折股量化财政补助资金提升扶贫精准度和效果——以贵州省部分地区为例

●于昕

折股量化财政补助资金提升扶贫精准度和效果
——以贵州省部分地区为例

●于昕

当前，我国扶贫开发已经进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。面对贫中之贫、困中之困，唯有采取超常规措施，创新扶贫工作机制，才能打赢脱贫攻坚这场输不起的战役。本文对贵州省部分地区折股量化财政补助资金、构建股权扶贫机制的做法进行了调研分析，深入了解当前财政扶贫类资金的创新运作机制，客观分析其取得的成效和面临的问题，并提出相应政策建议。

精准扶贫财政资金折股量化

近年来，各级财政投入扶贫开发的资金总量一直在增加，但如何盘活已有的财政资源和资产、提高扶贫资金的精准度和使用效益，一直是脱贫攻坚工作的重点和难点。2015年，党中央、国务院出台了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求“创新扶贫资源使用方式，由多头分散向统筹集中转变”，并指出“在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户”。在中央有关精神的指导下，贵州省结合自身扶贫工作实际，紧紧抓住扶贫资金使用这个“牛鼻子”，通过折股量化财政补助资金，积极探索股权扶贫机制，显著提升了扶贫资金的使用效益和扶贫工作成效。

一、折股量化财政资金的主要做法

（一）贵州省六盘水市的“三变”实践

六盘水市地处贵州省西部乌蒙山区，喀斯特地貌突出，农业基础设施薄弱。全市4个县区中，有2个国家级扶贫县，1个省级扶贫县，60%的村为扶贫开发重点村，脱贫攻坚难度极大。2014年以来，六盘水市以“资金变股金、资源变股权、农民变股民”的“三变”模式有效整合各种资源要素，探索了一条通过股权化实现规模化、集约化、产业化的精准扶贫路子。其中，在资金变股金改革中，该市将财政补助资金作为村集体股金，入股经营主体获取股金收益，在村集体、贫困农户、村民之间进行合理分配。入股资金主要包括扶贫开发资金以及各级财政投入到农村的生产发展资金（补贴、救济、应急类资金除外）、农业生态修复和治理资金（直接兑现给农户的除外）、农村基础设施建设资金、支持村集体发展资金等。入股主体为村集体，承接主体为具有合法经营、经济效益较好、发展前景广的企业、农民专业合作社、家庭农场等经济组织。由村集体与承接主体按照“股权平等、风险共担、利益共享”的原则，确定村集体股金所占股权比例。村集体所获收益由村民（代表）大会研究讨论，合理确定村集体、贫困农户和村民之间的分配比例。其中，扶贫开发资金入股的股权收益在分配时必须覆盖80%的贫困农户。此外，资源变股权是以推进农村产权制度改革为契机，整合农村土地资源、森林资源、劳动力资源、旅游文化资源等，采取存量折股、增量配股、土地入股等形式，转换为企业、合作社或者其他经济组织的股权，推动农村资产股份化、土地股权化，盘活各种资源要素，形成资源叠加效应，提高资源利用率。农民变股民是鼓励农民以土地承包经营权和自有资金等入股，贫困户则以财政定向投放到户的帮扶资金入股企业、合作社或其他经济组织，按照股比获得收益。

（二）贵州省其他地市的推广实践

以六盘水市“三变”实践为蓝本，今年年初，贵州省印发了《关于在全省开展资源变资产资金变股金农民变股民改革试点工作方案》（简称《方案》），在全省推广六盘水市“三变”改革经验。其中，《方案》明确“创新财政资金资源配置机制，整合涉农、扶贫等相关项目和资金”，“允许将财政投入到农村的涉农资金量化为村集体的股金（补贴类、救济类、应急类资金除外，扶贫开发资金可量化到贫困户），在不改变资金性质及用途的前提下，集中投入到各类农业经营主体，按股比获得收益”。按照《方案》的指导原则，贵州省内其他地区也结合自身实际，积极探索创新财政补助资金使用的途径方法。

比如，黔东南州雷山县南猛村，以成立共济乡村旅游专业合作社为平台，直接将扶贫开发资金折股量化、配股到户，让建档立卡的贫困户成为经营主体的股东，同时村集体将财政补助资金形成的资产折价入股，并鼓励非贫困户以自有资金或土地入股，每年合作社的利润由参与主体按股比分红。这种模式在整合使用扶贫资金时，没有依托村集体统一入股承接主体，而是直接将扶贫类资金量化到贫困户，进一步增强了贫困户的参与感。

再如，安顺市普定县秀水村，以农旅综合开发项目为支撑，以村支两委成立的秀水旅游资源开发公司为载体，将县政府整合的各类财政涉农补助资金、企业投资的项目开发资金以及村民土地经营权、劳动投入和自有资金等整合量化为村集体和农户的股份，并通过独具特色的“秀水五股”分配模式，将群众利益有效地捆绑在一起，实现了产业发展和农民增收双赢。即：人头股占10%，全村村民人人有股；土地股占30%，每分土地算一股，入了几分算几股；笑益股（当地的形象说法）占30%，一分劳动一分股，参与劳动才有股。在建设期间，以投工投劳方式参与项目建设的秀水村民，按每日出工统计工分，以工分发红利，项目建成后，各项目参与管理和经营的村民享有工资收入；孝亲股占5%，65岁以上老人享有养老金；发展股占25%，用于增加集体经济积累，并对贫困学子和遇灾、患病的贫困农户给予救助。这种模式以企业运作为主导，通过合理的量化方法和科学的利益分配方式，将政、企、民三方资源有效整合到项目建设中去，不仅将政府和社会两方面的资金用活用好，而且还让农户从“传统耕种”方式中解放出来，变成参与管理企业或产业的管理者，有效激发群众的积极性和认同感。

除此之外，毕节市的“一市五金多套餐”模式、黔西县新桥村的“公司+合作社+村集体+贫困户”模式、遵义市凤冈县的“三资转换”模式、铜仁市碧江区的“确四权、活三资、享三金”经验中，各地都结合各自资源资产状况和区位条件，将财政资金、资源、资产等折价入股、构建股权扶贫机制，取得了较好成效。

二、折股量化财政资金的特点和成效

（一）主要特点

尽管在折股量化的具体操作上有所不同，但贵州省在创新扶贫资金使用、推行股权扶贫机制上可以总结出以下共同特点。

1、聚少成多、集中使用。即加大资金整合力度，给予贫困县项目安排和资金自主权，把以前分散到户的、撒胡椒面式的各种涉农资金聚集起来，化零为整，集中投入到经营主体统筹使用，充分发挥扶贫资金的规模效应，集中力量办大事。

2、统一规划、产业支撑。以“三变”为代表的财政涉农资金创新使用的关键，就是规划和培育区域性主导产业。只有选对、规划好区域性主导产业，才能对经营主体产生吸引力，进而把分散的资源和资金聚合到经营主体。因此，主导产业的规划和培育为扶贫资金的创新使用提供了可能和保障；而财政资金使用机制的创新也降低了经营主体获取资源和资金的交易成本。

3、市场化运作、规范管理。无论是企业还是合作社，这些经营主体的负责人或带头人大多是有文化、懂技术、有资金、会经营的当地企业家或农村致富能人。较一般农户而言，他们既熟悉农村实际情况，又善于捕捉市场信息，能根据市场导向组织生产，弥补农户和村集体的短板，因此更容易实现入股资金的效益最大化。

4、利益共享，风险共担。在扶贫资金等各类财政涉农资金和资产折股量化过程中，都是以依法订立合同或协议为纽带，在经营主体、村集体和农户之间，形成一种“利益共享、风险共担”的股份合作联结机制，发挥贫困群众脱贫致富的主体作用和内生动力。

（二）工作成效

贵州省折股量化财政补助资金的做法，将市场机制和现代化管理模式引入农村，把农民从传统生产方式中解放出来，促使农村各种资源要素流动起来，大大提高了扶贫资金的精准度和扶贫工作的成效。

1、促进农民增收，助推精准扶贫。通过将扶贫资金等涉农资金折股量化，使财政资金变成了经营主体中的股金，不仅将一次性的资金补助转变为长期稳定的财产性收入，而且通过在经营主体内部就业，农户还可以获得相应的工资性收入。随着收入结构的不断优化，贫困群众脱贫致富的步伐也得以加快。

2、撬动资金投入，放大资金效益。一方面，将扶贫资金同其他支持贫困地区发展的分散资金整合使用，拓宽了扶贫开发投入渠道，产生“聚指成拳”的规模效应。另一方面，通过财政资金的杠杆功能，还能引导农户闲散资金、村集体资金和社会资金参与农业现代化建设，为农村经济发展提供更多的资金支持。

3、发挥主体作用，激活内生动力。通过将扶贫资金等涉农资金量化入股，让村民成为经营主体的股民，产业发展、设施使用的好坏将直接影响到股权收益和分红，这不仅使贫困群众与扶贫资金挂起钩来，而且还与经营主体间形成了一种“你中有我、我中有你”的利益联结机制，让群众参与分享发展成果，增强他们的主人翁意识，规避了“兴建产业冷眼旁观，产业建成红眼争利”等不和谐现象，实现了农户与经营主体“联产联业”。

4、充实村级组织，壮大集体经济。在扶贫资金折股量化工作中，村级组织起到了积极的中枢纽带作用：盘活资产、明确股金、组织入股、收益分配、调解纠纷等每一项工作都必不可少，村组织在这一过程中赢得了群众的广泛认可和支持。同时，村集体通过整合资金或资产折价入股参与分红，为村级集体经济积累的增加奠定了坚实的基础，这在一定程度上解决了村级组织无钱办事的难题。

三、折股量化财政资金实践的现实意义

贵州省折股量化财政补助资金、构建股权扶贫机制的做法，是在中央有关精神的指导下，结合自身实际做出的有益尝试。它通过整合使用财政资金，让“零钱”变成了“整钱”；通过打造产业项目支撑，把“死钱”变成了“活钱”；通过建立利益联结机制，让贫困户由旁观者变为参与者，真正实现了“整钱”和“活钱”的扶贫效益最大化。这一机制体现了主动造血式扶贫、发展共享经济和扶贫供给侧结构性改革的相关要求，为贵州省乃至中西部其他地区的脱贫攻坚工作提供了可复制、推广的经验。

（一）适应了主动造血机制的需要

经过几十年发展，我国扶贫工作已由最初“输血式”的生活性扶贫转变为“造血式”的生产性扶贫。而折股量化财政资金、构建股权扶贫机制的做法，则在此基础上，通过资源整合和一系列机制创新，保障贫困人口能够主动、持续地走向致富的道路，实现扶贫工作从“被动造血”向“主动造血”的转变。一方面，股权扶贫机制以规划和培育当地主导产业为支撑，通过整合资金、量化股权等措施，将分散的资金资源以及贫困户等聚合到产业发展中去，通过产业的发展带动贫困群众的自我发展能力，进而解决贫困人口的脱贫问题。另一方面，通过折股量化财政资金，让贫困群众与扶贫资金挂起钩来，自愿参与到价值创造中去，充分调动他们脱贫致富的主动性。即：把财政补助资金等进行股权量化，使贫困户成为经营主体的股民，由扶贫工作的旁观者转变为参与者，实现了“人人参与”；通过股权纽带，把贫困户与企业、合作社、家庭农场等经营主体连接起来，形成一种利益联结机制，保证了“人人尽力”；按所持股比获得股份收益，让参与脱贫的困难群众都能获得相应的发展收益，确保“人人享有”。正是通过“人人参与、人人尽力、人人享有”的目标要求，股权扶贫机制将贫困户从传统狭隘的生产空间、生存空间和发展空间中解放出来，实现了由被动扶贫向主动脱贫的转变。

（二）体现了发展共享经济的应有之义

十八届五中全会指出，“坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。”应该说，整合量化财政补助资金、建立股权扶贫机制就是其中一种有效的制度安排，其充分发挥群众参与设计、建设、管理和监督的主体作用，有效地保障了他们共享发展成果的能力。一是参与制度设计和执行。在资金折股量化工作前，村集体积极开展宣传动员，把有关政策向群众讲清楚，引导群众积极参与，并充分征求农户意见，保障他们的参与权、知情权和建议权，确保制度设计的科学性和可操作性。同时，在制度执行时充分尊重农户意愿，不搞强迫命令和多数掩盖少数，只有同意参与折股量化并自愿承担相应权利和义务的农户才成为股权量化的对象。二是参与决策制定。村集体在选择承接主体、制定股权量化方案等重大事项时，都充分听取群众的意见，并经村民大会或村民代表大会讨论通过后确定执行。三是参与收益分配。在制定股权收益分配方案时，村集体将组织参与股权量化的成员进行讨论研究，以确保收益分配既公平、公正，又能够充分考虑贫困农户的利益。总之，无论是制度设计还是决策、执行等环节，贫困户都能够以各种形式参与进来，这种做法改变了过去点对点的扶贫模式，让贫困户能够在生产、经营活动的共建共享中不断积累获得感，逐步朝着共同富裕的方向稳步前进。

（三）反映了扶贫供给侧改革的要求

供给侧改革意在从提高供给质量出发，通过机制和制度改革推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。其实，扶贫的“扶”与“贫”，在一定意义上说，就是“供给”与“需求”的关系，而扶贫供给侧改革就是从扶贫“投入侧”入手，通过完善扶贫机制来优化扶贫投入结构，进而增强有效供给、提高扶贫质量。贵州省折股量化财政资金的探索，把分散的补助资金整合起来、闲置的资源利用起来、破碎的土地集中起来，将以往细碎、分散、沉睡的各种资源要素转化为扶贫有效供给，整合到优势产业平台上，投向贫困群众迫切需要的地方，更好地满足了老百姓的最“需”与最“求”，有效解决了扶贫供需不平衡、不匹配甚至错位的问题。同时，通过构建贫困户与经营主体间的利益联结机制，也激发了群众的主动性，让他们自主脱贫的心热起来、行动起来，有效提高扶贫“投入侧”资源的利用效率，大大增强了扶贫工作的针对性和实效性。

四、进一步规范财政资金折股量化的建议

目前，财政资金股权量化改革仍处于探索阶段，相关政策文件也多是各地方针对本地情况作出的规范，以原则性条款和指导性条款为主，在具体操作过程中还面临诸多问题。为进一步规范财政资金折股量化改革，本文提出以下几方面建议供参考。

（一）财政资金折股量化要坚持以户为主、以集体为辅

在折股量化财政资金过程中，大的层面，应坚持农户和集体两个部分，但在主次上，应以农户为主、以集体为辅。因为各地脱贫实际相差迥异，在集体经济发展相对较成熟的地区，可以考虑依托村集体统一入股承接主体，然后再在集体内部进行收益二次分配。但这些地区应注重防止贫困户滋生等、靠、要的思想，以免继续走上安于贫穷、靠穷吃穷的被动脱贫老路。对于全国绝大部分地区来讲，贫困户自己才是打赢脱贫攻坚战的主体。而为了进一步激发他们主动脱贫的积极性，除了将财政补助资金进行折股量化外，还可以将贫困户的部分自有资金一并纳入股权量化范围，让每一个参与主体都能自愿而主动地参与到价值创造中去，真正实现农户与经营主体“联股联心”。通过这样一种激励相容的机制，让贫困户自觉按自己的利益去运作，并实现整体利益最大化。

（二）财政资金折股量化要兼顾效率性和公平性

在资金股权量化过程中，既要通过加快整合财政资金、推进农村集体产权制度改革等措施，提高财政资金折股量化的效率，又要注重保障全体农户共享集体资产收益的公平性，特别是要进一步对区域内贫困户进行一定的政策倾斜。比如，可以考虑优先设立贫困户股份，这部分股份仅贫困户享受，剩余部分再按一人一股量化给农村集体经济组织成员。对于贫困股份，遵循“谁贫困谁享受”的原则，脱贫后即自动退出，股份将分配给新增贫困户或者均分给其他贫困户，继续履行其扶贫功效。同时，还要注重平衡新增成员与原有成员的利益关系，使集体成员能够团结一致，让每位社员都享受到财政资金量化后所带来的财产收益。

（三）财政资金折股量化要防止资金性质发生改变

贵州省在推广“三变”改革工作中，允许各地将财政投入到农村的涉农资金量化为村集体的股金（补贴类、救济类、应急类资金除外，扶贫开发资金可量化到贫困户），在不改变资金性质及用途的前提下，集中投入到各类农业经营主体。今年4月，国务院办公厅印发的《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》中，更是明确允许将财政专项扶贫资金、现代农业生产发展资金等近20项补助资金进行整合使用。应该说，目前财政涉农资金整合的“尚方宝剑”已经给了基层部门，下一步的重点就是做好“接”和“用”的文章。基层部门在整合使用财政涉农资金时，应根据资金最初的使用方向和用途，并立足本区域主导产业开展多种经营，不能只为追求经济利益而偏离了资金的基本属性，坚决避免出现“一放了之”、“一放就乱”的问题。

（四）财政资金折股量化要完善股权结构和治理方式

在各项资金筹集完成、投入经营主体后，应参照股份合作制企业的管理结构，在经营主体内部构建一套公开、公正、透明、高效的运转机制，以确保资金运作安全高效。在这一机制中，一方面要实现决策、执行、监督的分立，以形成内部完善的内部制衡机制。另一方面，还应确保村集体和农民有效履行股东职责、行使股东权力、参与重大决策，防止“大户”套“散户”的现象发生。

（五）财政资金折股量化要建立健全监督保障机制

为防止资金在折股量化过程中发生非法侵占、挪用、私分以及虚报隐瞒、篡改账目等违法违规行为发生，要切实强化民主监督、民主决策，进一步完善相应的监督保障机制。村集体和经营主体要主动接受资金、项目主管部门、审计和纪检部门的监督检查，自觉接受群众和社会监督；要充分发挥好第三方评估、审计的力量，解决好不同资源、资产入股量化的对等关系，及时公开公示入股资金资产数额、股份占比、财务收支和收益分配等情况，切实提高资产评估的准确性和经营主体财务报表的真实性，杜绝暗箱操作、弄虚作假。

此外，由于农业是高风险行业，受自然、市场的影响很大。对于多数经营主体，特别是一些农民专业合作社，由于管理技术水平跟不上、自我发展能力不强，又缺乏风险防控意识，其经营稳定性和盈利能力面临着巨大的挑战，进而对扶贫资金的入股收益造成连带负面影响。因此，应不断扩大政策性农业保险覆盖面，及时调处各类纠纷，提高经营主体的抗风险能力。

总之，财政资金股权量化改革目前处于探索阶段，它兼容了股份制和合作制因素，在追求利润最大化的同时，也肩负着增加成员福利和公益设施管护的任务。下一步，应着重加强对当前改革实践的总结分析，尽快研究制定和健全有利于村级集体和贫困户的相关政策法规，进一步推进财政资金股权量化制度优化工作。同时，由于贫困地区的自然条件千差万别，资源禀赋各不相同，发展基础迥然相异，各地股权扶贫机制的方法举措不能千篇一律，必须因地制宜，加强分类指导，统筹需要和可能，兼顾当前与长远，将股权扶贫机制改革不断向前推进。

（作者单位：西南财经大学）

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