蕉岭县创新农村社区治理体制机制的成效及启示

文/唐晓阳



蕉岭县创新农村社区治理体制机制的成效及启示

文/唐晓阳

摘要：近几年，广东省蕉岭县在“深入推进农村社区建设、构建新型乡村治理体制”方面进行了积极探索，取得显著成效。在镇级层面，实施了“一办一中心”改革，着力解决联系服务群众“最后一公里”问题；在村级层面，以“协商议事会”改革为抓手，创新“一核三元、四权同步、协商共治”的社区治理体制机制，初步实现了农村社区治理由“政府管理”向“多元共治”转变。

关键词：农村社区建设；社区治理；治理体制

一、蕉岭县创新农村社区治理体制机制的成效

●形成了多元治理格局

深入推进农村社区建设，完善在村党组织领导下、以村民自治为基础的农村社区治理机制，必须努力实现治理主体多元化，形成村党组织领导、村民委员会牵头、其他社会组织参与的格局，并依法确定乡镇政府与村民委员会的权责边界，促进基层政府与基层群众自治组织有效衔接，最终实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。广东省蕉岭县在创新农村社区治理体制机制过程中，按照这一思路，建立了“一核三元”的农村社区治理体系。一方面，实现了党组织的全覆盖，让广大党员参与到农村社区治理中去，调动了大部分“无职”党员的积极性，使得基层党组织的战斗堡垒作用和先锋模范作用得到了充分发挥。另一方面，注意培育发展各类社会组织，发挥不同社会治理主体的作用，除了完善村民委员会、村民小组外，还指导建立了村民协商议事会、村务监督委员会、村民理事会、青年志愿者联合会、老年协会、水利协会等各类社会组织，使得各类社会组织蓬勃发展。并通过加强引导监督，发挥社会组织在组织引导广大群众有序参与集体事务和公共事务的管理中的作用，初步实现了农村社区治理由“政府管理”向“多元共治”的转变。特别是通过理顺基层各个治理主体之间的关系，形成了职责明确、分工合理、协商合作、监督制约、优势互补的农村社区治理局面，调动了各个主体参与社区治理的积极性，提供了各个主体参与村务管理监督的渠道，改变了过去那种村民不愿参与、不能参与、不会参与村务管理监督，而“两委”干部无心、无力、无法组织村民参与村务管理监督的局面。并通过加强农村社区治理的监督，“三元”之间既相互协作，又相互制约，有助于避免村“两委”因为权力过大又得不到监督而出现“小官大贪”的问题。

●突出了社会治理重心

蕉岭县在创新农村社区治理体制机制过程中，将社会治理的重心下移、关口前移，真正落到了农村社区。除了加强农村社区党的建设、积极培育各类社会组织、实现社区治理主体多元化之外，还通过深化乡镇机构改革，转变政府职能，加强相关制度建设，将村民的“四权”真正落到了实处，真正夯实了社会治理的基础。尤其是通过推行网格化管理、干部下沉服务，尽可能把资源、服务、管理放到农村社区，使基层社区有职有权有物，从而为群众提供了更加精准有效的服务和管理，不断提高农村社区治理水平。

●改进了社区治理方式

蕉岭县在创新农村社区治理体制机制过程中，非常注重发挥农村居民首创精神，坚持和发展农村社区治理有效方式，以网格化管理、社会化服务为方向，通过健全农村基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求，取得了较好的治理效果。特别是通过推行干群“同吃”制度和农村党员联系服务群众制度，干部深入基层、下沉服务，变“群众找上门”为“干部走上门”。一方面，党群关系、干群关系得到了改善，通过基层干部的下沉服务，扮演群众办事“代办员”的角色，帮助有需要的群众代办一些事务，省去了群众来回奔波之苦，真正做到了“群众动口、干部跑腿”。不仅增强了干部的公仆意识、服务意识，而且使得党群关系、干群关系更加融洽。另一方面，基层政府管理部门掌握社情民意更加详细，化解各类矛盾纠纷更加及时，不仅使得信访量不断下降，

●维护了群众根本利益

蕉岭县在创新农村社区治理体制机制过程中，通过推行“一办一中心”改革，实行敞开式办公、“一站式”服务，居民群众只要一进入办事大厅，就能办理相关事务，再不用像过去那样在镇政府大院里“兜圈子”，也不会因为干部下乡而吃“闭门羹”、办不成事。真正实现了“进一扇门、找一个岗、办所办事”。不仅解决了过去基层政府条块分割、分工过细、力量分散、忙闲不均、权责不一的矛盾，而且改变了群众多头办事、重复跑路的状况，切实维护了人民群众的根本利益。

●促进了地方经济发展

蕉岭县在创新农村社区治理体制机制的同时，非常注重配套改革，从而有力地促进了当地经济的发展。特别是干部下沉服务、进村入户之后，还积极承担农村改革发展的责任。一方面，通过推进农村综合改革，有力地促进了“三农”问题的解决。到2014年9月，全县完成了农村土地承包经营权确权面积10多万亩，占耕地面积的95%，有效地减少了土地权属纠纷；通过成立农村产权交易中心，促进了土地经营权、林权的交易，目前完成了15笔交易，涉及土地面积3000多亩；还通过培育各类农业龙头企业35家，开发灵芝、蜂蜜、冬笋等长寿食品70多种，拓宽了群众增收致富途径。另一方面，通过加强农村金融保险服务，在全县8个镇、97个行政村都设立了“三农”保险服务站和服务点，85个村设立了乡村金融服务点，实现了涉农保险、金融服务办理不出村，有力地促进了农村经济发展。

二、蕉岭县创新农村社区治理体制机制的启示

●构建新型乡村治理机制必须创新治理理念

一是树立源头治理的理念。做到标本兼治、重在治本，要以网格化管理、社会化服务为方向，健全农村基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。特别是要实现由“管”到“治”的思维转变，不能以单向压制的“维稳”作为治理的首要目标，而要做到“维稳”和“维权”相结合；不能只是被动地“向上对应”，而要主动地“向下服务”，真正做到预防为先。

二是树立以人为本的理念。在推进农村社区建设、构建新型乡村治理机制过程中，必须尊重农村居民的主体地位，切实维护好保障好农村居民的民主政治权利、合法经济利益和社会生活权益，让农村居民从农村社区建设中得到更多实惠。正如习近平总书记2014 年3月5日在参加十二届人大二次会议上海代表团的分组审议时所指出的那样，“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人和人和谐相处，社会才会安定有序。”

三是树立依法治理的理念。贯彻全面依法治国的基本方略，不仅要依法“治事”，更要依法“治权”；不仅要依法“治民”，更要依法“治官”。所以，构建新型乡村治理机制，还必须树立依法治理的理念。不仅要求广大人民群众增强法治意识和规则意识，弘扬社会主义法治精神，有问题依靠法律解决，形成守法光荣的良好氛围，而且要求基层政府及其工作人员必须树立依法行政的理念，尊重和维护宪法法律权威，在宪法法律范围内活动，努力提高运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、解决社会问题的能力。特别是要通过深化农村基层组织依法治理，发挥村规民约积极作用，推进农村社区治理法治化、规范化。

●构建新型乡村治理机制必须创新治理体制

一是转变乡镇政府职能，强化社会管理职能。对于乡镇政府而言，应围绕促进经济发展、加强社会管理、强化公共服务、推进基层民主四个方面，依法全面履行自己的职能，重点强化面向基层和群众的社会管理和公共服务职能。同时，构建新型乡村治理机制，不能靠政府单打独斗，而必须发挥社会组织的作用，实现多元主体共治。蕉岭县在构建新型乡村治理机制过程中，不仅注重转变政府职能，而且通过创新村民协商议事会、村民理事会等社会组织，培育村民的参与意识，提高村民的参与能力，初步实现了基层社会治理主体多元化。

二是深化乡镇机构改革，健全社会治理机构。机构是职能的载体。为了使乡镇政府履行好自己的职能，必须深化基层政府机构改革，重点强化社会管理和公共服务方面的机构，使其能够真正承担起社会管理和公共服务方面的重任。蕉岭县通过构建“一办一中心”的乡镇大部制架构，精简优化现有机构，成立党政综合办公室，主要负责机关行政事务及后勤保障工作，将全部面向社会的事务和服务群众工作划入社会治理服务中心，突出了社会管理和公共服务这一职能重点，加强了农村基层社会治理服务平台建设，有助于推进社会管理向社会治理转变。

三是科学划分职责权限，明确社会治理责任。创新农村社区治理体制，还必须明确划分基层政府及其工作部门之间的职责权限。一方面，要合理划分县、乡镇政府之间的职责权限，尤其是合理划分县、乡镇之间的经济社会事务管理的职责权限，并建立财力与事权相匹配的财税体制，避免出现事权下移、财权上移，从而导致权责不统一的现象。另一方面，要合理界定政府部门之间的职责权限，明确各自的职责分工，避免职责交叉，做到无缝连接，防止推诿扯皮。蕉岭县通过构建“一办一中心”的乡镇大部制架构，不仅精简了政府机构，而且明确了职责权限，使得基层社区治理的责任更加具体，真正落到了实处。

四是加强制度建设，健全社会治理规范。创新农村社区治理体制，必须加强相关的制度建设，健全社会治理规范，从而克服那种“头痛医头、脚痛医脚”，“出了问题才重视”的做法，掌握基层社会治理的主动性，实现社会治理和服务的常态化。蕉岭县在构建新型乡村社区治理机制过程中，非常重视相关的制度建设，建立健全了一系列社会治理制度。包括建立干群“同吃”制度、党员联系服务群众制度，密切党群关系、干群关系；完善党务、政务、村务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，提高基层政府的公信力，保障人民群众的知情权、参与权、监督权。不仅提高了公共服务质量，而且提高了农村社区治理规范化水平。

●构建新型乡村治理机制必须创新治理方式

一是健全农村基层综合服务管理平台。蕉岭县以镇（村）综治信访维稳中心（站）为依托，整合各类公共服务资源，成立社会治理服务中心（站），负责社会建设、社会治理和社会服务工作。一方面，通过搭建社会矛盾化解平台，把各种矛盾纠纷化解在基层，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。另一方面，通过建设社会治理服务中心办事大厅，搭建农村基层综合服务管理平台，为群众提供方便、快捷、优质、高效的综合服务。

二是努力实现社会治理方式的多样化。应当说，推进农村社区建设、构建新型乡村治理体制机制，必要的行政手段还是必须的。但是，光靠行政手段又是不行的，特别是采取自上而下的单向管制、强力控制方式，往往难以收到好的治理效果。所以，构建新型乡村治理体制机制，必须努力实现治理方式的多样化。基层政府作为社会治理主体之一，要与其他社会组织通过合作、协商、建立平等的伙伴关系等方式，实施对基层公共事务的管理。特别是要更多地运用思想教育、对话沟通、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，并善于运用法治手段、柔性管理、文明方式，来解决社会问题、化解社会矛盾，不断提高基层社会治理的效果。

三是找准创新农村社区治理的着力点。创新农村社区治理的着力点是服务，必须坚持以服务体现管理，以服务促进管理，以服务深化管理，努力实现了从“管字当头”到“服务至上”的转变。只有将创新农村社区治理的着力点放到服务上，着眼于维护最广大人民根本利益，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，努力实现基本公共服务均等化，维护社会公平正义，才能从根本上获得人民群众的认同，才能不断提高农村社区治理科学化水平。

●构建新型乡村治理机制必须加强党的领导

一是必须加强党对农村社区治理创新的领导。推进农村社区建设，必须加强党的领导，真正发挥党组织总揽全局、协调各方的领导核心作用。同时，只有在党的正确领导下，充分发挥政府的主导作用和自治组织的基础作用，调动农村集体经济组织、农民合作经济组织、农村群团组织和社会组织等各类主体共同参与社区治理的积极性、主动性和创造性，才能最终实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

二是必须改善党对农村社区治理创新的领导。一方面，要牢牢把握农村社区治理创新的正确方向。必须要加强农村基层服务型党组织建设，增强乡镇、村党组织服务功能，健全农村基层党组织引领农村社区建设的领导机制和工作机制。特别是要落实党组织总揽全局、统筹协调、规划建设、政策引导、资源投入等职责。另一方面，要注重发挥人民群众在农村社区建设中的主体作用。在推进农村社区建设、创新农村社区治理过程中，加强党的领导，不仅要组织群众、发动群众、教育群众积极参与社区建设，而且要尊重农村居民的主体地位，发挥其首创精神，培养农村居民自我管理、自我服务、自我监督的意识和能力。尤其是要切实维护好保障好农村居民的民主政治权利、合法经济利益和社会生活权益，让农村居民从农村社区建设中得到更多实惠，这样才能不断提升农村社区治理水平。

中图分类号：D422．6

DOI：10．13784/j．cnki．22-1299/d．2016．03．005

作者简介

唐晓阳，广东行政学院行政学教研部主任、教授，研究方向：公共管理、社区治理、公务员制度。

责任编辑 解梅娟