转型期中国西部城市定位选择——遵义市红花岗区“十三五”城市发展定位选择案例分析

◎ 季 飞 王兴骥 吴水叶

转型期中国西部城市定位选择
——遵义市红花岗区“十三五”城市发展定位选择案例分析

◎ 季 飞 王兴骥 吴水叶

中国中小城市存在城市定位特色缺失及个性不强的问题。通过对遵义市红花岗区城市定位选择的案例研究发现，政治因素、资源禀赋、区域文化、竞争环境、发展趋势影响城市的定位选择。西部小城市定位不准的主要原因是财政困难、产业缺乏、城市化率低、传统城市经营方式不可持续。发展经济、解决财政问题是城市政府的首要选择，城市经济发展考核指标及城市政府的现实需求对城市定位选择具有直接影响。现有城市定位理论对中国西部中小城市的定位指导有局限性。

中小城市 中国西部城镇 城市定位 城市发展

一、引言

2015年12月中央城市工作会议召开，会议指出“要转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。”“各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，强化大中小城市和小城镇产业协作协同，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。”事实上，国内城市在发展过程中都不同程度地存在无特色、同质化、千城一面的现象。尤其是西部地区的中小城市，同质化、无特色现象表现更为突出。是什么因素导致了城市建设失去个性？作者认为，问题源于城市定位，因为城市定位决定了城市的规划、建设和管理。定位的核心是找准自己的位子，“深入分析城市在一定时期内、在相关区域发展中的作用、职能、角度、地位，给城市定下自己的坐标。”城市经营管理中遵循的逻辑是：找准发展方向，确定目标，抓住重点，拟定项目，落实规划，做好管理。在此基础上进一步考虑建设什么样的城市，城市如何布局，城市功能的分区，城市的规模，城市基础设施的完善，城市功能的配套，城市质量的提升等系列问题。那么城市定位困难吗，会受到哪些因素的影响，城市定位决策者们基于什么因素作出城市定位选择？本研究将围绕城市定位的影响因素、定位同质化产生的原因展开讨论。

二、城市定位的文献回顾

现代城市发展定位研究经历了三个阶段，按时间划分是20世纪30年代、第二次世界大战时期及20世纪70年代以后。分别经历了物质环境建设、公共政策问题、环境与政策综合、经营城市、主要因素影响城市定位几个重点研究阶段。

国际现代建筑协会（CIAM）于1933年发布都市计划宪章——《雅典宪章》，从多学科的结合上考虑城市住宅、娱乐、交通、工业生产、文物保护等多方面的规划建设与管理，其以人为本原则和社会系统观念一直影响到今天的城市乃至都市圈的发展战略设计。二战后，城市发展研究理论的重点从物质环境建设转向了公共政策和社会经济等根本性问题，注重解决城市发展中出现的人口、交通、环境污染、社会动乱、经济发展等各种复合性社会问题。1957 年法国学者戈特曼提出了“大都市圈”概念，“都市圈理论”将城市置于相互联系紧密的空间格局之中，把单个城市定位问题与其周围区域的定位问题联系起来，为城市定位提供区域支持，对避免定位的盲目性有意义。20 世纪70年代，西方发达国家提出了城市经营的概念，认为城市的建设和发展要从基本经济规律出发，运用市场规则配置、整合城市资源；把城市资源作为资本，按照市场规则运作，实现多元化融资、产业化经营，推行“企业化治理城市模式”指导城市的建设和管理。

20世纪80年代，基于企业竞争力和国家竞争力理论，城市定位提出了核心竞争力的概念，迈克尔·波特将国家竞争力定义嫁接到城市层面，提出了有名的“钻石模型”。城市竞争力是指城市创造财富、提高收入的能力。城市竞争力强调的是在一个动态的环境中，与别的城市比较，其拥有的绝对优势和比较优势为社会和国家创造财富的能力。

近年来，国际上城市定位研究趋向于具体因素对城市定位的影响研究。多赫蒂、逸夫等人研究英国境内城市的地理位置和交通情况对城市定位及未来城市经济发展的影响，美国的凯西和丹尼尔、韩国的厦金君，提取了经济、社会、环境三个指标，建立三阶段模型，研究评估未来的城市竞争力和可持续发展力，评估未来建设发展的环境恢复能力和投资发展收益。马来西亚学者阿卜杜拉研究城市扩张对城市文化的构建影响。

国内的城市定位研究始于20世纪80年代，学者提出了“城市基础设施的经营与管理”、“城市土地有偿使用”等观点，90年代形成了“要素优化组合说”，“城市环境说”等理念，随后引入了城市经营理念。仇保兴强调要以城市核心竞争力确定城市发展定位，之后，倪鹏飞修订了“弓弦模型”，认为城市竞争力是一个城市在竞争和发展过程中与其他城市相比较所具有的吸引、争夺、拥有、控制和转化资源，争夺、占领和控制市场以创造价值、为其居民提供福利的能力。城市竞争力=硬环境竞争力+软环境竞争力。宁越敏、唐礼智提出“城市价值链模型”。

已有的研究多采用城市竞争力方法研究城市定位，城市竞争力模型强调城市要增强自身适应性，但往往在实践过程中落入评价指标体系的俗套，忽视了城市竞争力理念的创新。

在城市定位的理论建构及城市定位技术路线设计方面，张复明从理论上介绍了城市定位的特征、原则和基本内容，分析了城市定位的主导因素和基本要求，提出了城市定位的综合集成思路。张卫民在研究城市定位的可持续发展过程中，将城市结构按系统层次分为社会、经济、自然（环境与资源）三个子系统进行分析。高宜程、申玉铭、王茂军、刘希胜基于对城市功能、区域和定位的论述借助战略分析法，确定城市功能定位的技术路线。汤洁提出了城市发展定位要以产业发展为基础，产业化带动城市化，城市化服务产业化，“产业发展，生活居住，环境保护”相互融合的定位方式。袁小兵、黄丽艳提出城市定位应分两步走的思路，首先城市决策者应从文化视角挖掘城市深层次的东西，进而形成城市独具特色的主题定位；再者，依据城市的比较优势找准自己应处的产业链环节，使城市的主题地位有所支撑。王湘君认为影响城市定位的关键因素为自然环境、经济发展前景、产业结构和历史人文这四个因素，处于转型阶段的城市，其环境和新的产业结构的挖掘非常重要。上述研究基本属于一种静态研究，没有考虑政府决策者、管理者的价值取向，没有考虑到政府面临的绩效目标考核要求。

已有研究从多角度探讨了城市发展的定位问题，作出了很多有益尝试，但未提出中小城市在转型期，基于城市运营的视角，在各种因素共同作用下，是什么主导了城市的发展定位。其次，城市定位不是一个孤立的系统，不可能独立于城市的经济社会发展大系统，已有研究没有讨论城市经济发展测评指标对定位选择的影响，没有讨论城市经营主体面对现实困难和任期政绩考核指标对城市定位选择的影响。再次，国外城市独立性较强，不存在市管县，城市管理不涉及农村管理，国内的城市定位理论是在西方理论的基础上改造建立，理论模型没有考虑农村及城市化率两个影响因素，也没有考虑环保、生态等政府管制，理论使用有局限性。本研究认为，城市定位选择本质上还是城市竞争力的筛选、确立和打造问题，选择中决策者的价值取向及其面临的现实困难会影响城市的定位选择。

三、研究方法及数据来源

（一）研究方法

本文围绕中国西部中小城市的发展定位选择问题，从影响城市定位的因素入手，对贵州省遵义市红花岗区的城市发展定位选择作案例研究。研究主要参考李允光（2013）总结的城市定位五大主要影响因素（政治因素、资源禀赋、区域文化、竞争环境、发展趋势），张复明（2000）总结的城市定位七个基本要素（空间定位、产业定位、城市特色、城市功能和性质、城市形象、城市规模、城市发展战略与策略），应用城市定位选择理论对红花岗区城市定位作出应然分析。然后，从红花岗区城市发展定位面临的政府绩效考核指标压力大、财政紧张、城市化率低、产业转型升级难等具体困难，作出城市定位选择缺失及同质化的实际分析。

（二）数据来源

本研究通过实地调研，召开职能部门负责人座谈会，征求意见会，人大代表、政协委员、群众代表座谈会的方式围绕红花岗区的城市定位、经营管理中存在的问题收集意见和建议，此外，还通过查阅统计资料，访谈红花岗区统计、税务、财政、发展改革部门负责人的方式获取一手数据。

四、西部中小城市转型期城市定位选择分析——以遵义市红花岗区为例

（一）案例简介

红花岗区位于贵州省北部的遵义市，北倚娄山，南临乌江，属中亚带湿润季风气候区，四季分明，气候宜人。主要城市区域分别为老城区、南部新城和经济开发区。城市基本特征：人口多，城市化率较高；区内工业企业面临转型，支柱产业不明显；旅游资源丰富，红色文化有比价优势；交通便捷，矿产资源较丰富。

红花岗区的城市发展定位作为该区经济社会发展“十三五”规划的一部分，规划编制历时半年，编制决策经专家调研论证；区内各职能部门征求意见；区内民主党派、人大代表、政协委员、市民代表征求意见；党委政府确认；最后提请区人民代表大会表决。最终形成红花岗区“十三五”期间的城市发展定位是：围绕“区域性大城市”建设目标，坚持全局发展理念，突出“造城做市”，着力推进大城建、大商贸、大旅游、大城管，深化国家可持续发展实验区建设，进一步优化功能布局、改善城区面貌、激发城区活力、提升居民幸福感，加快建成“功能完善、产业优化、环境友好、文化浓厚”的现代化宜居、宜业、宜游红花岗。

（二）红花岗区城市定位选择要素分析

本案例结合西部小城市面对既要注重发展又要关注生态的时代要求，围绕西部小城市在发展定位选择时需要关注的若干因素，重点选取影响城市定位的政治因素、资源禀赋、区域文化、竞争环境、发展趋势、政府绩效考核指标对红花岗区的城市发展定位进行系统分析。

1.政治因素主导，圈定城市定位

政治因素是城市定位的首要因素，政治因素主要来自于国家或国际组织的强制意志，多数情况是以国家或国际组织制订的法律、方针、政策及采取的重大举措。对西部中小城市而言，多数是上级政府对它的发展定位，或者发展指导意见。遵义市对红花岗区的发展定位有指导性意见，红花岗的城市定位属于加快推动“中部跨越”四大板块之一。暨遵义市的红花岗区、汇川区、遵义县、绥阳县、桐梓县要“坚持高点定位、高端引领，优化产业空间布局，大力发展大数据端产品等电子信息产业，航空航天、新能源汽车等制造业，电子商务、现代物流、研发设计、商贸金融、文化旅游等现代服务业，加快建设智能终端产业集聚区、现代服务业集聚区、军民融合创新示范区，实现经济总量、产业层次、开放水平、城市品位重大跨越。加快构建区域性大城市空间结构，做大做强中心城区。城市建设中要求实施老城区‘毛细血管’疏导工程。”上述遵义市的指导性意见基本划定了红花岗区的城市产业发展方向。

2.资源禀赋明显，定位优势突出

资源禀赋作为城市定位的原材料、是决定城市定位的基础因素。红花岗区的第一个优势是人多、城镇化率高、森林覆盖率高。全区常住人口约67.4万，户籍人口约53万。总面积427.97平方公里，建成区面积52平方公里，城镇化率73.51%，全区森林覆盖率41.5%，城市建成区绿化覆盖率48%。第二个优势是地理位置优越、交通便捷。红花岗位于遵义市的中心城区，地理位置优越，是黔北交通枢纽，属于国家规划的长江中上游综合开发和黔中产业带建设的主要区域，处于西南出海通道重庆至贵阳黄金分割点上，是连接“黔中经济圈”、“黔北经济带”和“成渝经济圈”的重要节点城市。第三个优势是矿产资源丰富。境内锰、铁、铝、硫、钼等矿藏丰富，其中锰矿储量及品质位居全国前列，探明的锰矿储量1亿吨左右；镁矿储量8000万吨；铝土矿储量3亿吨；煤矿储量1.2亿吨左右。第四个优势是气候宜人、适宜居家旅游。区内气候属中亚带湿润季风气候区，受季风影响显显，有着四季分明、冬无严寒、夏无酷暑、雨量丰沛的宜人气候，年平均降水量1094.2毫米，年平均气温15.2℃，城区森林覆盖率高，湘江河、洛江河横贯全城，城内有遵义公园、河滨公园、凤凰山公园和南岭公园四个公园。

这些优势中，交通方便可以发展以物流为代表的现代服务业，矿产资源丰富有利于采掘业及冶炼行业的发展，气候资源有利于开发旅游休闲观光产业，人口资源丰富有利于拉动和刺激消费。

3.特色文化突出，定位能有内涵

红花岗区历史文化厚重，有以“遵义会议会址”为代表的红色长征文化、以“小峨眉”金鼎山为代表的西南佛教文化、以“西南地下艺术宫殿”杨粲墓为代表的南宋土司文化以及源远流长的酒文化。有遵义会议会址、毛主席住居、红军总政治部旧址、老鸦山红军战斗遗址、浙大西迁等众多红色长征文化纪念景区；有黔北佛教圣地金鼎山和“千年古刹”湘山寺，历为遵义佛教中心；有凤凰山、大板水两个国家级森林公园；有“全省乡村旅游示范点”忠庄镇的勤乐村、海龙温泉、巷口镇观光游憩区等新兴乡村特色旅游景点。但是，现有的旅游特色项目挖掘的深度不够，红色长征文化还没形成产业链，资源利用效率不高。此外，佛教文化地金鼎山和凤凰山景区是遵义市的水源地保护区，开发中涉及保护和利用的矛盾处理。可见，旅游业作为支柱产业发展，还需进行文化创意打造。

4.产业优势削弱，定位面临挑战

首先，红花岗区城市竞争的对手多且较为集中和强大。产业发展同质化的竞争对手多。周边的汇川区、遵义县、绥阳县、桐梓县在产业发展上都偏重于发展电子信息产业、航空航天、新能源汽车等制造业、电子商务、现代物流、研发设计、商贸金融、文化旅游等现代服务业。其次，产业发展空间受到挤压。原有的工业企业多属技术含量不高，附加值较低的传统产业，在激烈的市场竞争中，部分企业已经破产且遗留问题多、压力大。加之作为城市核心区，由于土地使用成本提升，迫使一些企业迁出红花岗，间接造成城市产业空心化现象，形成财政紧张的压力。其三，人才储备外流和人才储备不足导致竞争环境加剧。老城区的科研院所及高等院校的搬出造成人才总量不足，削弱了自己的竞争优势。其四，招商引资压力加大，弱化竞争优势。现有的招商一是比优惠条件，能够给土地、给人力资源降低劳动成本；二是比软环境，强化公共服务，提高政府工作效能。红花岗作为老城区没有土地优势，劳动力成本优势也不明显，政府提高工作效能，短期内效果有限，这些都加大了竞争的压力。

5.转型压力增大，制约城市定位

发展趋势是制约城市发展的未来环境。顺应发展潮流，城市的转型顺利，能够获取更多的发展空间；反之，城市发展将面临瓶颈。首先，世界经济仍处于低位复苏，国内经济下行压力加大，不稳定不确定因素增多。红花岗区欠开发、欠开放、欠发达的阶段特征没有变，贫困落后是主要矛盾、加快发展是根本任务的基本区情没有变，经济总量小、人均水平低、产业结构不优、创新能力不强、发展不平衡不协调的经济特点没有变；面临守住发展和生态两条底线的双重考验，面临“赶”和“转”的双重考验，面临扶贫攻坚和率先小康的双重考验。其次，红花岗区现存的产业结构总体态势短期内难转变。一是地区生产总值等指标欠账较大。2014年，红花岗地区生产总值完成299.39亿元（预期目标300亿），农村常住居民人均可支配收入完成10210元（预期目标10686元）；城镇常住居民人均可支配收入完成24965元（预期目标25885元）。上述三项指标完成率分别是：99.8%，95.54%，96.44%，三项指标均未完成预期目标。二是经济发展转型和赶超压力仍然巨大，产业结构不优，一产小、二产弱、三产不优，产业层次总体上还比较低，粗放型经济增长特征仍比较明显。2014年，第一产业完成增加值13.57亿元；第二产业完成92.91亿元；第三产业完成192.91亿元。固定资产投资（50万元以上统计口径）完成335.64亿元；规模以上工业增加值（2000万元以上统计口径）39.05亿元；社会消费品零售总额完成172.91亿元，同比增长8.9%。经济结构中二产所占比重较大，达31%，二产中工业所占比重达76.2%，工业对GDP的贡献较大。三是民生事业欠账多，尤其是公共卫生、农村社会保障等已成发展短板，精准扶贫和巩固全面小康仍有差距区。引发问题的原因是工业经济发展萎缩，对GDP支撑不力，工业增加值占GDP比重达到23.4%。增速下滑的主要原因是：⑴支柱性中型企业出现减产现象，新增企业贡献不大，使工业经济发展后劲不足。⑵规模以上大中型工业企业多为劳动密集型产业，耗能高，产生的附加值低。⑶提升产业发展层次和水平难度大。三产中金融业、营利性服务业和非营利性服务业及地产业收入占比较大，现代服务业没有形成规模，贡献不大，对地产业的依赖较大。而未来的发展趋势是以创新为主，发展知识经济，深处西部的红花岗不具备发展知识经济、高新技术产业的人才优势，这些弱势将会给红花岗区的转型带来压力。

从上述分析看，红花岗区城市定位可依托的优势有旅游资源多、文化特色强、矿产资源储量大、交通便利等禀赋，可以定位为旅游城市或是工业商贸为主的城市。但在定位筛选时又受限于生产力落后、产业发展水平低、环保约束大等内外部压力。面对多种困境，决策者在城市定位选择的过程中，在很难作出最优选择时，往往作出不能很好体现自己资源禀赋和特色的城市定位选择，出现城市定位与其他城市雷同的现象。

（三）红花岗区城市定位问题：个性不明显、优势化欠缺

经过多次的论证及博弈之后，红花岗区的城市定位确定为打造“宜居、宜业、宜游”的区域性大城市，产业支撑主要以发展地产、旅游、商贸、电子、医药为主。综合考虑自然环境、经济发展前景、产业结构和历史人文这些关键因素，作者认为红花岗区的城市定位选择存在以下问题：一是产业定位没有明晰化，主攻方向过多；其次是“宜居、宜业、宜游”目标多重，不聚焦，没有突出城市特色。第三，城市定位的个性化、优势化原则体现较弱。换言之，这个城市的定位给人的直观感受是同质化严重，没有突出特色、看不到优势。

（四）西部小城市定位选择面临的现实困境

西部小城市定位选择难，主要难在城市的绩效考核指标，核心是经济类指标压力大。具体而言，西部地区中小城市面临财政负担重；产业优势缺乏、无支柱产业或是支柱产业极化作用不明显；城镇化率不高，工业化率低，工业化率和城镇化率不匹配；传统发展方式不可持续等问题。

1.财政收入少，支出大，债务重

西部小城市财政收入少，财政收入渠道窄，支出口径大，债务负担重。由于整体经济下行，投资回落，消费乏力，企业收入下降导致增值税、企业所得税、营业税收入增长放缓，财政收入增加难；二是房地产市场不景气，导致与房地产业相关的税费收入降低；三是企业经营困难及搬迁减少财税收入。财政支出基本是按照“保工资、保运转、保民生、保稳定、保偿债”的支出原则。2015年红花岗区全区可安排财力为336,923万元（全区公共财政预算收入201,510万元+上级补助收入140,291万元+上年滚存结余7,672万元+调入预算稳定调节基金4,000万元+调入资金3,698万元+一般债券转贷收入182,973万元+市级结算补助7,320万元-上解支出13,258万元-一般债券转贷支出182,973万元-补充预算稳定调节基金2,000万元-市级结算上解9,980万元-调出资金2,330万元=全区可安排财力336,923万元）。收入结构中主要为税收、上级转移支付和债券转贷收入。全区公共财政支出319,602万元，财政支出中社会事业和民生保障等刚性支出口径扩大（教育投入71,420万元，科学技术投入6,074万元，文化体育投入3,535万元，医疗卫生投入34,822万元，社会保障和就业投入22,911万元，经济建设类投入21,535万元，农业农村投入14,896万元，支持企业发展投入7,277万元）。年终滚存结余17,321万元（其中结转下年使用上级专项16,355万元，净结余966万元)。2015年底红花岗区负有偿还责任的债务限额为1529,552万元。2016年预计需还本付息300,794万元，其中红花岗区银行贷款本息约163,030万元、债券利息13,214万元，经开区银行贷款本息约124,550万元。

2.城镇化率偏低，城镇化质量不高

2014年贵州省城镇化率为40.01%，比全国低14.76个百分点，遵义市的城镇化率是45.37%。统计显示，2014年全国10个省份城镇化率在40%-50%期间，贵州省的城镇化率位列全国倒数第二。西部省份的城镇化特点是大城市数量少、规模小，小城镇数量多、规模小、分布散，没能形成大中小城市协同发展的梯队结构；相反却引发虹吸效应，导致中心城区人口过度聚集，土地承载能力过重，城市病加剧。红花岗区城区人口高达67万，城市化率接近80%。全省9个市（州），市区人口在200万人以上的只有贵阳市，100万～200万人的城市只有遵义市，50万～100万人的城市有4个（六盘水市、安顺市、铜仁市、凯里市），其余市州人口均不到50万人。按照国际经验，当一国（地区）人均GDP超过3000美元时，其城市化率会超过50%；城镇化率与工业化率（工业增加值/GDP）的合理比值在1.4～2.5之间。2014年贵州省人均GDP达到26,393元人民币，约合4295美元，但城镇化率只有40.01%；城镇化率与工业化率比值为1.187，城镇化水平滞后于工业化水平。按照城市化的发展规律和方式看，多数中小城市都处于城市中心化向城市郊区化发展的过渡阶段，由于工业化率与城市化率正相关，其产业结构形态多数以加工制造业为主，高技术含量较低。根据产业经济学家钱纳里（Hollis B.Chenery）等人的研究显示，在1970年前后，人均收入超过500美元时，城市人口在总人口中占据主导地位，城市化水平高于50%；超过700 美元的时候，工业劳动力就业超过初级产品生产就业。上述标准折算为2014年的数值，分别是3,125 美元和4,375美元左右。统计数据显示，2014年红花岗区人均收入约为4,160 美元。据此判断，红花岗区城镇化水平应该处于快速发展阶段，工业化处于重化工占主导地位的第二阶段。实际现状是工业化率与城镇化率不匹配，城镇化率偏低造成的结果是财源紧张，财政负担较重，城市基础设施建设老旧，交通拥堵、环境污染等城市病不断凸显。

3.支柱产业缺乏，产业极化作用难形成

摆在城市定位决策者面前的是如何增加财税收入，如何解决财政吃饭问题，如何治疗城市病，面对经济发展测评考核指标如何交出满意答卷等现实问题。作为“理性经济人”决策者，其选择顺序往往是：先解决吃饭问题，再谈发展问题，通过发展解决发展中出现的问题。

极化作用，是指经济活动有向某些区位条件优越的地点集聚的倾向，并在一定的地域范围内形成极核。这种极核一经形成，就具有一种自我发展的能力，它可以不断地为自身的进一步发展创造条件，甚至在原来赖以发展的优势已经丧失的条件下，仍然可以适当发展。并带动一系列为之服务配套行业的发展，从而引起人口和社会经济活动在极核地区进一步集聚，从而产生乘数效应。红花岗区具有交通便捷，旅游资源丰富，红色文化特色鲜明的区位优势，其城市定位应该是扬长避短，发展旅游业，拉长旅游产业的上下游产业，突出城市文化特色，形成新的增长点。然而旅游业是长线项目，而且具有富民不富财政的特点，短期内对政府财税的贡献率不高；加之，区内发展旅游经济缺乏优质项目支撑，缺乏高端专业人才储备等问题，旅游经济打造短期内很难见效。极具特色的、厚重的区域文化在城市定位选择中没能得到明显提升，地位不能彰显。城市发展定位中若是利用矿产资源丰富的优势优先发展采掘和冶炼业，会造成污染、破坏生态环境，守不住生态底线，不利于城市的持续发展。

研究显示，现代工业逐渐向大型化、社会化和高技术方向发展，专业化协作和不断提高技术密集度是发展的主要趋势。转型期红花岗区的产业结构还属于工业占主导、现代服务业占比上升阶段。随着国家经济发展方式的调整，传统的低附加值、高耗能、高污染的加工制造业面临转型升级选择，原有优势不复存在。一方面，企业因为经营不善、科技创新能力不强、成本过高、产品市场占有率低等原因，致使部分企业出现倒闭、部分企业搬出中心城区；另一方面，区内第三产业因为缺乏产业配套支撑、龙头企业及现代服务业人才短缺，不能形成新的增长极。

4.城市经营方式转型，传统方式难持续

城市管理者在经营管理城市中，其行为方式和路径选择也会这样排序。其一，优先发展工业，通过企业“下蛋生钱”。发展的思维模式还是“无工不富”思路，采取修建工业园区，招商引资，扩大工业规模和比重。其二，考虑旧城改造，通过旧城改造盘活土地资源，改变交通拥堵现状，实现土地增值，增加财政收入。然而，以上两条路径都面临瓶颈，发展工业的前提是必须坚守生态底线，工业项目、招商引资项目要做到绿色、环保。这个刚性要求很多企业都很难达到，企业追求的是利润，获取利润的手段要么是加强管理、降低成本，要么是不断创新。创新需要研发团队，投入大、研发周期长、短期内见效慢，多数企业不具备条件。以往很多企业到西部投资主要看重的是土地使用成本低、人工成本低、违法成本低的优势，而近年来随着城市不断扩张，人口集聚加快，可利用的土地在不断缩减，原有的这些优势也正在逐步消退。旧城改造常用的运营方式是PPP模式，但作为山地较多的红花岗区的老旧城区，旧城改造的成本较高，可利用的土地资源非常有限，引入民间资本投入的项目有限，通过盘活土地增加财政收入的办法已经不可持续。

5.考核指标刚性大，促使定位调整

以经济建设为中心，是国内经济社会发展的主基调，欠发达、欠开发的西部地区面临既要“赶”又要“转”的双重压力，但又不能“走老路”，必须要走一条不同于东部，又独具特色的发展路子。2013年12月，贵州省人民政府办公厅以黔府办发〔2013〕56号印发了《贵州省市县经济发展综合测评办法》，在指标体系和权重划分方面，市级、经济强县、非经济强县测评指标设置一致，包括经济总量、投资规模、产业发展、科技进步与就业、财政税收、居民收入、生态环境、群众满意度等8个方面，共35项指标。其中，经济总量指标3项，投资规模指标4项，产业发展指标10项，科技进步与就业指标4项，财政税收指标4项，居民收入指标5项，生态环境指标4项，群众满意度指标1项。经济强县测评经济总量类权重为13%，投资规模类权重为12%，产业发展类权重为20%，科技进步与就业类权重为9%，财政税收类权重为14%，居民收入类权重为19%，生态环境类权重为10%，群众满意度权重为3%。非经济强县测评经济总量类权重为14%，投资规模类权重为12%，产业发展类权重为19%，科技进步与就业类权重为7%，财政税收类权重为15%，居民收入类权重为20%，生态环境类权重为10%，群众满意度权重为3%。从指标体系的权重分布看，经济发展体系中经济总量、投资规模、产业发展指标所占比重较大。该指标设置一方面体现了发展经济是城市政府的主要任务，另外也反映出城市经济发展的任务中压力较大。

面对此类考核指标，作为城市经营主体的政府及其决策者会竭力考虑如何又快又好地完成考核任务。在权衡利弊后，作为理性经济人的决策个体及组织也会给自己要完成的任务作出排序。为了完成考核指标，决策者也会倾向于考虑短期效益，忽视客观条件作出短视决策，导致城市定位选择的转变甚至不关注城市定位。

五、结论

城市定位的影响因素众多，决策者在定位过程中涉及解决短期矛盾和价值取向问题，其中政治因素占有一定比例，城市之间的竞争压力大、城市经济发展压力较大，都直接影响了城市的发展定位选择。作为西部地区的县级行政区域，在发展过程中要作出清晰的城市定位，面对的问题较多且复杂。一是中国西部省份的县区级城市财政紧张，民生投入、基础设施建设刚性支出大；二是产业发展后劲不足，特色不突出，产业转型升级难度大。三是城市化率偏低，城市化率低于工业化率双重矛盾突出。四是县区级政府的相对独立性有限，市级政府（辖区市）的政治规划挤占县（区）级政府城市定位的部分个性。五是政府绩效考核指标设置经济类指标权重过高，政府经济发展压力大。

作者认为做好西部中小城市的定位选择工作要关注以下几点：第一，中央政府、省级政府、市级政府及县级政府需进一步研究和理顺各自的事权和财权分配，做到事权和财权相匹配，减轻西部中小城市的财政压力。其次，西部中小城市在定位中必须依托资源禀赋挖掘打造自己的支柱产业，形成产业能级，发挥聚集效用。其三，城市经营管理者要尊重城市发展规律，以产业化带动城市化，以城市化支撑产业化，使产业和城市协调发展，大中小城市、小城镇协同发展。其四，调整政府绩效考核指标体系，注重生态和社会的协调发展指标建设，降低经济发展类指标权重。

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（责任编辑：陈丁力）

Small and Medium Cities in West China during the Transition Period: A Case Analysis of the Urban Function Choice for Hong Huagang District in Zunyi under the 13th Five-Year Plan

Ji fei, Wang Xingji, Wu shuiye

The small and medium-sized cities in West China are lack of their own urban function characteristics.Through a case study of Hong Huagang district in Zunyi, it is found that political factor, resource endowment, regional culture, competitive environment and development tendency have impacts on the choice of urban functions.The inaccurate positioning of small towns in west China is caused by financial difficulties, lacking industries, the low rate of urbanization and the unsustainable urban management.Developing the economy and solving financial problems are the premium agenda or of the municipal government.They directly influence choices on urban positioning.The existing urban function theory has limitations for the positioning of the small and medium-sized cities in west China.

small and medium-sized cities; cities in west China; urban positioning; urban development

F299.27

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.06.004

季飞，管理学博士，贵州大学副教授，研究方向为城市管理、公共政策。王兴骥，贵州省社会科学院研究员，城市经济研究所所长，贵州大学教授，研究方向为人口问题、城市管理。吴水叶，贵州大学硕士研究生，研究方向为公共政策、行政管理。

国家社科基金项目“西部民族地区人力资本提升阻断贫困代际传递机制研究”（16BMZ113）。