基于透明、效率的政府预算制度与国家治理研究

■//何 宏

基于透明、效率的政府预算制度与国家治理研究

■//何 宏

财政是国家治理的基础和重要支柱，政府预算制度是现代财政制度的重要组成部分，具有规范和约束政府行为的作用，是国家治理的核心。本文研究影响政府预算制度透明与效率的制度障碍，从权力分解和制度制衡入手，对预算权力进行制衡，破解现行预算制度编制、执行、调整、监督、绩效的闭环，替代以更加科学合理的制度安排，让公开透明、法治效率成为现实，以完善和改进政府预算制度，为提升国家治理能力提供制度保障。

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党的十八届三中全会《决定》提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这一定位突显了财政从社会发展的经济要素到国家治理的职能飞跃，“全面构建匹配现代国家治理的财政运行新格局，是当前深化财税体制改革的第一要务。”

为提升国家治理能力，《决定》部署建立适应国家治理要求的现代财政制度，财政部楼继伟部长从三个方面概括了现代财政制度的主要内容：“一是改进预算管理制度，建立全面规范、公开透明的预算管理体制。二是完善税收制度。三是建立事权与支出责任相适应的制度。”从地方财政的视角出发，建设现代财政制度的三项要务，完善税制和政府间事权关系的管辖决定权在中央，地方只须配合做好改革工作，唯一可做的工作就是改进完善预算管理制度。因此本文的立论仅限于建立全面规范、公开透明的预算管理体制。

一、政府预算制度是国家治理的核心

国家治理的主体是政府，财政是政府履行职能的物质基础。政府预算制度的现代化与国家治理的现代化密切相关。只有科学构建现代财政制度，才能有效完善国家治理体系并提升治理能力。

（一）科学的政府预算有益于提高国家治理能力

政府存在的合理性，在于提供因“市场失灵”而无法提供的公共产品，但囿于我国社会主义市场经济体制脱胎于计划经济，故我国政府不仅提供公共产品，也提供私人产品。随着经济体制改革的不断深化，政府与市场的界限越来越明晰，公共产品的比重日趋提高，尤其是1994年的“分税制”改革、2000年的部门预算、国库集中支付、政府采购等财税体制改革，牵引出各个领域的改革发展，从而为政府职能转变从全能政府向服务型和管理型转变创造了条件。

政府预算制度居于财政体制的核心位置，它直接关系政府职能的履行，关乎公共利益和全社会的福祉。政府预算是政治民主化的产物，最早源于1640年的英国资产阶级革命，主要目的是约束国王和王室的权力。而现代预算制度的作用在于限制政府活动的规模和行为，鉴于国家治理的主体是政府，政府预算制度的优劣直接关系国家治理能力的提升。“在所有国家治理活动所涉及的政府职能中，由于所有政府活动均要以财政资金的及时、足额到位为前提条件，所以，只有财政职能可以覆盖所有政府职能，并由此影响经济、政治、文化、社会、生态文明等所有领域。由此可见，财政是一项最具综合性的基本政府职能。在所有国家治理体系所涉及的制度安排中，由于国家治理体系格局的任何变化均要伴之以财税体制的同步变化，所以，只有财税体制的触角可以伸展至国家治理体系的方方面面。由此可见，财政是一项最具基础性的基本制度安排。在所有国家治理事务所涉及的利益关系中，由于所有公共事务均要最终落实到政府与市场、政府与社会、中央与地方等关系的调整上，通过财政收入的缴纳、财政支出的拨付以及财政资金的调动所形成的财政关系实际上构成了这些利益关系的基本方面，所以，只有财政关系可以承载并牵动公共事务线索上的各方面关系。”

围绕政府收支所形成的一系列财政制度安排，决定着国家治理体系的运行状况和国家治理的实现水平。现代国家治理体系的诸要素中，财政是其中最重要的要素。国家治理的实现途径，无非基于两个层面：事权与财权的界定和支出责任与财力的配置。只有科学合理的预算制度，才能保障国家治理的顺畅运行。财税体制改革作为全面深化改革的重要支柱，天然地成为提升国家治理能力的重要支柱。

（二）政府预算改革要匹配国家治理的要求

国家治理的终极目标是促进社会公平正义和国家的长治久安，作为履行基础和重要支柱作用的财政，主要依靠不断增强的财政实力和财税改革，为“各级政府建立财力规模与支出责任相匹配的体制奠定了制度基础。”（高培勇，2016）通过调整和优化财政支出结构，财政支出更多地转向保障与改善民生，推动公共服务均等化，渐进完成转轨国家向现代国家的转变，全面构建匹配现代国家治理的财政运行新格局，“既作为国家治理机制的重要组成部分，又促进相关机制的形成与完善”，为促进公平正义和国家长治久安打下了基础。

（三）善政良治下政府预算的效率、法治与责任

现代政治文明，要求主权国家将“政与治”、“政权与治权”分开行使，竭力达到“善政”与“良治”的结果。在法理上，善政的基础是民主宪政，良治的基础是民权法治。把“善政”落到实处的则是“行政权”，即“治权”。善政对于治权的要求，当然就是“良治”。良治的要求，就是保障国民的生存、生活与发展的健康有序，为人的身心健康提供切实的公共保障。治权的核心，就是提供以“公平正义”为内涵的公共产品和公共服务。

党的十八届三中全会《决定》指出，“到2020年，在重要领域和关键环节上取得决定性成果”，“形成系统完备、科学规范、行之有效的制度体系”。这个制度体系必然是善政良治的，是强调效率、法治、责任的公共服务体系。在这个体系中起基础和支撑作用的政府预算制度，亦须具备效率、法治与责任，其效率来自绩效考核，法治出于完善的法律法规，责任则要对制度赋予透明与制衡的内涵。

二、政府预算制度和国家治理现代化的标准

“预算制度是国家政治体制重要的组成部分，建设社会主义政治文明的同时，必然要求建立起一个规范、公开、透明的预算管理制度，而深化财政制度改革的过程实际上正是政治改革的过程，是实现社会主义政治文明的过程。预算制度改革是政治改革的最佳切入点……”。

（一）政府预算制度现代化的的标准

我国要实现转型国家向现代国家的转变，必须首先达成政府预算制度的现代化，继而依据预算制度约束规范作用的发挥，转变政府职能，实现国家治理的现代化。预算制度现代化主要包括预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性五个方面。

涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算所有收支内容的政府预算是谓完整。科学编制预算必须保证预算的计划性、严肃性、标准性、平衡性、功能性、节约性和细化性。预算监督的严肃性体现在要以《宪法》、《预算法》为准绳，以体现人大监督为主体，以真实、完整、独立、衔接、细化和年初预算的到位率为内容，以预算调整的程序性、预算征收的依法性和预算支出的实效性为重点，以公开透明、绩效考核为目标，辅以责任追究，确保预算监督的实效。《预算法》明确规定预算信息公开，以保障公民的知情权、参与权和监督权。

（二）国家治理现代化的标准

中央编译局副局长、著名学者俞可平教授对国家治理现代化有很好的诠释，“衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有五个标准。其一是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。其二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。其三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。其四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益。其五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。”

三、现行政府预算制度的缺陷

（一）现代政府预算制度建设的三个理论问题

1.政治决策中的X-效率，也称作X-无效率，即公共部门的无效率或低效率。“X-效率，这是从供给方面来考虑的。不顾公共部门是否生产最佳水平和组合的公共服务，而考虑这些服务是否以最低成本生产，公共部门的就业水平是否太高，是否采用了最好的方法和最有效的技术。如果没有，可以说制度中存在着X-无效率。换言之，公共部门不在有效区域内运作。”

在地方政府尤其是贫困省份的预算制度安排中，无论是“GDP论”，还是官员个人的政治追求，都主要着力于争取更多的资金，以满足无止境的公共部门扩张需求，而并不在意通过优化资源配置提供优质公共产品的问题，导致预算制度的效率损失。为减少这种制度效率损失，X-效率理论及其公共选择理论给我们的启示：一是政府预算具有膨胀的趋势，应建立制约政府支出膨胀的机制；二是在预算权力缺乏制衡的情况下，官僚追求预算最大化，存在权力寻租的政治风险，且预算最大化将产生“挤出效应”，阻碍经济发展。

公共选择理论对政治决策程序和规则的研究，对我国完善财政决策程序和规则有重要借鉴价值。决策的结果取决于决策程序和规则，从一定意义上说，在决策中，程序和规则更重要。我国以往的财政决策实践中，在一定程度上存在重结果，轻程序；重人的素质，忽视规则的问题。在财政立法中则表现为，重实体法，轻程序法。举例来说，我国的国家预算决策程序和运作程序都存在不科学、不规范的问题，预算的编制、审批、执行、调整，到最后的决算，人为的、主观的因素都还太多，制约了预算绩效的提高。这种现象若要改观，就必须加强对科学的财政决策程序和规则的研究。

2.“软预算约束”理论，指政府预算无法对政府行为形成强有力的约束。表现为：政府行为失去控制（各部门工作与政府制定的社会经济发展规划衔接松散或脱节）、财政支出失控（预决算的悬殊差异）和预算失控（法制意识不强，轻视预算的严肃性，随意突破预算平衡）。究其原因：一是公共资金分配受“权力规则”左右，导致分配的不公平；二是非税收入的存在，虽然实施了综合财政预算，将非税收入纳入财政收支统一管理，但多数情况下，财政部门将各单位上缴的非税收入做一定比例的扣除后，又返拨给单位，谈不上加强管理；三是财政支出的“粘滞性现象”，即政府公共支出增长时比较容易，收缩时十分困难的现象。项目支出的预算安排，由于缺乏绩效、时效等制度的约束，往往一经安排即成基数，安排容易退出难。

3.公共决策中的“排队”理论，是由公共资源的稀缺性所引发，表现在预算资金的供需矛盾上。一般来说，政府支出依据两种规则排序：一是“效率规则”，二是“权力规则”。

效率规则，一是公共资源市场化，将准公共产品转化为市场产品，通过政府购买服务或公开竞争进行选择；二是优选法，对公共项目进行成本-收益分析，按效率高低进行选择。

权力规则，一是取决于少数“政治精英”，即领导的批示或要求；二是取决于领导地位高低和决策利益集团（垄断权力集团）之间的利益分配。

在地方政府尤其是贫困省份，预算决策多表现为后者，副省级以上的“政治精英”达数十位，各管一方，每人都有自己的政治偏好和政绩冲动，虽常常以关注民生的形式提出，但多重的支出压力汇聚于财政一身，绝非财政的预算制度所能左右。

（二）预算民主问题

我国宪政实行民主代议制，即人民代表大会制度。在这种代议制的民主制度下，预算民主有助于增加政权的合法性。数十年的改革开放，中国取得了举世瞩目的经济成就，但社会公平问题也日渐突出，如何通过科学合理的制度安排，让广大民众分享改革成果，“如果政府能将从社会中汲取的财政收入有效率地配置到生产民众需要的公共服务，真正做到‘取之于民，用之于民’，并且没有腐败、浪费，那么，执政党的执政能力就会得到加强，民众的支持程度就会比较高，政权的合法性问题也就在很大程度上解决了。”

现行政府预算制度，一定程度上形成从预算到决算的闭环，即：预算的编制-执行-调整-监督-决算，完全是体内循环，既当运动员，又当裁判员，难以保证公正性、公开性和效率性。资源配置在预算编制中体现为“权力规则”，预算监督属于内部监督，具有局限性且公正与效率难以服众，为社会公众所诟病。

（三）预算制度的效率问题

1.碎片化的预算政策。一是将一些重点支出以法律的形式固定成为法定支出，不是以事业发展的项目绩效进行优选，而是法律规定预算比重，必然存在效率损失；二是制度安排的低效，如农村低保政策，分为四类补助对象，前两类对象较明确，而后两类补助对象（因其他原因导致的生活困难），因其界定的模糊笼统，不仅争议大，而且还引发农村社会矛盾。政府是社会分工的产物，而分工是社会追求效率的结果，因此可以认为，政府把公共事务做的好，即有效率，做不好则为低效率。中央财政每年投入一千多亿巨额资金，用于粮食直补和农资综合补贴，但具体到农户头上，户均几百元，政策效果有限。

2.政府职能“越位”。政府的职能是通过优化资源配置，解决“市场失灵”，提供优质的公共服务，促进“蛋糕”做大，又通过收入分配切“蛋糕”促进社会公平。我国前几年的“家电下乡”、“汽车摩托车下乡”，混淆了政府与市场的界限，用财政补贴保护了落后产能，导致预算制度的效率损失。一定程度上，我国过剩产能的形成与发展，背后无不存在政府不当干预的影子。

3.财政监督、绩效考核等工作形象意义大于实效。近几年，财政监督工作的组织形式超常发展，或升格建制或扩编，貌似重视自我约束，但从制度效用角度，却未见得较日常审计有何卓越，耗费了更多的公帑，只是审计工作的重复，岂非是一种人财物的浪费。所谓将权力关进“笼子”里，做笼子的材料必须是阳光下和外部监督，我们从来也不缺内部的自我监督，有效的监督来自于外部或第三方。财政部门作为政府的职能部门，囿于职责权限、情面，考核结果难以落实奖惩激励措施等，绩效考核工作流于形式，或许在层级很低的基层单位能够取得一些成效，就财政系统而言，其形象意义大于实效。

绩效考核，旨在对项目支出的预算决策优选，在于项目执行结果的有效激励或无效退出，在于以最小的投入取得最大的公共利益。而现行项目支出的缺陷，一是预算制度缺乏责权利的制衡机制，预算决策取决于高阶级领导的政治偏好和权力垄断机关的支出需求，难以保障公共资源的优化配置，导致制度的效率损失；二是项目或专项资金安排没有时效性，一经安排即列入基数，无以绩效评价为基础的取舍；三是现行绩效评价，只是以预算执行结果为目标的考核，即使结果无效或低效，作为绩效评价主体的财政部门，亦无力或无权进行奖惩激励。

4.缺乏完善的支出定额标准体系和项目优选的评估体系。“三公”经费是政府基本支出的重要组成部分，若将科学合理的人均支出定额对社会公开，辅之以党和国家的法律法规予以制度约束，实无年年强调压减“三公”经费的必要。政府预算实质就是政府公共活动的年度收支计划，就支出而言，简单划分即基本支出预算和项目支出预算，科学合理并随物价等因素不断调整的定额体系，对于加强基本支出预算管理，具有十分重要的意义。项目支出预算，一是应依据预算定额审议核定。二是要通过成本-收益分析等科学方法进行优选排序。而现行预算管理，项目支出的安排无需上述选择程序，或是由领导“拍脑袋”拦腰砍一半，或是领导批示审核确定。专项经费审核本是一项综合运用政策与定额的技术活，而随着我国各级政府财政实力的不断增强，似乎审核的程序也可忽略，领导往往要求比照同类或其他省区的情况予以安排。

四、因应提升国家治理的预算制度改革设想

“国家治理是一个结构性的动态均衡调试过程。必须首先保障国家治理结构的相对稳定和防止制度性崩溃。同时对国家治理体系中不能适应社会经济变化的部分进行改革和调试。在保障国家治理结构基本稳定和改革国家治理体系不相适应的部分之间保持一种有机的均衡”。作为对国家治理提供支持的预算制度改革，亦应在保障公共秩序和治理结构基本稳定的原则下进行。

（一）政府预算制度的制衡与透明

通过变革预算制度，尝试推进国家治理，是有效而稳妥的选择。首先，要从预算民主入手，“预算民主就是指建立这样的一种预算制度，在该制度下，政府的收支行为都是置于人民及其代议机构的监督之下的。这种预算制度将从外部对政府预算进行政治控制，使得政府预算能够实现公共责任。如果人大能够在执政党的领导下对政府的预算进行实质性的政治控制，那么，人大就能够成为一种制衡政府的力量，就能在一定程度上约束政府在收入汲取过程中的掠夺性行为，减少政府支出中的浪费与腐败，促使政府将财政收入用之于民。此外，预算民主也有助于改进政府的预算管理，促进国家制度（包括预算制度）的理性化。因为，预算民主后，政府的预算要对社会公开并被人大监督，因此，政府就面临着改进预算管理的压力。”其次，人大对政府的制衡与监督，总体上是体制内不同权利主体之间的互相监督，不会动摇国家治理结构的基本稳定；再次，虽然人大监督可以对政府形成有效的制衡与监督，但受几个因素的制约，一是审查与批准预算，应成为人大常态化的工作，而非人代会前后几天的短期行为。二是审议预算的专业性，读懂、明白预算的内容与问题，是搞好预算审议的关键，因而必须建设一支为人大代表审议预算服务的专业队伍。

（二）供给侧改革的财政作为

所谓供给侧改革，实际就是做供给政策制度的加减法，具体到政府预算制度，就是增加预算制度中，有利于促进政府职能转变、提升国家治理能力、提高效率和推进法治进程的政策，减去无效或低效的制度安排。

盘点我们的预算制度，窃以为预算的绩效考核，若无来自源头的预算约束和依法治理，应属无效至少是低效。而财政的内部监督，无论从法理还是实效讲，都极具局限性和效率损失。

（三）以绩效考核为先导的政府预算审查监督

改革的思路是：在人民代表大会的财政预算委员会下设预算审查监督局，可设专门机构或将财政监督局整体划转以保证专业素养，相当于美国的国会预算局，专职政府预算审查与监督职能，在此基础上提交人大代表审议批准，更加有的放矢和高效，既满足《预算法》公开透明的规定，又依法实施了有效监督。财政部门则只司预算编制与执行职能。

1.发挥人大作用。首先，从法理上，我国政府执政的合法性基础，就是人民代表大会制度，对政府责权利的制衡与监督，是人大的天然责任；其次，《预算法》第二十一条规定，县级以上地方各级人民代表大会审查、批准、监督本级预算的执行情况，改变和撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令，为人大行使预算审查监督权提供法理支持；再次，人大设立预算审查、监督专业机构，对预算进行常态化、专业化的审查与监督，解决了人大代表读懂、解析预算，进而实现预算的公开透明，接受社会监督，提供了技术支持。

2.预算审议的重点。一部完整的政府预算，是涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金的预算收支计划。我们通常审议考察的，仅指支出预算的编制，主要分为基本支出和项目支出两部分。

基本支出的评价。部门预算的基本支出，其主要用途是保障机关事业单位的正常运转，包括工资福利支出、商品和劳务支出。前者依据《劳动法》和国家有关工资福利、津贴补贴等规定予以安排；后者31个款级科目是开展公务活动的开支。应建立科学合理的支出定额标准体系，并随预算年度适时调整。考察指标包括人均基本支出指标，考察部门（单位）的规模变化，工资福利支出、商品和服务支出分别占基本支出的比重，反映总预算或部门“吃饭”与“做事”的比例关系。按现行预算执行要求，还包括“三公”经费、人均数，“三公”经费分项数和分项人均数。

项目支出的评价。对重大项目运用成本-收益分析进行预算决策,就是对公共支出项目量化为投入与产出，进行估算和衡量。将绩效评价置于预算编制的源头，公共项目的取舍，以《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53号）为标准选择，并以绩效指标的落实与否作为监督预算执行的标尺，必将提高政府预算执行效果，促进国家治理能力提高，以体制内极小的职能调整，实现帕累托最优。

3.高效的法治实施体系。习近平总书记指出，“法制体系是国家治理体系的骨干工程。落实全会部署，必须加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。”总书记的指示高屋建瓴，为完善预算制度指明了方向。盘点我们的法律法规不可谓不多、不全，但完备、高效、严密、有力的规范、实施、监督、保障，来源于科学合理的制度安排。国家治理能力，实际是指国家的制度体系和制度的执行能力。它山之石，可以攻玉。预算职能的微调，虽借鉴于美国的预算制度，但只要它体现效率，只要能够体现党的领导与人民的主体地位，就应该是一个好的改进。

程序与规则为:人大设立预算审查监督局，专职审查、批准与监督职能，财政部门司预算编制、执行、调整、决算职能。

【财政部门编制预算】（附预算定额、公共项目的核定依据，包括重大项目选择依据和项目支出绩效评价指标等）→【提交人大预算局审查】（依据预算绩效评价指标选择公共项目、设定项目时限、主要考核指标）→【提交人大常委会审议批准】→【财政部门执行预算】→【人大预算局依据绩效考核指标实施监督】（监督规范性、科学性、时效性、合规性、绩效性，出具项目监督审查报告，作为激励或取消公共项目的依据）。

据此，通过改革可以达成人大审查预算的实效，更有效地优化资源配置，形成从外部对政府的制衡与监督，将政府权力关进预算制度公开透明的笼子里，促进国家治理能力提高，实现高效的法治实施体系。

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[7]马骏.中国公共预算改革：理性化与民主化〔M〕.北京：中央编译出版社，2005.

[8]俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准〔N〕.北京日报，2013-12-09.

◇作者信息：甘肃省财政科学研究所

◇责任编辑：刘小梅

◇责任校对：刘小梅

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