高台县土地流转存在的问题及对策

王三福

（甘肃省高台县种子公司，甘肃 高台 734300）

随着我国农业进入新的转型期，积极、有序地推进土地流转和适度规模经营，才能有效促进“三农”问题的解决，不断适应农村城镇化和农业“四化”的要求。近年来，高台县把土地流转作为优化农村资源配置，促进产业结构调整，农民增收致富的重要举措来抓，本着政府引导、群众自愿、市场运作、政策保障的发展思路，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，积极搭建土地流转平台，鼓励农户因地制宜、形式多样地开展土地经营权流转，取得了较好效果。但从整体上看，当地农村土地流转还处于起步阶段，主要还是农户间流转，向外部经济组织流转数量少，发展后劲不足。同时，还存在一些操作上的问题。

1 高台县农村土地流转现状及效果

1.1 现状

全县耕地面积2.8万hm2，农业人口13.01万人，农村土地承包农户37 300户。2014年9月底，全县累计土地流转面积1.06万hm2，占总耕地面积的37.9%，土地流转规模经营面积3 778.87 hm2，涉及全县69个村、115个经营主体，4 103户，12 588人。在土地流转的面积中，玉米制种2 402.67 hm2，高原夏菜375 hm2，其他经济作物967.4 hm2，粮食作物387.13 hm2。种植大户和种田能手流转3 133.53 hm2，占土地流转面积的83.4%；专业合作社流转537.33 hm2，占土地流转面积的14.2%；龙头企业流转108 hm2，占土地流转面积的2.9%。土地经营权流转的形式主要为转包、转让、出租、互换等。土地经营权流转后的用途不变仍为农业用地。

1.2 取得的效果

1.2.1 土地规模经营，降低了生产成本，推进了农业“四化”进程

土地流转使土地集中在种植大户、种田能手等经济实体手中，实行了机械化耕作、规模化经营，提高了土地产出率、劳动生产率和规模效益。经测算，流转的小块土地去除中间田埂和灌溉渠道，重新平整后土地使用率提高了5%。667 m2增收230元以上；配套膜下滴管平均节水200 m3，节水率达40%；减少化肥用量40 kg，化肥利用率提高50%。实行机械化耕作后，667 m2减少用工量3～4个，节约成本385元。生产成本明显下降，生产效率显著提高。

1.2.2 带动农村劳动力转移，农民收入明显增加

通过土地流转，土地资源得到充分利用，农村劳动力合理转移，实现了农业增效、农民增收。流转出土地的农户平均每年667 m2获得流转收入700～1 000元，有了固定收入，农户从土地的束缚中解放出来，放心外出务工或从事其他产业。农民在得到固定收入的同时，又取得了相应的务工收入，总收入明显增加。通过对15户流转土地的农户调查，2014年农民人均纯收入达到12 000元，收入水平普遍高于未流转土地的农户。

1.2.3 推动了产业结构的调整，加快了农业产业化的进程

农村土地流转，促进了农村产业结构、农业内部结构的调整与升级。土地流转后，大批劳动力从土地中解放出来，从事劳务、畜牧业和第三产业，实现了生产要素的优化组合和规模经营，使资金、技术等生产要素得到合理配置，培育、催生出一批农业科技示范户、种植大户及农民专业合作社、公司+农户等新型农村经济组织形式。土地流转大户与龙头企业合作，将流转来的土地作为“生产车间”，统一进行专业化、标准化生产，规模化经营，将产品及时推向市场，实现了低成本、高效益的扩张，增加了农民收入，改善了农业生产条件，推进了产业化经营，提升了土地流转的经济效益和社会效益，蓄积了农业发展后劲。

1.2.4 为当地农业持续发展起到了示范作用

一是土地规模经营的示范：土地整理、现代农业设施的引入，不断发挥着土地规模经营的效益。骆驼城乡前进村建立的土地流转“四化”示范基地，探索出了土地流转、规模经营、增产增效的新路子，并逐步向周边幅射，带动全村、全乡乃至全县的玉米制种产业发展。二是新品种、新技术、新材料的推广示范：土地经营权的流转，使企业加大了投入，引进了高科技农业栽培技术，提高了农业产业化水平，打破了一家一户的经营模式，传统农业向现代农业迈进，为县支柱产业的发展起到了技术支撑，也促使农业新技术得到了推广、示范。

1.2.5 完善了农村统分结合的双层经营体制

农村土地集体所有、农户家庭承包经营的双重经营体制得到进一步升华。从群众自发流转到有组织流转，从小片零散流转到规模集中流转，从地块互换、农户间转包到以土地入股分红等，农村土地承包经营权流转的形式、规模、内涵都发生了积极的变化，促进了农村双层经营体制的完善和农村生产力的创新发展，解决了部分农民无力经营土地和部分农户无地可种的难题。

2 高台县农村土地流转存在的问题

2.1 宣传工作不到位，制约了土地流转

部分乡村干部对《农村土地承包法》理解不彻底，思想认识模糊，在流转过程中方法不当，引导不力。农户对土地流转政策不了解，认识不到位，对流转政策存有偏差，还有个别农户心存顾虑，害怕自己的土地一旦流转出去就会失去承包经营权，加上农民的恋土情结，宁愿粗放经营，也不愿流转土地。

2.2 流转行为不规范，埋藏纠纷隐患

部分土地的流转，农户虽然与流转大户签订了书面合同，但合同文本不规范，内容过于简单。对流转主体双方的权利、义务及违约责任缺乏明确具体的约定，既未经土地发包方村委会的验证把关，也未报乡镇农村承包合同管理部门审核备案。本村农户之间的土地流转则更多为口头协议，这就为发生纠纷埋下了隐患。事实证明，不规范和不完善的土地流转是日后发生流转纠纷的重大根源，一旦发生了纠纷就难以解决，以致引起层层上访，甚至集体上访，影响社会稳定大局。

2.3 缺乏有实力的企业和农村合作经济组织

由于缺少有实力的企业和经济实体，对土地流转的拉动力不足。目前，全县在流转土地方面，虽然进行了一些大胆探索，也推广了一些好的做法，并积累了成功的经验，但从总体上看，作为流转主体的农产品加工企业和农村合作经济实体组织规模小，经济实力不足，产业带动能力弱，土地流转的拉动力不强。

2.4 土地流转补偿制度不健全

未建立土地流转补偿制度，土地流转费的确定没有可操作的价格标准，以及物价上涨和土地增值因素等方面考虑不周，以固定价格支付土地流转费，容易出现损害农户利益的行为。

3 对策与建议

目前，应在稳定土地承包合同的基础上积极促进土地流转，建立健全土地流转的长效机制，坚持土地流转要有利于提高农民收入，有利于提高土地产出效率的原则，重点推进农户以合作经济组织的形式进行土地流转和规模经营。引导和规范各类经济组织通过“企业+合作组织+农户”的形式促进土地合理有序流转，并严格按照《农村土地承包经营权流转管理办法》进行，切实保障农民利益。

3.1 坚持原则，积极稳妥推进农村土地流转

土地流转事关农民切身利益，应遵循以下原则：一是三权分离的原则，即在稳定家庭承包制的基础上，实行农村土地集体所有权、农户承包权、经营者使用权三权分离，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。只有明确了土地承包权对农民的法律意义，才能切实保障土地使用权转让的合法性。二是依法、自愿、有偿的原则，土地是农民最大的社会保障，维护农民的基本权益最重要的就是维护土地权益。因此，土地流转首先必须严格执行国家法律法规政策，依法签订流转合同；其次，土地流转必须坚持自愿的原则，不论采取那种流转方式，都应尊重农民的选择和意愿；再次，土地流转还必须遵循市场规律，坚持有偿流转。三是积极稳妥的原则，农村土地流转对于促进农村经济发展和农民增收具有重要意义，因此，土地流转必须因地制宜，积极稳妥地进行，对流转后的土地用途要给予产业发展方向上的引导，尽量符合本地农业结构调整和区域布局的要求，不得改变土地的农业用途。总之，必须使流转的土地得到综合利用和开发，促进本地经济发展和农民增收。

3.2 强化制度，为农村土地流转创造条件

按照《中华人民共和国土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，加强对农村土地流转的引导，建立健全农村土地流转的相关制度，推进流转规范化，提高流转质量。一是明确管理职能，县、乡农村土地承包合同管理部门要切实肩负起农村土地流转管理的工作责任，及时发现和研究新情况、解决新问题，制定工作规程，形成配套的流转管理办法和经常性的工作制度，积极促进土地的顺利流转。二是完善管理办法，全县农村土地流转总体上还处在自发阶段，各方面利益关系的调整尚缺乏法律依据，政府要及时出台、指导和完善土地流转的政策性文件以及实施细则，使之有规可依、有章可循，尽可能避免流转纠纷发生。三是培育流转市场，建立和完善土地流转价格机制，以社会、经济、生态综合效益为标准，在充分考虑土地级差及地区价差的基础上，因地制宜地制定不同类型土地流转的指导性价格，成立土地流转服务中心，为土地流转提供法律咨询、政策宣传、信息发布，以及流转合同签证和流转纠纷调解等服务。四是创新流转方式，用好国家赋予的政策，积极探索集体建设用地和农民宅基地的流转方式，如通过置换，把村社废弃的厂房以及农民废弃的宅基地在复耕的基础上，按同等面积置换到乡镇周边进行综合开发利用。五是创造良好环境，首先要建立多层次的社会保障体系，包括农业保险、社会救济、优抚安置、社会互助、农村社保以及农村新型合作医疗制度等，为土地转出者解决后顾之忧；其次大力发展非农产业，加快农村劳动力的就地转移，进一步加快乡镇的城镇化进程，大力发展中小企业、服务业等非农产业，创造更多的就业岗位，使农村劳动力能够得到合理转移，为土地流转创造条件。

3.3 培育流转主体，促进土地规模经营

引导有资金、懂技术、会经营的乡村各类能人、大户和返乡创业人员对流转土地进行适度规模经营，鼓励能人大户与农业产业化龙头企业对接，减少流通环节，拓宽销售渠道，增加土地收益；帮助农村合作经济组织确立法人地位，支持参与农村土地流转，发挥其内引外联、带动农户、规模化经营的积极作用。探索农户以土地承包经营权入股成立农民专业合作社，自主开发经营农业项目，使农民专业合作社成为引领农民参与市场竞争的现代农业经营主体；鼓励支持有经济实力、有技术专长的农业产业化龙头企业以租赁方式流转土地，以“公司+合作组织+农户”的模式，投资农业开发，建立农产品基地，发展规模经营，达到企业稳基地、农民增收入的“双赢”目的。组建农村土地流转专业合作社，指导有意流转土地的农户组建农村土地流转经营专业合作社，将土地依法集中流转到合作社，再由合作社对外发布土地流转信息，将土地流转给有资质、讲信誉的业主，最大限度地发挥土地效益和增加农民收入。

3.4 加大政策扶持，鼓励农村土地流转

一是加大财政投入：农业生产具有周期长、高风险的特点，为激发企业、城镇业主在流转土地上从事农业开发的积极性，财政在安排农业专项资金时，对土地流转扶持资金实行单列，并制定相应的扶持政策。二是信贷支持：资金短缺是制约农村土地流转的一大因素，农村金融部门应以支持“三农”建设和城乡统筹发展大局为出发点，通过科学论证，积极贷款支持信誉好的土地流转经营实体发展规模经营。三是税收扶持政策：对农业产业化企业在税收上给予优惠。

3.5 加强组织领导，切实搞好服务

农村土地流转工作涉及面广、政策性强，关系到广大农村土地承包农户及各经营主体的切身利益，农业行政主管部门要切实加强领导，强化部门责任，扎实做好土地流转的指导、扶持、协调、培训等工作。乡（镇）、村、社要积极内引外联，寻找农产品加工企业等经济实体，主动做好宣传发动和组织服务工作，妥善解决经营主体生产经营中的困难和问题，有效维护流转双方的合法权益，推进土地流转工作健康有序发展。