推进财政监督法制建设护航湖南财政改革发展——关于《湖南省财政监督条例》修订的探索与实践

●庄大力 曹建辉 符珊珊 王旭初

推进财政监督法制建设护航湖南财政改革发展
——关于《湖南省财政监督条例》修订的探索与实践

●庄大力 曹建辉 符珊珊 王旭初

党的十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法制体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用；十八届五中全会进一步提出建立健全现代财政制度的总体要求。财政监督是现代财政管理制度的重要组成部分，而要充分发挥财政监督的职能作用离不开财政监督法制建设。《湖南省财政监督条例》2000年经湖南省人大审议通过并颁布施行，为推动发挥财政监督职能作用取得了显著成效。但随着财税管理体制改革的深入和现代财政制度的建立，已不能适应当前工作的需要。本文结合湖南省财政监督工作现状，分析财政监督法制建设中存在的问题，重在探索完善《湖南省财政监督条例》修订的可行性路径。

《湖南省财政监督条例》财政监督地方性法规

党的十八大报告提出确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调；十八届三中全会提出财政是国家治理的基础和重要支柱；十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法制体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用；十八届五中全会进一步提出建立健全现代财政制度的总体要求。建立健全科学完善的现代财政管理制度离不开财政监督的保驾护航，而要充分发挥财政监督的职能作用离不开财政监督法制建设。随着财税管理体制改革的深入和现代财政制度的建立，湖南省2000年经省人大通过的《湖南省财政监督条例》（以下简称《条例》）已不能适应当前工作的需要。为更好地发挥财政监督的职能作用，近年来湖南省积极谋划推动《湖南省财政监督条例》修订工作，以《条例》修订为引领，织密“制度网”，把好“监督关”，保障湖南财政改革稳步前进、保障财政资金运行安全高效。

一、《条例》取得的主要成效

《条例》于2000年5月27日经湖南省第九届人大常委会第六次会议审议通过，自2000年7月1日施行，是全国首部由省人大通过的财政监督地方性法规。《条例》颁布施行以来，为严肃财经纪律、维护财政秩序发挥了重要作用。湖南省各级财政部门认真履行《条例》赋予的职责，以服务财政管理为宗旨，突出监督重点，创新监督机制，充分发挥财政监督保政令通畅、促科学发展的职能作用，取得了显著成效。

（一）有效发挥了财政监督职能，维护了财经纪律

《条例》颁布施行以来，湖南省各级财政部门认真履行《条例》赋予的职责，发挥财政监督部门的优势和特色，组织开展了收入、支出、会计、内部监督等多方面工作。据不完全统计，《条例》颁布施行16年来，湖南省省本级和市（州）县累计组织了3千多个检查组，检查了5万多户行政企事业单位，查出各类违法违规违纪资金达1500多亿元，纠正财政违法违规违纪资金上百亿元，追缴收回财政资金10多亿元。

（二）有效规范了财政监督行为，保障了财政监督工作顺利开展

《条例》明确规定了财政部门行使财政监督的职责和权限、内容和范围、程序和方法等，以地方性法规的形式指明了财政监督的立法依据与立法目的，规范了财政监督检查工作程序，明确了监督对象的权利与义务，从法律上赋予了财政部门依法监督的权力，减少了财政监督检查工作的阻力。财政监督工作从此步入“有法可依”的轨道，财政监督在财政管理中的地位与作用得到法律的认可，财政监督工作得到了强有力的法制保障。

（三）有效推动了财政监督机制创新，提高了财政管理水平

通过《条例》执行的实践与探索，湖南省财政大监督理念得到了不断的充实和完善，形成了“机制创新起步早，制度建设成体系”的局面。“十二五”期间，湖南省以《条例》为依托，大力推进财政监督工作机制创新，着力建立事前审核把关、事中跟踪监控和事后绩效评价三位一体的财政监督模式，探索建立嵌入业务流程的支出监督机制、协调制衡的运行管理机制和财政监督成果运用机制等多项监督机制。

（四）有效规范了相关财政业务流程，完善了财政制度建设

《条例》颁布施行以来，为积极贯彻落实《条例》，省本级先后出台了《湖南省财政厅关于加强预算编制和执行监督检查的办法》、《湖南省财政厅内部监督检查实施办法》、《湖南省财政行政处理处罚案件审理审查决定办法》、《湖南省财政厅财政检查审理工作规程》、《湖南省财政厅财政监督检查结果跟踪落实办法》等监督检查实施细则，形成财政监督方面的一系列制度体系，为财政监督机制建设和工作开展提供了强有力的制度保障。湖南省《条例》及相关制度的出台，丰富和完善了地方财政监督法制体系，为推动全国财政监督法制建设提供了可资借鉴的地方实践经验。

二、《条例》修订的必要性

随着财税管理体制改革的深入和现代财政制度的建立，特别是作为《条例》上位法——新《预算法》的正式施行，原来的财政监督模式已经不能适应当前工作的需要，原来的相关规定已经不能制约和规范财政财务行为，迫切需要从法律层面对财政监督的范围、方式、程序、手段和监督内容等方面进行调整和完善，以更好地服务湖南省财政改革、推动社会经济发展，因此修订《条例》是必要的。

（一）强化财政监督，加强财政管理的迫切需要

随着市场经济发展和财政改革的深入，财政监督在范围、方式、要求等方面都发生了深刻变化，现行《条例》不能完全适用，主要表现在：

1、监督范围有拓展。如：对注册会计师、资产评估师等行业中介机构的行政监督职能不断加强；财政监督重点从对企业财政收支情况的检查，转向对财政收支全过程的监督，涵盖财政预算与执行、财税政策执行、国有资产监管等各个方面；政府债务资金等成为财政新的管理和监督领域，等等。这些，都要求《条例》对财政监督对象、范围等作出重新调整，以法律规范的形式予以明确，更好地适应当前社会发展的需要。

2、监督方式有转变。财政监督由着力于事后“查错纠偏”向监督检查“全过程控制”转变；从单纯的事后专项检查，转向事前审核、事中监控和事后检查相结合；由突击检查向专项检查与日常检查并重转变、由检查型向检查与服务并举转变、由成果评价向成果评价与绩效评价并列转变。这些，都要求《条例》在监督方式上予以调整，更好地推动财政监督工作开展。

3、监督要求有提高。如，预算管理体制发生了重大变化，预算监督成为财政监督的重点内容；随着财政改革的深入，资产管理、绩效评价、投资评审等事项纳入监督范围；内部控制机制及其监督成为财政监督新的课题。这些，都要求《条例》在内容上予以调整，更好地适应财政改革的需要。修订《条例》是适应财政改革的新形势、提升财政管理水平的必然选择。

（二）完善财政法律体系，维护法律权威的内在要求

湖南省《条例》颁布实施以后，一些相关的法律法规先后修订或制定出台，由于湖南省《条例》颁布时间较早，《条例》与相关法律法规存在着一些不相适应的地方。2015年1月1日，作为《条例》依据的上位法——新《预算法》正式实施，财政部也在对《预算法实施条例》做相应修订，两者都对预算体制、预算监督内容与方式等做出了重大调整。2000年以后《财政违法行为处罚处分条例》、《财政检查工作办法》等规章制度先后颁布或修订，《会计师事务所监督检查工作规程》等实施细则相继出台，湖南省也出台修订了《湖南省非税收入管理条例》、《湖南省乡镇财政管理条例》等地方性法规。

总的来看，由于湖南省财政监督《条例》颁布实施较早，原《条例》中的有些规定与上述法律法规和规章已明显不相协调、不能衔接。对《条例》进行调整和修订是立法原则的体现，有利于维护法律的权威性，进一步完善财政法制体系；也有利于更好地发挥财政监督职能职责作用，推动财政改革发展。

三、《条例》修订的路径探微

“法律是治国之重器,良法是善治之前提”，做好《条例》的修订工作既是做好湖南省财政监督工作的前提，也是为湖南省财政改革发展提供制度保障，更好地促进财权配置的监督制衡，加快构建现代财政制度。

（一）找准立法定位

《条例》作为一部地方性法规，在修订完善时首先应该明确立法定位，尤其是应当明确其作为地方财政部门财政监督方面的立法定位。在财政监督的职能定位上，应当既区别于人大关于预决算监督的职能定位，又区别于审计关于预算执行情况监督的职能定位。在财政监督制度设计上，既要站在财政部门和财政改革发展的全局来设计，又要避免同一般的财政管理制度交叉重叠；既要涵盖财政运行的全过程，又要突出对财政改革关键环节、财政运行关键节点的监督。

（二）坚持问题导向

实践是最好的老师，问题是最好的指引。《条例》修订应当从财政改革面临的关键问题上入手，在财政运行面临的关键点进行制度设计，有效指引财政监督抓住关键节点，实现精准发力。就湖南省财政改革发展的实际情况来看，《条例》应当对财政监督范围、方式、手段等如何适应改革发展要求，监督重点如何突出，监督程序如何规范，监督效能如何提升，监督结果如何强化运用等问题以立法的形式作出相应的规定，从而更好地推动财政监督工作服务财政改革发展大局。

（三）衔接上位法律

《条例》作为一部地方性的法规应当紧密衔接上位法，重在结合湖南省实际情况实现对上位法律相关规定进行细化和具体化。《条例》的上位法——《预算法》赋予了财政部门监督检查本级各部门及其所属各单位预算编制、执行的职能，《条例》应当紧密结合上位法规定从湖南省实际出发重点对预算编制和执行环节存在的问题加强制度设计，着力强化对部门预算编制、执行环节的监督，同时引入绩效评价、资产管理、投资评审等多方面的监督手段和方式形成监督合力。

（四）适应发展形势

随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国社会经济形势发生了深刻变化，财政监督工作也遇到了许多新情况、新问题。如：财政监督范围、对象、手段、方式等等都在发生深刻的变化，财政监督程序性规定也越来越多，《条例》应当根据这些形势的变化改变一些不合时宜的规定，增加一些新的监督内容和程序性规定，更好地维护法律的权威性。

（五）服务财政改革

近年来，湖南省财政以信息化为支撑，着力加快构建绩效评价、资产管理、投资评审、财政监督、政府采购和国库集中支付“六位一体”财政运行管理新体制，通过深化财政改革提升财政管理效能、提高资金使用效益。《条例》作为一部地方性财政监督法规，应该紧密结合湖南省“六位一体”财政改革发展的要求，通过地方性立法更好地促进湖南省财政改革深入进行，更好地保障湖南省财政改革目标落地落实。

四、《条例》修订的现实努力

（一）提前谋划布局

近年来湖南省财政厅积极谋划推动《条例》修订立法工作，厅内成立了厅党组书记、厅长为组长，分管法规和财政监督工作的厅领导为副组长，相关处室单位负责人为成员的条例修订工作领导小组，研究决定条例修订工作中的重大事项。同时，制定了《条例》修订的具体工作方案，明确《条例》修订具体时间和步骤安排；根据《预算法》修订情况及财税体制改革相关精神，参考省外修订经验及情况，梳理了相关法律法规，多次起草了条例修订稿，编制了条例修订对照表。

（二）广泛征求意见

为增强《条例》修订的科学性，广泛征求了社会各界关于《条例》修订的意见和建议，汇聚社会各界智慧。近年来，先后征求了14个市州、58个县市区财政部门的意见和建议，赴长沙市、衡阳市、郴州市、醴陵市等12个市县开展了立法调研，组织法学、财政学、经济学等方面专家进行专题研讨，通过政府网站公开征求社会各界意见。通过多角度、多层次、多部门广泛征求建议，形成了关于《条例》修订比较成熟的意见，并结合湖南省财政改革发展的趋势要求对《条例》做了一些前瞻性的制度设计，力求《条例》修订完成后更好地指导推动财政改革发展。

（三）积极推动立法

《条例》修订自2013年以来连续三年被列入省政府立法调研项目，2015年被列入省人大常委会重点立法调研项目，2016年被列入立法出台项目。为促进《条例》修订立法顺利进行，湖南省财政厅积极加强与省政府法制办、省人大财经委、法工委、法制委等部门的沟通衔接，就《条例》修订具体工作进行探讨。2016年5月4日《条例》（修订草案）经省政府常务会议审议通过；7月26-27日，《条例》（修订草案）正式提交湖南省十二届人大常委会第二十三次会议进行第一次地方立法审议。省人大常委会对《条例》（修订草案）一审后，湖南省财政厅积极配合省人大法工委组织开展立法调研，广泛听取各方意见，并结合湖南省财政改革发展要求积极建言献策，推动《条例》修订稿的进一步修改完善。9月中下旬，湖南省人大常委会将对《条例》修订稿进行第二次审议，修订成熟后的《条例》有望在年内出台。

（作者单位：湖南省财政厅）

1.耿虹.2012.加强财政监督法制建设为财政科学发展提供保障[J].预算管理与会计,07。

2.秦玲.2011.我国财政监督的现状、问题及原因研究[D].山西：山西财经大学。

3.唐志顺.2007.财政监督法制建设不断推进[J].财政监督,5。