推进票据电子化管理提升非税收入监管水平——以甘肃省张掖市为例

●金珧汉

推进票据电子化管理提升非税收入监管水平
——以甘肃省张掖市为例

●金珧汉

现行非税收入票据管理以纸质票据为基本介质，随着信息技术的快速发展，这已越来越不合时宜。由于纸质非税收入票据防伪没有强有力的保障，缺乏事中管理的基础，对“大头小尾”等违规违纪行为的打击只能依赖举报线索，纸质非税收入票据管控不严将直接导致政府非税收入的流失，也成为许多单位套取国家财政资金的工具。因此，非税收入票据电子化管理势必颠覆以纸质为基本介质的传统票据管理形态。本文以甘肃省张掖市为例，对非税收入票据电子化管理现状及存在的问题进行了分析，提出了推进非税收入票据电子化管理，以及进一步提升非税收入监管水平的建议。

财政非税收入票据管理电子化

非税收入票据既是政府非税收入计算、依法征收的主要依据，也是经济活动的有效凭证。加强非税收入票据管理，是强化政府非税收入征收管理和收缴入库的重要手段，在规范政府非税收入征收行为，促进非税收入及时足额收缴入库等方面发挥着积极的作用。随着信息技术的发展，借助网络和计算机技术手段，开展非税收入票据管理信息化建设，逐步实现对非税收入票据的全程跟踪监控，对大大提高非税收入票据管理效率，强化非税收入票据监管力度，进而提升非税收入监管水平具有十分重要的意义。近年来，甘肃省张掖市在实施非税收入票据电子化管理方面进行了一些有益的探索，取得了一些初步的成效，但实施过程中也还存在一些问题，需要不断采取科学有效的措施予以深化和推进。

一、张掖市实施非税收入票据电子化管理的基本情况

自2011年起，甘肃省张掖市启动了非税收入票据电子化管理改革试点工作，通过推广运用非税收入票据电子化管理系统，纳入试点范围的10个市级单位，顺利运用计算机开具了收费票据，实行非税收入票据电子化管理。在不断总结试点经验，进一步完善票据管理制度的基础上，2015年将非税收缴管理系统运用范围扩大到市级所有用票单位及县区，基本实现全覆盖。

张掖市推行非税收入票据电子化管理改革，包括以下主要内容：

（一）推进信息系统建设，构建非税收入监管网络化平台

张掖市以网络版的“政府非税收入管理信息系统”为载体，完成财政部门与执收单位、代理银行的实时连接，收入项目、收款票据、单位开票、银行代收、资金入库等征缴业务的全程信息化管理，实现了信息共享、电子对账、实时查询和动态监控，促进了缴款人的依法缴款、执收单位的依法执收、财政部门的依法监管。

（二）建章立制，完善非税收入票据管理制度体系

根据财政部《非税收入票据管理办法》（财政部令第70号）等规范性文件精神，张掖市结合本地实际，对非税收入票据管理制度进行细化和完善。近年来，先后制定出台了《张掖市政府非税收入收缴管理改革实施方案》、《张掖市非税收入票据管理细则》等一系列具有实际操作性的制度文件，对非税收入票据入库、保管、审验、领用、开具、核销、稽查等环节的监督管理都作了明确的规定，为非税收入票据电子化管理改革的顺利推进提供了制度保障。

（三）建立统一规范的非税收入项目库，夯实改革基础

张掖市以全国和省级发布的《政府性基金目录清单》、《行政事业性收费目录清单》为依据，设置全市非税收入执收项目和标准数据库，所有非税收入项目按单位、管理方式、资金性质、收入项目和适用票据统一编码，统一管理，与执收单位关联并授权，既强化了财政对非税收入执收项目的事前监督，又从源头上保证了非税收入票据开具之合规性。

（四）启用电子票据，构建新型票据管理体系

张掖市依托“政府非税收入管理信息系统”，除保留收取诉讼费等特定的政府非税收入时开具的专用票据外，统一启用“非税收入一般缴款书”作为实施政府非税收入收缴管理制度改革的行政事业单位收缴政府非税收入时开具的通用凭证，实现了“一票多用”。统一启用后，改变了非税收入票据传统的分类方式，形成了以“非税收入一般缴款书”为主，其他财政专用票据为辅的新型非税收入票据体系，实现了票据日常管理的全程网络自动化，大大提高了管理效率。

（五）取消执收单位过渡账户，形成有效监督制约机制

张掖市通过改革，将以往“单位开票、单位收费”的传统征缴方式，转变为“单位开票、银行代收、财政统管、网络监控”的新型征缴方式，严格执行收缴分离制度。执收单位开设的过渡户全部取消，执收单位收取的所有政府非税收入，直接缴入政府非税收入财政汇缴专户，再由财政部门按照收入级次和规定的类别定期划解国库或者财政专户，形成有效监督制约机制，大大提高了财政的资金调度能力。

（六）改进缴款方式，实现票款分离

张掖市对不同的政府非税收入项目采取直接解缴和集中汇缴两种征收方式，以直接解缴方式为主，实现了票款分离。直接缴款方式分为现金直缴、转账直缴、电汇直缴。执收单位采用集中汇缴方式，当日收取非税收入资金总额在500元以上(含500元)的，须于当日全部缴入非税收入财政汇缴户；当日收取资金总额不足500元的，可与次日所收款项一并缴入非税收入财政汇缴户。新的缴款方式，规范了单位的执收行为，加快了资金入库速度，提高了财政监管水平。

几年来的实践表明，张掖市紧紧把握非税收入管理、信息技术应用、金融支付手段的发展趋势，在全市推行非税收入票据电子化管理改革，大大提高了非税收入监督管理的效能。推行非税收入票据电子化管理改革后，可以依托信息管理系统中开具非税收入票据的电子数据信息实时掌握非税收入资金信息，实现对执收单位非税收入缴存财政汇缴专户的有效监控，从而确保应收尽收、应缴尽缴，促进了非税收入的较快增长。2011—2015年，张掖市在严格执行国家取消、停征、减免部分行政事业性收费和政府性基金等政策的同时，政府非税收入保持平均近35%的增长，2015年全市非税收入达到23.9亿元，比2010年增长近2倍。同时，通过应用非税收入票据电子化管理系统，实现了财政部门、执收单位、代理银行之间非税收入收取、缴存等信息的实时对账，精简了办事环节，节约了成本费用，提升了工作效率，优化了公共服务，产生了良好的社会效益。

二、张掖市实施非税收入票据电子化管理中存在的问题

张掖市实施非税收入票据电子化管理改革，虽然促进了非税收入票据管理体系的健全完善，提高了非税收入监管的可控性、准确性和及时性，但面对政府非税收入征收、监管等方面要求的提高，政府非税收入缴款义务人用票、缴款等方面需求的变化，推进非税收入票据电子化管理还存在一些不足和问题。

（一）信息管理系统不能完全满足非税收入监管实际需要

张掖市目前应用的“政府非税收入管理信息系统”一般化功能已比较完善，但在具体适用于非税收入票据管理中，还存在一些不相适应的情况。主要是：信息系统中录入非税收入票据管理数据后仅产生明细的流水台账，不能产生非税收入票据管理分类账，管理信息提供尚不全面完整;非税收入票据开票的全过程无法对每一笔非税收入的资金情况和每一张票据的使用状态同步监控，也无法对资金结缴时限实现自动控制，在监管上还存在盲点，没有达到完全意义上的以票促缴、票款同步；信息系统不能完全解决部门非税收入分成本身的复杂性、结算体系管理，非税收入的应税项目使用非税收入票据等问题。

（二）票据种类过多，制约电子化管理的全覆盖

张掖市在实施非税收入票据电子化管理改革中，虽已将“非税收入一般缴款书”作为收缴政府非税收入时开具的通用凭证，实现了“一票多用”，但专用类非税收入票据和其他非税收入票据由于具有特定用途且种类繁多，不能通过“非税收入一般缴款书”票据管理系统进行收缴和监管，缺乏整体的一致性和协调性。属于集中汇缴收缴模式的单位，前端明细票据种类较多，非税收入票据管理全部不能通过“非税收入一般缴款书”票据管理系统进行收缴和监管。因此，保证所有用票单位、所有非税票据实现电子化管理，真正做到“全覆盖”，还有很大的难度。

（三）非税收入票据管理存在一定的安全隐患

张掖市目前应用的“政府非税收入管理信息系统”尚无法对开具的非税收入票据数据信息真伪进行识别，以保障非税收入票据安全可信；对新增收费项目及项目标准的变动与废止无法及时调整；对罚没收入和现场开票管理无法进行有效监控，非税收入票据管理存在一定的安全隐患。

（四）非税收入解缴方式不够先进和灵活

张掖市目前应用的“政府非税收入收缴管理信息系统”对非税收入解缴方式的设置仍显单一，灵活先进的多种缴款方式如微信支付等新型支付方式还没有上线运行，致使缴款人在缴款银行、缴款方式选择方面受到限制，给缴款人缴款带来了一些不便。

三、进一步推进非税收入票据电子化管理，提升非税收入监管水平的对策与建议

（一）明确目标，加强对非税收入票据电子化管理的统一规划

进一步推进非税收入票据电子化管理改革，应始终将目标牢牢定位在“以票管收”上，依托信息技术手段，将非税收入票据电子化管理与政府非税收入征收管理有机衔接，通过不断完善和升级管理信息系统，逐步实现对非税收入票据票面全要素信息的实时监控，不断强化“以票管收”的功能。完善管理信息系统，应按照目前国家政务信息系统互联和公共数据共享的统一要求，围绕财政信息化建设的总体部署，优化票据财务管理账套、统计分析等分领域的功能，有利于信息交换和信息共享，便于全面了解掌握票据成本核算、使用核销情况和资金的执收、解缴等动态信息，及时监测非税收入收缴进度，确保实现票款同步。

（二）夯实基础，逐步规范非税收入票据种类和式样

在进一步推进非税收入票据电子化管理改革中，建议省级财政部门适应推广应用信息管理系统的实际需求，充分征求各方面的意见建议。通过对现有票据种类的系统清理，该精简的予以精简，能归并的予以归并；增加通用票据，减少专用票据；增加电脑票据，减少手工票据，不断优化非税收入票据结构，规范非税收入票种票样管理，为改革创造良好条件。同时，从规范征收行为入手，进一步规范预留的手工票据，严格执行相关票据使用管理暂行办法，严格限定票据使用范围，加大票据使用情况核查力度，完善事后控制制度，切实维护票据的严肃性和权威性。

（三）满足需求，不断完善非税收入票据电子化管理系统

财政部门应立足建立统一的非税收入管理信息数据库和信息交流管理平台，适应移动互联、云计算和大数据时代的新要求，根据非税收入票据电子化管理系统运行状况，针对实际运行中出现的问题，通过政府购买服务的方式，对系统进行升级改造和完善。确保满足各方面对非税收入票据使用管理的需求，应进一步将管理范围涵盖到所有非税收入票据，不断完善系统的自动核销、统计分析、自动预警、自动处置等功能，满足财政部门对非税收入票据实行全程监管的需要，满足用票单位操作使用简便的需要，满足缴款义务人方便缴款的需要，满足社会公众鉴别非税收入票据真伪的需要。加强系统安全管理，严格按照规定进行安全定级、认证，确保网络安全、系统安全、数据安全。研究做好与其他业务系统有机衔接，如与用票单位各式各样的财务核算系统、电子收款系统等对接，允许在非核心功能上可能因规模、行业等的不同而有所区别，在核心功能的基础上满足使用者的一些个性化需求，保证系统具有较高开放性。组织制定非税收入电子票据入账管理规范，使得记入开票方、收票方电子账簿的电子票据信息与留在系统的电子票据信息保持一致。

（四）整合资源，增强政府非税收入监管的整体合力

多形式、多渠道加强政府非税收入监管工作，完善以日常稽查为基础、专项检查为重点的监督体系。大力推行非税收入票据电子底账，逐步实现实时查验、比对非税收入票据全要素信息，从源头上有效防范隐匿、转移、截留非税收入等行为。积极探索非税收入稽查与财政监督其他项目联动和成果利用的有效途径，将非税收入票据等非税收入稽查内容纳入会计信息质量检查等专项监督工作，增强财政监督工作的整体合力。积极开展与审计、监察、价格等部门的非税收入监管合作，扩大范围和领域，实现监管信息共享、监管工作互助、监管结果互认，防止重复检查，提高监管效能。

（作者单位：甘肃省张掖市财政局）

王清剑．2010.非税收入票据管理[M]．北京：经济科学出版社。