完善财政体制 助力供给侧结构性改革

■/李文杰　陈　晨

完善财政体制助力供给侧结构性改革

■/李文杰陈晨

财政是国家治理的基础，是宏观调控的重要工具，财政体制又是国家治理体系的核心内容。供给侧改革无论是要重构经济增长的动力机制，充分发挥市场的决定性作用，还是要去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，增需求等，都离不开财政体制的改革。文章重点论述了为保证供给侧改革的顺利推进，财政体制方面需要在理顺中央与地方财政关系的基础上，在预算管理、税收制度和财政收支等各个方面进行一系列的制度创新。

财政体制改革供给侧结构性改革

财政在国家治理中具有基础性、支撑性、保障性作用。财政体制运行不畅，供给侧改革就难以推动，只有不断深化财政体制改革，才能为推进供给侧改革创造条件，开辟路径。

一、理顺中央与地方的财政关系，为供给侧结构性改革提供前提

财政是国家治理的基础和重要支柱，我国从中央到地方有多个层次，中央与地方的财政关系不协调，相互博弈，中央的精神就会在贯彻中逐层减弱，财政政策的执行力就会降低，在制度层面损害中央权威，使供给侧改革受阻。1994年实施的“分税制”虽有其意义，但它在中央与地方的财政关系上却留有后遗症，它将财权上收，事权层层下移，致使中央与地方的事权与财权不匹配，事权与支出责任不对应。尤其到近年来，由于经济发展与财政收入增速回落，地方承担的公共服务事项又在增多，收支缺口加大，这一问题越发突出。地方政府要么难有作为，要么只有举债，致使债务包袱沉重，影响供给侧改革的推进。

推进供给侧改革，就要抓住财政体制改革这个牛鼻子，从调整央地财政关系入手，完善财政治理体系，提高中央政策的执行力和穿透力。在收入上，中央要给地方放权，配合营改增的完善，合理确定中央和地方的分享比例，并把适合地方收入的税种下划给地方，以改善地方的收入来源。在支出上，要科学划分中央与地方的事权和支出责任，适度加强中央的事权和支出责任，并减少中央和地方职责交叉、共同管理的事项。各级政府都编制权力清单与责任清单，构建规范严密、权责明确、激励相容、互惠共赢、助推改革与发展的财政体制，调动中央和地方两个积极性，这既有利于完善国家治理体系，提高国家治理能力，又有助于发挥财政的作用，推动供给侧结构性改革顺利进行。

二、调整和完善税收政策，促进经济增长动力机制重构，为供给侧结构性改革提供基石

“所谓供给侧改革，本质上就是从财富的原点再出发，发掘经济增长的真动力。”支持经济增长的动力包括经济活动主体、生产要素、要素升级、结构变动、制度变革等。在生产力水平较低时，供不应求，投入劳动力、资本、土地等生产要素，就能促进经济增长，进入中等收入阶段后，尤其在供大于求的条件下，则需要重构经济增长动力机制，改变过去依赖要素驱动的方式，通过要素升级、结构变动和制度创新来促进经济增长。

当前我国的供给不能满足消费升级换代的需要，原因在于企业的经营模式粗放，技术水平低，创新能力弱，生产的多是低端产品。要改变这一状况，从财政来讲，就要不断调整和完善税收政策，加大对企业技术创新的支持力度。如完善研发费用加计扣除政策；扩大享受所得税优惠的高新技术企业认定范围；放宽减免所得税的技术转让主体范围等，以促进科研成果转化，鼓励企业加强科技创新投入，提升产品和服务品质，提高全要素生产率。

我国近年也在不断减税，2016年又全面推开“营改增”改革，但企业的税负依然较重，还要进一步采取措施。如“营改增”的继续完善；进一步扩大小微企业免征范围；继续清理规范涉企收费，取消、归并、减免政府性基金，合理降低行政事业性服务收费标准，清理整顿与行政职能挂钩且无法定依据的中介服务收费，推动行业协会商会与行政机关脱钩，清理行业协会商会违法违规强制企业付费参加考核评比、表彰、赞助捐赠等项目，以降低企业制度性交易成本；要使财政与金融分家，帮助企业降低融资成本；清理规范公路收费，降低企业物流成本；完善最低工资调整机制，统筹兼顾企业承受能力和保障劳动者最低劳动报酬权益，合理确定最低工资标准调整幅度和频率，阶段性降低社保缴费和公积金缴存比例，降低企业人力成本等。通过这些改革促使企业降成本，增效益。

三、完善预算管理制度，为实现供给侧改革目标提供保证

当前我国不仅总供给大于总需求，供给结构与需求结构也不对应，产能大量过剩，其原因都与财政体制有关。从总量看，供大于求的直接原因是为应对2008年金融危机，国家出台了4万亿的一揽子计划，大量增加财政投资，并带动社会投资。从结构看，我国供给结构与需求结构不对应，除因企业技术水平低，创新能力弱，主要生产低端产品外，也与财政偏重投资有关。财政的内容与功能具有多样性，若举措不当，就可能功能错位。如刺激需求，投资的效果更明显，而调节结构，税收更具有优势。过去偏重投资虽能增加需求，但难以解决结构性问题，原因在于市场瞬息万变，政府能预测宏观发展趋势，却很难全面、真实、准确了解具体的市场状况，在我国财政“软约束”。政府决策缺乏有效制约的条件下，财政投资就容易冲动，盲目拍板，不符合市场需要。而且财政投资数量大，并具有带动效应，容易形成一哄而上的局面，致使宏观调控不仅没有弥补市场的弱点，反而强化、放大了市场的弱点。今天去产能，就要改革财政体制，完善绩效预算、预算公开等制度，加强财政审计，强化预算的外部监督机制，建设“规范、透明、绩效”的预算管理制度，以规范财政投资，控制投资数量，优化投资结构，避免拍脑袋决策的现象出现，促使财政调节在工具上由偏重投资转向偏重税收，在方式上由直接调节转向间接调控，这既有利于改善财政的作用，又有利于充分发挥市场的决定作用。这种用改革的办法消化产能的作法，更利于达成目标。

四、完善社会保障和收入分配等制度，适度刺激需求，为供给侧改革的顺利推进创造环境

供给侧改革从改善供给入手，改变了过去从需求侧入手，通过投资、出口来增加需求，拉动经济增长的作法，但这并不等于它就否定需求侧的作用。当前，我国出口乏力，内需不振，若经济增速下滑过快，也会带来就业、社会稳定等一系列问题。因而供给侧改革也需要适当扩张需求，为改革托底。而财政能起到作为需求侧和供给侧连接点的作用，它既能改善供给、促进结构优化，又能增加当下需求，刺激经济增长，将其与产业、区域等政策相配合，既能在微观处发力，又能在中观、宏观层面见效，相比于货币政策，就更具有优势。

目前我国经济低迷，赤字率又低，通过完善税收制度，积极减税，造成的财政缺口通过发行国债来弥补，在未来经济过热时偿还，有利于把沉淀的社会需求转化为现实需求，促使经济企稳回升，并熨平经济周期，避免下一轮经济过热发生；增加财政支出，在扩大需求的同时，还能改善民生、优化结构、增强发展后劲。改革财政体制还可以通过完善收入分配制度，如通过优化个税税率或实行综合所得税制；完善社会保障制度，建立兼顾各类人员的养老保障待遇确定机制和正常调整机制；加快健全覆盖全民的医保体系；加大保障性住房的供给规模并优化供给机制；改革转移支付制度，平衡区域收入差异，加大扶贫支出和精准扶贫等政策措施，增加居民收入，缩小收入差距，增加消费需求，释放发展潜力，凝聚改革动力，增强增长活力，为供给侧改革的顺利推进创造环境与条件。

［1］滕泰，刘哲.供给侧改革需改善发动机“三去”不是全部〔EB/ OL〕搜狐财经新闻，http：//mt.sohu.com/2016/0302/n439084119.shtml.2016-03-02.

［2］吴晔.去杠杆，势在必行〔N〕.浙江日报，2016-1-13.

［3］商西.全国400多个县债务率超100%地方政府会“破产”吗〔N〕.南方都市报，2015-12-25.

［4］张志前.对我国经济“去杠杆”的五大建议〔N〕.证券日报，2016-07-30.

［5］张海冰.持续减税是供给侧改革的重要举措〔N〕.上海证券报，2016-03-09.

◇作者信息：湖南省耒阳市财政局

湖南省耒阳市水利局

◇责任编辑：刘小梅

◇责任校对：刘小梅

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