城市公用事业特许投标中的问题及对策研究

◎柯常达

城市公用事业特许投标中的问题及对策研究

◎柯常达

城市公用事业关乎民生大计，旧供给体制已经难以满足群众需求，改革势在必行。在引入特许投标制后，我国城市公用事业的产品和服务在质量、效率等方面均有一定提高，但是国情的不同使得该制度在中国显得有些水土不服，比如监管体系不健全、信息不畅、民众参与性不足等。这些问题都有待在制度实行过程中解决，如完善制度、提升公民意识等。本文将对问题与对策进行探讨。

城市公用事业 特许投标 问题 对策

城市公用事业的发展，关系到整个城市的现代化水平及市民整体生活水平。新中国成立以来，我国城市公用事业的运营一直掌控在政府手中，政府控制了集资、建设、管理的全过程，垄断色彩浓厚。在新中国成立初期，政府垄断模式有利于集中力量办大事，利用有限的资金迅速发展城市公用事业、满足市民需求。但是，随着改革开放后国家经济体制改革的进行，政府垄断的弊端日益显现：效率低下、资金不足、产品单一等等。为了解决这些问题，使我国城市公用事业更好更快发展，政府开始着力推进城市公用事业改革。

20世纪70年代，随着公共管理运动的兴起，特许投标制被广泛应用到公共部门的管理中。特许投标制度利用外部力量迫使企业提高经营效率，在一定程度上解决了管制者与企业之间的信息不对称的问题，大大减轻了管制者的负担。我国也从20世纪80年代开始，在国家基本建设项目、机械成套设备、进口机电设备、科研课题、出口商品配额、项目融资等领域推行招投标制度。实践过程中，我国政府不断摸索和积累经验，并借鉴国外的通行做法，相继制定和颁布了一些部门和地方性法规或规章，对指导和规范招标投标工作起了重要作用。2000年1月1日，《中华人民共和国招标投标法》正式实施。2002年12月，原建设部发出了《关于加快城市公用行业市场化进程的意见》，指出要通过招投标引入竞争机制，尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政行业体系。

随着多年来的实践与运用，特许投标制度在我国有许多获得成功的范例，但是也出现了诸多问题，本文将对出现的问题进行深入探讨并提出相应对策建议。

一、相关概念解释

（一）城市公用事业

城市公用事业这一概念，是在我国长期行业行政管理条块分工体制上形成的，是指由国家城市建设行政主管部门（原建设部，现住房和城乡建设部）分工进行行业管理，具体由城市政府组织实施管理的部分城市基础设施，具体包括：供电、供水、供热、供气、交通、通信、垃圾处理、园林绿化、环境卫生等。

城市公用事业常称公用事业或市政公用事业。有学者认为，公用事业即基础设施，指那些在国民经济发展和社会生活中处于基础地位的产业或设施。也有学者认为，市政公用事业与城市基础设施关系紧密，它是城市基础设施中更直接地服务于城市生产、流通和居民生活的那一部分，侧重于依托基础设施来为城市居民、企事业单位提供服务。

总的来说，对于城市公用事业的定义及范围，不同学者见仁见智。根据原建设部2002年发出的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，纳入特许经营、特许投标范围的有：城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。2005年原建设部在《关于加强市政公用事业监管的意见》中这么定义市政公用事业：为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。本文所探讨的内容中的城市公用事业则可理解为这个范围内的城市公用事业。

城市公用事业通常具备如下特征：一定的自然垄断性；一定的公益性；生产经营的区域性；基础性。

（二）特许投标

特许投标制度指的是这样一种制度，政府在提供公共服务和某种公用事业服务时，先通过公开招投标的形式，给予在竞标中获胜的企业以垄断经营权，同时，为了给予企业不断提高内部效率的压力，这种垄断经营权是有时间限制的，一定期限之后，再由竞争投标来决定将特许权授予那些能够以更低价格提供优质服务的企业。

特许投标通过拍卖或者招投标的方式，准予多家企业竞争某一产品或服务的特许经营权，最终中标的企业通常是最具效率的，它或者是同等价格水平下的质量最高者，或者同等质量下价格最低者；或者是要求补贴最少者，或者是最能接受政府预定方案者。而且，由于特许经营权是有年限限制的，如果这一企业不思进取，那么在下一轮的投标中，它将被淘汰出局。因此，在合同期限内，市场上虽然没有直接竞争者，但一直存在着争取下一轮合同的潜在竞争者，这种潜在的竞争为合同按质量实施提供了有效保证。为继续获取特许投标合同，中标企业必将不断革新，降低成本，改进质量和提高效率。

当然，特许投标制度取得了一定的效果，并被推广，但在实施过程中也出现了各种问题，比如未能确保有效竞争等。下面，我们将对此进行讨论。

（三）城市公用事业特许投标

城市公用事业特许投标，在很大程度上可以理解为市政公用事业特许经营，“是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”①

二、城市公用事业特许投标中问题三维分析

（一）城市公用事业招标者角度

根据相关规定，国务院建设主管部门负责全国市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作，省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区域内的市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。②所以，城市公用事业的招标者就是直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门（以下简称主管部门）。主管部门在招标过程中，由于法律不完善、体制不健全等原因，产生了许多问题。

⒈决策科学性不足：招标盲目性与主动性。城市公用事业涉及多个行业，如水、电、气等，再加上其基础性、公益性、区域性、规模性等特点，这就决定了城市公用事业的改革、建设与发展必然是一个系统工程。一方面，如果某项目不系统地、科学地论证其必要性和可行性，而盲目地进行招投标，就很容易牵动大局，影响其他行业的建设，更有甚者会扰乱民生。譬如许多城市的道路铺了又挖，挖了又铺，不断折腾，还有某个城市的所谓景观改造，这些都不仅是财政资源的浪费，而且给民众生活带来极大不便。决策科学性不足常体现在领导的拍脑袋决策。“2007年1月至11月，全国审计机关共查出因决策失误和工程建设、公务消费等活动中的损失浪费问题金额达271亿元。在对三九企业集团等8户中央企业领导人员经济责任审计时发现，因违反决策程序、决策失误和管理不善等，造成损失或潜在损失高达54.87亿元，国有资产流失13.97亿元。”③另一方面，中国目前财政体制的缺陷导致了公共部门年末突击花钱的现象，而国家对突击花钱的监管缺失在一定程度上促发了公用事业主管部门随意招投标的主动性。

所以，城市公用事业的招投标应该是根据需求，依项目的必要性和可行性，而不是为了招标而招标。

⒉主管部门管理者心理：安于现状的心态。公共部门管理者在履职过程中，常常处于一种人浮于事的状态，特别是在中国公务员体制中“只进不出”的常态更加剧了这种现象。人员的流动机制、竞争机制没有形成，干多干少都一样的心态在公务员队伍中泛滥，他们更愿意得过且过、避免出错。这在招投标的过程中也显露无疑。当新一期的招投标到来的时候，主管部门管理者更乐于让原来的中标者继续中标，这样就可以保持现状，避免了中标者转变而带来的繁琐手续和业务适应。新中标者固然有可能带来效率等方面的提高，但这对管理者并不能带来好处，反而一旦新中标者出现问题，那民众就很容易归罪于管理者。所以，宁愿不进步，也不能冒险。而管理者这种安于现状的心态也与“思维定式效应”形成作用与反作用，管理者按已有的经验和思维规律，在反复使用中形成了比较稳定的、定型化了的思维路线、方式、程序和模式。这也直接导致了特许投标引入竞争机制目的的丧失。

当然，主管部门人员激励机制的不完善也是管理者安于现状的一个重要原因。与企业不同，政府官员的目标往往不是公共利益的最大化，而是机构及人员规模的最大化，以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围。不完善的激励机制让管理者即使面对更好的投标者也常常无动于衷。

⒊寻租：利益驱动带来钻制度空子现象。城市公用事业特许投标制度实质上是一种政府干预市场的行为，当然，这种行为是必要的。政府干预很容易带来以“租金”形式出现的经济利益。布坎南是这么定义租金的，其指支付给资源所有者款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所得款项的那一部分，是超过机会成本的收入。在现代寻租理论中，一切利用行政权力大发横财的活动都可以称为寻租活动，其特点是利用各种合法或非法的手段（如游说、疏通、拉关系、走后门等），以获得拥有租金的特权。而寻租导致的是资源配置扭曲和无效率，作为一种非生产性活动，其不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系。

寻租现象在公共部门屡见不鲜，在城市公用事业特许投标过程中也难以避免。招标者和投标者的勾结最直接的就是损害公众的利益。一方面，纳税人的钱没能得到充分使用，而是直接或者间接地流入招标者和投标者的口袋；另一方面，即使公用事业产品和服务难以满足群众需求，群众也难以找到很好的解决办法，因为招标者在成为“管制俘虏”的情况下无法出来主持公道，群众只能接受劣质的产品和服务。

⒋监管体系不健全。城市公用事业具有规模经济、外部经济、网络性、社会性等属性，这就决定了单纯的市场机制无法实现帕累托最优，因而政府必须加强对该领域的调控，监管无疑是政府加强调控的重要方式。但是政府一般都在一种信息不对称的环境中工作，企业往往拥有比政府更多的关于公共物品和服务方面的信息尤其是成本、价格方面的信息。目前，我国城市公用事业政府监管体系还存在不少漏洞，比如：监管法规建设滞后，无法适应政府监管的需要；监管机构间权责模糊，缺乏制度性协调机制；监管方式单一，无法适应市场化改革的需要。

而且，监管者本身也需要被监管，这样才能保证监管是公正的。在西方国家，监管需要立法提供法律依据，监管部门要得到国会的特别授权，受监管企业可以根据普通法和行政法对政府的监管行为提出法律诉讼。而我国在这方面显然做得还远远不够。

（二）投标者角度

城市公用事业特许投标者通常为企业。

⒈竞争不足。特许投标制度使企业通过竞争提高了效率，同时使政府大大减轻了负担。但是在实践中，特许投标制度依然存在竞争不足的问题。原因大致有如下三个：一是信息不充分，投标者难以掌握足够的信息理性制定投资决策。二是存在着投标者串谋的可能性，企业以盈利为目的，为了获得最大化利益，投标企业之间就可能事先进行妥协与合谋，进行联合骗标。特别是在投标企业数量较少时，联合骗标的可能性就越大。三是新加入竞争的企业比已获得过特许经营权的企业处于明显劣势。现有企业在成本、需求等方面所掌握的信息明显比新加入的投标企业更充分。因此，新企业在这种情况下往往无法或难以进行竞争。

昆明自来水的招商引资项目是一个典型案例。从企业改制、项目确定、发布招商方案到招标投标，政府和企业为之投入了大量的人力物力，但最后仅有中法控股香港有限公司、西班牙阿格巴水集团以及威立雅水务南中国有限公司正式报名并通过资格预审。而至2004年12月10日省产权交易中心组织投资申请文件开标时，前两家又做出了放弃的决定，最后仅有威立雅-中信泰富联合体报价10.5亿元，成为了竞标过程中政府唯一的谈判对象。竞争不足所带来的弊端就显现出来了：政府因为没有选择的余地，进而有可能在谈判中让步；政府只能接受唯一的报价而不可能获得更高的转让价格；政府在谈判的过程中信息来源较少等。

招投标的精神，通过公开的发布要约和竞争投标从竞标方中选择成本最低（运营）、出价最高（转让）或其他条件最为优惠的一方作为合作对象，在这种情况下显然难以体现。

⒉信息不畅。信息不畅的问题主要体现在两个方面。一是二轮投标不公平性。一方面，在位企业往往比新加入竞标的企业掌握着更多的经验和信息，在二轮投标中拥有优势，而新加入的企业则难以对在位企业构成威胁。如果新加入企业想要在竞标中胜出，则很可能得通过“亏本价”获得，这样即使中标也没有意义。另一方面，政府得过且过，在特许经营权的变动会带来更多的工作的情况下，许多政府更倾向于让在位企业继续中标。

二是固定成本与资产转让。在位企业在固定资产上的已有投资，比如机器、设备，是一个非常大的优势，其可以让竞标价降至平均可变成本。而新企业则还要在这些方面做出必要的投资。因此，即使新企业的效率比在位企业要高，但是却很容易在竞价过程中败下阵来。当然，新企业中标后，资产转让（即从在位企业手中转让给新企业）能在一定程度上解决这个问题。但是正由于信息的不对称，资产转让问题严重影响了竞标企业的动力。

⒊合同款项与管理的变化。一是关于产品特性。如果特许经营合同是有关一种质量、品种、需求、生产技术等十分明确的产品和服务，那么合同双方签订合同就相对简单，也不存在管理上的困难。但如果存在与产品、服务有关的技术与市场的不稳定性，那么确定特许经营合同的具体款项就是一项十分复杂的工作，而且，在合同执行过程中需要较为严格的监督和管理。

二是合同的有效期问题。针对合同款项与管理所遇到的困难而言，签订短期合同似乎更为有利，但这也使得企业与政府不得不花费更多的时间与精力在组织竞争特许经营权上。可是，签订长期合同也不见得可行，如果企业处在一个有大的需求变化和技术不确定性的产业，那么长期合同将使得这些企业很可能具有很大的不稳定性。

三是管理潜规则。在合同签订前后，企业都不得不遵循一些潜规则和特许经营合同背后的隐性合同，这都使得企业得不断地和政府取得协调，而这种协调是除了招投标活动外的效益流失。

（三）使用者角度

城市公用事业产品与服务的使用者多为民众，也有部分的组织群体。

⒈心理约束。我国城市公用事业特许投标制度实行过程中，虽然涉及多数民众利益，但是群众往往是各种产品和服务的被动接受者。关于城市公用事业特许投标的活动，群众表现出主动参与性不足、动力不足、民主意识不强的特点。一方面，多数群众对招投标制度的了解很有限，这使得他们难以意识到自己所能发挥的作用和参与影响招投标能给自身带来的益处。另一方面，中国的民主化进程漫长且步履维艰，在固有思维影响下，只要不危及生存和动摇起码的尊严，大多数中国民众更趋向于对于政府政策逆来顺受。所以从群众心理角度来讲，招投标制度在中国还是有些水土不服的。

⒉监督不力。城市公用事业的招投标涉及政府、企业、民众三大群体，政府和企业是招投标项目的设计者和执行者，但是民众却是受影响最大的。城市公用事业所提供的产品和服务的好坏在很大程度上决定了群众生活水平的高低。所以，群众理应成为保证招投标合法合理的最有力监督者，但事实并非如此。一方面，前面提到的心理约束自然是群众监督不力的一大原因；另一方面，即使有监督意识的群众，他们也苦于监督不知从何下手，想监督但无渠道、无方法。从政府公开信息固然能查看到一些端倪，但整体的监督制度及法律的不完善，从根本上制约了群众监督。

⒊目光短视。城市公用事业涉及群众的切身利益，一项招投标项目的影响不但范围广而且时间长，有的长达十几年甚至几十年。但是有一部分群众，往往更专注于眼前利益，而非从长远考虑，这就为自己后来的生活乃至下一代的生活留下了隐患。

三、解决城市公用事业特许投标中问题的对策

（一）城市公用事业招标者

⒈管理者的准入与素质培养。由于我国城市公用事业招投标制度还不够完善，过多的漏洞容易对管理者产生“反向激励”，使其轻易地做出违法犯罪的事。在制度约束不到位的情况下，道德约束就显得十分必要。所以，国家在逐步完善招投标制度的同时，对于管理者道德素质的要求及能力素质的培养也是关键。

一是完善我国公务员制度，坚持考试录用制度，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，严格把好国家公务员的准入。注重党政机关人才的德才兼备，特别是道德品质的考核，“为人民服务”的思想的树立。

二是建设高素质的国家公务员队伍，通过理论和业务培训，加强公务员的作风能力建设和能力，增强党政机关干部队伍的生机与活力。注重公务员的工作实绩和群众认可，培养公务员的科学决策能力、驾驭全局能力、开拓创新能力。

⒉完善内部监管制度。寻租是政府干预的必然产物。我国城市公用事业特许投标制度中寻租的出现是有其必然性的，一方面，我国目前市场平等竞争秩序还处于建立过程中，市场制度发育程度仍然不高；另一方面，旧的体制仍有相当的影响，行政力量的干预使得有些经济活动没能按照平等竞争的市场原则处理当事人之间的关系。因此内部监管制度的完善是解决寻租乃至整个特许投标中问题的关键环节。

我们应该形成一套制约行政权力和行政法规和办事制度，建立灵活、高效、廉洁的行政体制。内部监管透明化，办事程序明确化，惩戒机制有效化。制度底线的清晰，将会为欲违法者画明一条警戒线，使其在合法范围内活动。

整合政府各部门监管职能，成立独立的监管机构是一个较为可行而有效的办法。在符合本国国情的前提下，监管应当尽量程序化和公开化，比如成立独立的专家委员会，设立专家库，使其不管是在审核、批准还是监督都具有独立性和公正性。

⒊惩戒机制与激励机制。对于公务员的惩戒与激励要建立在制度合理合法化的基础上。一旦公务员违纪违法，要依法惩戒，不然容易产生“反向激励”，导致更多违纪违法现象的发生。而激励机制同样需要落实到位，特别是城市公用事业特许投标这种涉及政府管制、容易产生寻租的事务。

激励机制的核心在于公务员的绩效考核与比较。公共部门要注重对公务员工作效率、灵活处理事务的能力、工作状态、工作数量和质量等方面的考核，建立公务员考核的量化模型，科学制定考核标准和实施办法，对能力和绩效进行准确的评价，避免人为因素的干扰。还可以设计群众评估机制，而不仅仅是公共部门内部评估。群众评估通过对群众进行调查，根据公务员的工作好坏进行打分，作为对公务员的一部分绩效评价。这样较为全面合理的绩效评价，才能使那些实绩突出、依法行政的公务员产生成就感和荣誉感，使那些实绩平庸落后甚至违法违纪的公务员产生危机感和紧迫感。同时，要依据考核结构确定公务员薪酬结构和水平及给予相关的奖励与惩罚。

⒋目标管理的应用。目标管理是美国管理学家彼得·德鲁克1954年提出的。改革开放后，该管理方法先是应用于我国的企业管理，后来也逐渐被政府管理机关所采用。

针对城市公用事业特许投标中决策的科学性不足问题，建立科学民主的目标化决策机制将有助于解决该问题。首先，全面了解城市公用事业的内外信息。一方面，要了解国家的有关计划、政策、法令、上级政府的要求、下级政府的反应以及其他影响因素；另一方面，要对城市本身的人力、财力、技术水平、优劣势等有一个深入把握。其次，设计目标方案。在全面掌握情况的基础上，制定若干的可行方案，凸显每个方面的特点，进行比较和选择。最后，优选方案、确定目标。在做出合理评估论证的基础上，在诸多方案中选择或者组合出一个最优的目标方案，作为城市公用事业工作的目标。

青岛的实践表明，建立畅通、科学、民主化的决策渠道，接受公众监督，让老百姓认可是保证目标顺利实施的前提和基础。青岛市把深入理解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力作为制定决策的重要前提。如设立市民议事厅，建立政府决策市民代表听证会制度，开展“我为青岛发展献计策市民月”活动等等。

（二）投标者

1.完善公平竞标制度。我国已经出台了《中华人民共和国招投标法》、《〈中华人民共和国招投标法〉实施条例》等法律法规，针对城市公用事业特许经营，原建设部也出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，但是由于我国政府特许招投标实践经验的不足，再加上实行过程中新情况的不断出现，我国的特许经营法律制度体系漏洞仍然很多。这也让城市公用事业特许招投标经常出现不公平、不公正的情况。因此，公平竞标制度的完善，不仅对于投标者，对于招标者及产品使用者均有重要意义。

一个完善的公平竞标制度，首先要得到招标者、投标者、产品使用者的认同与肯定，大家都愿意遵守该制度，并且认为其他主体也会遵守该制度，因为如果有人违反了该制度那么他要付出的代价会大于违反制度所获得的收益。所以，不管是哪一方，特别是投标者，一个完善的公平竞标制度，将使得他们更注重于自身效率的提高来获得收益，而不是通过“寻租”等其他方式投机取巧。制度的完善关键在于相关法律体系的完善，一个完善公平的竞标制度可以基于以下两方面的构想。

一是合理的评标竞标方式。特许投标制通过限制管制者的自由裁量权转而由市场竞争机制来选择最佳的中标者。但是该制度的实施会涉及多方面的竞争维度，如价格、产品质量、技术能力、财务能力等。过多的竞争维度一方面造成评标难度加大，另一方面则容易引发管制者自由裁量权的扩大而增加寻租的可能性。因此，特许投标制在我国推行过程中要尽量减少竞争维度，缩减行政权力影响，增进招投标制度的客观性，这也有利于投标者明确努力的目标，有效制定投标决策。譬如美国最常使用的最低价竞标法就是一种可行的方式。

二是引入第三方合作。一个是保险机构的介入。在特许企业经营过程中，由于不确定性的存在，客观地存在一系列的风险，在这些风险中，有些是特许企业的具有利益动机的投机性风险，有一些则是由于市场变化引起的纯粹性风险。保险机构的引入可以使特许经营企业的风险大大降低，而且政府也能够减轻特许合同中不确定性条款的压力，降低行政成本。另一个是评估机构的介入。最重要的当属资产评估和会计中介。这二者具有专业性和独立性，能够有效地掌握投标者的资产和经营状况，使信息不对称的问题大大改善，让招投标制度的实施更为有效。

2.合同的灵活性与长远性。一是针对特许经营合同中可能出现的问题，再加上我国关于特许招投标法律法规制度不完善的情况下，政府和投资者应注重通过对可能产生的各种各样的政治风险、商业风险、法律风险进行充分论证的基础上，本着风险利益共担、利益共享的公平、公正原则完善合同的设计，尽量减少合同的不完备性，预设纠纷解决机制和风险保障机制，加强对合同的监管。

二是增强合同的灵活性，根据产品和市场的不稳定性，在合同中要提出各种可能情况的处置办法，并针对难以预测的情况设计合理的解决程序。

三是在保证城市公用事业产品与服务质量与效率的前提下，尽量考虑合同的长远性，这样既有利于减轻政府负担、持续发展企业，更有利于保证民众生活的稳定。

（三）使用者

⒈公民意识提升。关于城市公用事业的招投标及建设，公民应当起到参与、监管的作用。而提升公民参与意识、监管意识和民主意识就显得很有意义了。

法制完善和普及。国家的法制化进程关系到公民意识的提升和社会进步与稳定。完善我国法律体系，并进行法律知识普及化，法律职业专业化，法律意识平民化，让民众的法律素养不断提高，学会运用法律武器维护自身权益。

民主教育理念传播。在教育中，不仅仅是知识的教育，还要有思想的教育，特别是民主意识的培养，让民众有权利意识。要增强公民对自身财产的保护意识，对公共财产的保护意识，维护公共利益在很大程度上会有利于维护自身利益。

构建政治民主文化。中国公民受上千年封建政治传统文化的影响，民主意识长期处于低迷状态。因此，要构建适应时代要求的民主政治文化，让公民形成健康积极的政治态度和政治情感，培养公民政治责任意识。

⒉体制机制完善。城市公用事业特许投标中，公民参与方式与渠道的拓宽与保证将在很大程度上影响到招投标项目的成功与否。因此，在体制机制上应做到以下几方面的完善。

扩大公民知情权。一方面，增加招投标的透明度，鼓励公民积极提出意见建议并加以监督；另一方面，要建立完善民意反映制度，让民意充分体现，民智广泛集中，不断激发公民的参与热情。

完善公民参与制度。这是公民权利保障和落实的前提。一方面，加强司法机关独立行使审判权、监督权和检察权，用法律来保护公民的民主权利得以充分享受；另一方面，充分运用大众媒体的力量，发挥其在监督和表达方面的作用。

⒊公民能力培养。改革开放以来，我国的公民的政治参与素质得到了很大提高，但是仍然存在不足，因此，要加强公民参与能力的培养。

公民自主式参与。单纯的国家动员式民主参与容易产生代表性的不足，比如听证会中就经常出现参与者代表性的缺失。要通过培养公民的自主参与，其所提出的意见建议才会更加全面有效。

提供各种参与机会。公民在参与过程中能够体会到自己行使权力所带来的益处，懂得如何更好地行使自己的权力。

⒋公共治理理论的实践。城市公用事业的产品和服务使用者多为民众和部分组织群体，而城市公用事业具有的公共产品或准公共产品性质，使得政府具有了提供和维护的责任。但是，实践证明，政府官僚的自利行为、政府管制俘虏问题、内部竞争机制的缺乏等原因都导致了政府失灵的发生。公共治理理论认为公共事务的管理是一个利益相关群体共同管理其公共事务的过程，由此可见，公共治理的主体应该具有多元性。因此，在城市公用事业特许投标乃至后来的项目实施过程中，政府应当与众多的社会民众组织、自愿者组织、官方机构、私人机构等进行对话和互动，这些机构只要得到市民和社会的认可，他们同样可以在招投标中扮演权力者的角色。

公共治理理论在城市公用事业特许投标中的实践，形成一个包括政府、市场、民间组织和社会公众多元主体参与的公共治理结构，将有助于我国城市公用事业的长远发展。

四、结语

城市公用事业涉及民众生活的基本条件问题，而特许招投标制度的引入，能够在一定程度上改善民众的生活水平，提高政府工作效率，更好地提供公共产品和服务。但是，由于只是框架性的引入制度，特许投标制在我国显得水土不服，不一样的体制、文化、社会风情等都使得城市公用事业特许招投标制度在我国实行过程中显得步履维艰、问题多多，而对于问题的对策其实也是一种修补，往往治标不治本。因此，要解决城市公用事业招投标中的问题，核心在于对我国具体国情的深入了解和剖析，然后依此设计合理有效的制度体系，而不是单纯的套用西方制度。更进一步讲，不仅仅在城市公用事业特许招投标制度上，还有更多的西方制度在中国不一定适用，因此，依据国情，所谓的“中国特色”还是有一定道理的，做出选择，学习西方的一些制度理念，然后为我所用，这样可能更有利于国家的长远发展。

注释：

①中华人民共和国建设部：《市政公用事业特许经营管理办法》，2004年3月，第二条。

②中华人民共和国建设部：《市政公用事业特许经营管理办法》，2004年3月，第四条。

③楚天金报：《领导“拍脑袋决策”比贪污腐败更可怕》，2008年3月9日。

[1]崔运武.现代公用事业管理[M].北京:中国人民大学出版社,2011.

[2]王佃利,张莉萍,高原.现代市政学（第三版）[M].北京:中国人民大学出版社,2011.

[3]卓越.公共部门绩效评估（修订版）[M].北京:中国人民大学出版社,2011.

[4]陈振明.政府工具导论[M].北京:北京大学出版社,2009.

[5]周三多.管理学——原理与方法（第五版）[M].上海:复旦大学出版社,2009.

[6]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[7]王俊豪.特许投标理论及其应用[J].数量经济技术经济研究,2003,(1).

[8]王俊豪.政府管制经济学导论[M].北京:商务印书馆,2010.

[9][德]柯武刚,史漫飞.制度经济学[M].北京:商务印书馆,2008.

[10]徐晓文.构建我国自然垄断产业的特许投标制度体系[D].硕士,西南财经大学,2005.

[11]孙冰.对自然垄断产业中特许投标权竞争的思考[J].潍坊学院学报,2007,(3).

[12]肖晓军.特许经营制在我国目前公用事业市场化中面临的问题[J].城市发展研究,2007,(3).

[13][美]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[14][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:上海世纪出版集团,2008.

[15]陈振明,陈炳辉.政治学[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[16]王德起,谭善勇.城市管理学[M].中国建筑工业出版社,2009年版.

（责任编辑：李钧）

On the Franchise Bidding of Urban Public Utilities

Ke Changda

Urban public utilities are very important to people’s livelihood.With the original supply system being too limited to meet people’s demand, reform is imperative.After franchise bidding was introduced to China, the quality and efficiency of urban public utilities in the country have gained certain improvement.Due to our unique national conditions, however, problems have occurred in terms of insufficient regulatory system, information asymmetry, lack of public participation and so on.These problems should be solved in the process of system implementation, i.e.perfecting institution, promoting civic consciousness, etc.This thesis will discuss the problems and countermeasures.

urban public utility; franchise bidding; problem; countermeasure

F284

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.06.002

柯常达，厦门大学公共政策研究院研究人员，研究方向为政府治理与公共政策。