是《预算法》、《政府采购法》、《合同法》、《招投标法》等法律中关于PPP的法律条文，避免法律冲突。二是收集和整理现行各部委出台的关于PPP的制度、管理办法等，避免政策执行过程中出现矛盾。三是针对目前PPP工作中出现的机制不完善等问题，结合新疆实际情况，进一步规范PPP工作中涉及的财政风险、债务管理、可行性论证、物有所值评价、财政可承受能力、社会资本退出、政府购买服务等领域，提出将相关思路和可行性建议上报，作为立法的参考。

2.均衡PPP项目区域和行业发展。针对目前PPP项目区域和行业发展不均衡，有意向的项目多但实际落地少的现象，一是继续加速推进示范项目的落地和重点项目推介工作，为各地州市推进此项工作提供借鉴和参考。并拿出一些风险较小，投资收益率较高的项目推向社会，从而调动社会资本参与PPP项目的积极性和主动性。二是学习内地省市和部分地州市好的经验和做法，整合现有的资源，将PPP中非经营性项目和经营性项目综合打包整体开发，协调安排好项目资源，避免养老、医疗等项目无人问津的现象发生，影响到整体推进速度。三是现在的PPP工作反映出政府积极推进但社会资本热情不高，究其原因主要是社会资本认为政府缺少“契约精神”，政策朝令夕改。因此政府在加强宣传推介工作的同时，应向社会广而告之，依法行政，PPP合作双方责权利都要明确写进合同，在法制化框架下进行操作，切实保障社会资本的合法权益。

3.加强专业队伍建设。一是继续发挥高位推动的优势，加大专业人员的培训力度，组织好培训工作，进一步提升PPP模式的认识水平和实践操作能力，实现人力资本积累。二是加快PPP项目推进进度，促使项目尽早实施。进一步明确工作职责、落实工作责任，细化工作任务。提出确定落地项目的具体工作安排、执行进度、完成时限及工作推进情况，将任务分解落实到所在县市、所在部门和负责人，组织专人负责督查落实，确保任务保质保量完成。三是不断调整和完善项目库和专家库，使之更符合PPP工作推进的实际需要。同时，对第三方评估进行有效管理。将PPP项目前期成本纳入预算的同时，通过设立项目考核指标、年度绩效评价、明细付费方式和价格等方式，提高第三方专业评估质量，减少政府成本，保证项目的规划和决策的科学性和合理性。

4.建立项目监督机制和绩效考核机制。对PPP推进工作全生命周期进行监管和考核。一是对项目实施中的重大步骤进行监督和考核，以监督考核数据作为费用支出和政策制定的依据。二是对项目具体操作的五个步骤进行监督和考核，确保项目识别、准备、采购、执行、移交环节顺利平稳运行。三是对项目结束移交正式运行后的监督和考核。对运营周期短的项目每年做出绩效评价，对周期较长的项目每两至三年做出绩效评价，及时跟踪及时发现问题，确保项目的有序管理。

PPP作为目前整个经济体制改革中的重要组成部分，是政府加快基础设施建设，实现稳增长、调结构、惠民生的重要手段。政府要避免将PPP模式单纯看成是减轻政府财政压力、实现融资的新手段，它更应该是转变政府职能、激发市场活力的综合性改革。各级政府应积极转变思想观念，由原来的管理者转变为合作者，与社会资本建立平等、公平、互惠互利的长期合作关系。在积极引导社会资本参与到社会公共服务的同时，提升自身的专业能力、管理能力和服务能力，加快完善政策环境和配套措施，进一步规范PPP项目的运作，减少不必要的审批环节，助推新疆PPP工作健康有序开展。

[1]王朝才.当前推进PPP工作面临的几个难点〔J〕.经济研究参考,2016（15）.

[2]王朝才,张学诞,程瑜.PPP实施中的难点与对策—基于对安徽的调研〔J〕.财政科学,2016（01）.

[3]广西财政厅课题组.PPP模式在广西的推广应用研究〔J〕.经济研究参考,2015（53）.

[4]变局:政府和社会资本合作（PPP）模式新特点及新问题[EB/OL].2015-07-17.

[5]PPP模式新特点及新问题[EB/OL].2015-08-20.

[6]井敏.PPP模式不只是为了融资[EB/OL].2015-11-30.

◇作者信息：新疆维吾尔自治区财政科学研究所

◇责任编辑：刘家庆

◇责任校对：刘家庆

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1004-6070（2016）11-0015-03