论清末新政时期外官俸禄制的改革

杨 恬（长沙市南雅中学，湖南 长沙 410007）



论清末新政时期外官俸禄制的改革

杨 恬
（长沙市南雅中学，湖南 长沙 410007）

【摘 要】清朝外官法定俸禄实行的是二元制的俸禄制，由于法定收入十分有限，为了应付开支不小的官场和私人用度，外官不仅将法定外的额外收入“陋规”变成约定俗成的、“合理”收入中的一部分，而且还想方设法谋取其他私利，其结果是清朝官场日趋系统性、长期性的腐败。一些直省督抚也曾做过改革尝试，但因为俸禄制的改革牵涉到官僚制度、财税制度的整体改革。因此，这些改革难以长久，且成效不明显。为了刷新政治，清末政府进行了大规模的改革，其中包括从公费改革入手，对旧的俸禄制的变革。从草拟的俸禄制度文本看，清末新政时期俸禄制度的改革既有对过去的继承，也有大的创新，表现出了一定的合理性和进步性。

【关键词】新政；外官俸禄制；公费；变革；进步性

【DOI】10.3969/j.issn.1009 -2293.2016.01.025

清朝外官法定俸禄实行的是二元制，同时给予外官数额极少但公私性质不明的津贴或公费［1］。由于法定收入少，为了应付官场和私人用度，外官只能想方设法谋取私利。清朝吏治呈现出系统性、长期性腐败的特征，就是清朝低俸制带来的直接后果之一。一些开明官绅对清朝俸禄制及其带来的负面影响进行了批评，一些直省督抚也曾做过单兵突进式的调整尝试。但影响力十分有限。清季新政，刷新吏治，整肃官风，从公费改革入手，对原来的俸禄制度有了一些新的谋划。从草拟出的俸禄制度文本看，俸禄制度的改革表现出了一定的合理性和进步性。但由于清朝速亡，俸禄制度改革中断，成效未显现，其作用难以估价。

一、新政改革前外官俸禄制及其影响

俸禄是官员履职后所得到的法定收入。清官员的法定俸禄，京外文官的构成是不同的。京官实行由正俸、恩俸组成的双俸制，外加禄米。外官的俸禄主要由俸银和养廉银组成［2］。俸银以品级为准，文职官一品年俸银为180两、二品155两、三品130两、四品105两、五品80两、六品60两、七品45两、八品40两、正九品33两，从九品兼未入流31两。可见清代外官正俸是相当低的。雍正元年，外官养廉银制度确立。养廉银则以职务级别、职位的重要程度和事务的繁简为依据，数量从几十两到几万两不等。总督养廉银为20000 -13000两、巡抚15000 -10000两、道员6000 -1500两、知州2000 -500两、知县2000 -40两不等［3］。相对说来外官的养廉银比正俸优厚。所以，养廉银成为外官正俸之外最主要的收入来源。

概括起来说，清朝外官俸禄制主要有以下几个特点。第一，法定俸禄按照品级发放的正俸和按事务繁简发放的养廉银两部分组成。该俸禄制成为清朝地方官员俸禄的基本制度，变更较少。第二，清代地方官员的俸禄水平非常低。正如戴鸿慈等人所说：“中国官俸之薄，为前代所未闻，外官虽有养廉，实则不足为养”［4］。第三，外官办公费用的支出公私不分，这种现象直接影响到外官的俸禄水平状况。“长期以来，清政府对官员私人开支和政府公用开支并未认真界定，官员侵吞公款用于私人开销和拿出合法官俸用于公用开支两种现象比比皆是。最为常见的场景是：由于没有足够的公费收入，官员个人代表政府办事往往要自己掏腰包，公费实际上仅被看作不含任何个人色彩的官方开支”［5］。

清朝设计和执行的低俸制度产生了相当大和长期的负面后果。其一，官场风气腐败，对社会风气产生直接的消极影响。“今日吏治之坏，一在溺于利而专事弥缝。……今官府通行习气至于如此，其所倡率士民者，盖亦可知。”［6］其二，由于集体性贪污，法不责众，严厉的法律制度空壳化。其三，清朝官场呈现贫富两极的状态，严重影响着所谓的“名器”之尊，对官方权威和尊严有不利的影响。同样，这些低级官员一旦得缺得差，必然也是中饱私囊，大捞一把。所以，晚清官场的腐败呈现出日常化、集团化和制度化的特征，正如费正清所说的“系统化的贪污”那样。

二、公费改革成为清季俸禄制改革的前奏

清朝官俸十分混乱。刘锦藻指出：“当时官俸或曰公费，或曰津贴，或曰薪水，名目参差。京官各部院不同，外官各直省不同。”［7］官俸除正俸、养廉外，近今又“别定公费与津贴、薪水等名目，于是俸制之范围日广，而俸给之名称益淆矣”［8］。如公费，按照字面的解释，就是指各机构官员执行公共事务而用于办公的费用。“公费名词缘于后起，申其义曰‘办公经费’，似不应属于私人之范围”［9］。公费的性质显然与正俸、养廉银不同，但由于清朝官员俸银支出公私上的混乱，公费改革与外官俸禄水平的状态直接相关。

晚清以降，关于公费改革的呼声日高。如同治八年（1869年）御史王堃、光绪四年（1878）詹事府左庶子黄体芳就提出过裁革陋规，酌定公费的主张［10］。一些直省大员如浙江巡抚左宗棠、河南巡抚涂宗瀛、山西巡抚继任两广总督的张之洞等，对陋规也有过改革尝试。他们比较一致的做法是裁除各类陋规，化私为公；按照职守的繁简，“匀定”给各级官员，作为办公经费［11］。但是，从执行结果看，各省陋规几经裁革，又不断衍生。吏治败坏，财政制度紊乱的现象终难整肃。

清季新政开始后，公费改革的问题又受到诸多直省大员的关注。清政府为了统一全国财政，也在光绪三十四年（1908年），正式制定了《清理财政章程》。关于“酌定外官公费”事，该章程第七章第二十七条指出：“在官俸章程未经奏定之先，除督抚公费业由会议政务处议筹外，其余文武大小各署及局所等处，应由清理财政处调查各处情形，一面禀承督抚及度支部酌定公费，一面提出各款项规费，除津贴各署公费外，概归入该省正项收款。”［12］中央政府试图规定了公费的法定来源和标准，这标志着官俸政策迈向规范化轨道，各省的全面公费改革由此拉开了序幕。

即使有全国性的统一章程，但由于公费改革缺乏明确的目标，改革的步调不一，各省公费的来源不一，公费支出的标准也不一，公费执行的起始时间也不一，改革的混乱可见一斑。如山西从宣统二年正月初一日之后，以公费的名义将各司、道的经费补贴“一律归提归公”，并按照繁简做调整。藩司每年支公费银18000两，比之前减少近9000两；学司支10500两等，与之前保持一致；巡警道支津贴银8000两，比之前增加5200两。这些公费并由司库“分别支发作正开销”。巡抚除养廉银照支外，其公费暂定为每月1200两［13］。浙江各司道的公费从藩司的20000两到温处道9600两不等，从宣统二年八月初一日开始执行”［14］。

在各省初步厘定州县以上官员公费的基础上，宣统二年，资政院议决京外各官公费的全国性标准，这标志着清政府公费改革已取得阶段性进展。

直省外官、各科属员公费标准　单位：两

从上述还来不及公布的全国性公费制度看，公费改革在全国范围内大致统一了名目，统一了标准，确定了性质，且公费数额相对较优，并实现了制度化。这个制度也强调公费的支出以职责的繁简为依据，体现了按劳分配的基本原则。但是由于官俸章程制定滞后，其名称仍然多样。而且，该公费标准也要等到官俸章程制定公布后，才能“候旨施行”。更甚者，这个公费标准并没有得到所有督抚的认可。如东三省总督锡良等对此表示了不同意见［15］。还有一个值得注意的问题是，在资政院议决的京外各官公费标准中，州县一级未规定统一的公费标准，只是注明“照原，不加修正”。究其原因，在于一些省份未及时上报州县公费情况，上报了的各省份，彼此州县的公费标准相差很大。“闻宪政馆集议，以各省厘定州县公费办法业经陆续奏明，惟查各该省所定数目多寡不同，竟有相去悬远者，殊非划一之道，因决定将各省奏案一律调齐，统盘核计，由本馆酌量平均折中厘定，以免互相歧异”［16］。宪政编查馆决定，州县的公费保持现状，包括公费的名称和来源。要等到条件成熟后，再统一州县公费标准。可见，宣统年间的公费改革实际上还是留了诸多尾巴。

三、改革的积极成果——《官俸章程条议》的草拟

光绪三十四年八月，清政府规划并公布了议院未开以前中央和地方逐年筹备的事宜。其清单规定：光绪三十六年，“厘订直省官制，颁布文官考试章程、任用章程、官俸章程”。光绪三十七年，实行文官考试章程、任用章程、官俸章程。光绪三十八年，颁布新定内外官制。光绪四十年，试办新定内外官制。光绪四十二年，新定内外官制一律实行［17］。但宣统二年九月，决定官制提前一年、官俸章程展后一年，即1911年颁布。由于各方面的压力，清政府于十二月决定开议院的时间提前到1913年。那么，筹备清单中的各事宜也必须加以修正，提前赶办。并主张官制、官规同在1911年施行。“原单所列《文官考试章程》、《任用章程》、《官俸章程》，皆官规以内之事。惟施行期限，在厘定官制之先，次序实未允洽。本年业经宪政编查馆查明酌改，务与官制同时施行，自属正办”［18］。

应该说，最迟从宣统元年（1909年）开始，清政府已经开始着手制定统一的官规［19］。清末官制改革中的重要人物、任职宪政编查馆的汪荣宝有如下的记载：宣统元年三月初五日，“饭后到部办事，定堂司各官津贴，尚、侍、丞、参按原来数目交给六成，参事以下支给五成，其科员及录事津贴各分为一二三等。一等五成，二等四成，三等三成；两厅则厅丞六成，佥事五成，科长以下办法与本部科员同”；宣统二年五月二十八日，与宪政编查馆提调李家驹（字柳溪）“论官制官规问题”［20］。但直到清政府垮台，包括官俸章程在内的主要官规都未正式制定、公布，更谈不上施行了。“文官考试、任用、官俸三项章程前由宪政编查馆核订草案，预备随同新官制颁布施行。现闻各王大臣对于此项草案极为注重，日前特公同参核，于官俸新章多持异议。有谓俸给太优，近于糜滥，尚须核减者；有以此项章程施行后，则各项津薪杂费同归淘汰，非此不足以资养廉而敷办公者，以是未能决定，尚须详细磋商”［21］。

申学锋等研究者在第一历史档案馆的“宪政编查馆档案”查到了一份“官俸章程条议写本”。据他称，写本原拟十七条，后删去最后一条，共计十六条，大致应于宣统二年（1910）草拟。依笔者愚见，因为截至1911年清朝瓦解，《官俸章程》未正式公布，这个《官俸章程条议》可能是一份草案。依据申学锋的记录，与外官官俸有关的条款摘录如下：

第二条 官俸之目有四：品俸、职俸、恩俸、年级增俸。品俸照现支俸银两数按国币元数改支，删去减成、减平等名目，以现定元数十成支给，支米者照定例办理。职俸京官有差者、外官有缺者给之，无者不给。恩俸凡任职繁剧、致仕引年者候旨赏给。年级增俸拟于司法各官及教授官用之。

第七条 外官督抚以下岁支职俸数目

官职　职俸数（元）　官职　职俸数（元）总督　48000　盐道14400巡抚　36000　巡警道、劝业道12000度支使、民政使、布政使　24000　各道12000关道　24000　知府、直隶州、直隶厅分上中下三等，分别为7200、6600、6000提法使　18000　知县、散州、散厅分五等，分别为4800、　4200、3600、3000、2400交涉使、提学使　14400各司道及府州县属官视各部一等科员之录事

第八条 京外各官署所需办公用项，应于品俸、职俸、恩俸外另行酌定确实数目开支。

第十二条 嗣后京外各官遇有应议处分，皆罚品俸，不罚职俸、恩俸。

第十五条 凡京外各官在本章程规定以内者，自实行之日，原支俸廉、公费、津贴、车马费名目一律停支［22］。

从上述未公布的《官俸章程条议》来看，清朝外官的俸禄制度从实际上的“俸银-养廉-陋规”结构向法定的“品俸-职俸-公费”结构转化。一方面，新俸禄制的原则和标准对原来的俸禄制有所继承，主要在于按品级，即资历、资格给予品俸，职俸则是按照职责大小、繁简来确定。新、旧制度所依据的基本精神和立法主旨是基本一致的，尽管与原来相比，名称有所变更。另一方面，新俸禄制度有重大的变化。首先，最大的变化在于化私为公并已制度化、公开化的公费，并重新定义了公费的性质，是外官用于办公的开支，不是其俸禄的组成部分。其次是相对以前养廉银的标准，当然不考虑物价、银价变动等因素，同一职俸的绝对数是大大增加了，且支付的不再是现银，而是国币元。再次是与过去不同，各省督抚司道的职俸不再分等；直省首县撤消后，府厅州县都直接临民，事务繁简不一，故府分三等，州县分五等，分别享有不同的职俸。最后还在于该章程罚俸一条规定只罚品俸，不扣职俸，避免地方官员俸禄过低而导致官员贪污的可能性，较以前俸廉并罚的做法有所进步。由此可见，至少在文本上，清末制定的官俸政策继承了以前俸禄制度及其原则的合理部分，但又有很大的变动，是比较完善与合理的，是清政府外官制度改革积极成果的一个组成部分。

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［12］宪政编查馆奏核议清理财政章程酌加增订折并单//大清新法令（1901 -1911）.卷1［M］.北京：商务印书馆，2010：147.

［13］晋抚丁奏酌定司道各官公费折//大清新法令（1901 -1911）.卷9［M］.北京：商务印书馆，2011：36 -37.又奏暂定抚署公费片//大清新法令（1901 -1911）.卷9［M］.北京：商务印书馆，2011：37.

［14］浙抚增奏遵章拟定各司道公费折//大清新法令（1901 -1911）.卷9［M］.北京：商务印书馆，2011：38 -39.

［15］各督抚反对公费原电［N］.申报.1911 -03 -17（1 -6）.

［16］宪政馆统核州县公费［N］.大公报.1910 -10 -14（2 -1）.

［17］宪政编查馆，资政院会奏遵拟宪法大纲暨议院选举各法并逐年应行筹备事宜折附清单二件//大清新法令（1901 -1911）.卷1［M］.北京：商务印书馆，2010：123.

［18］宪政编查馆奏遵拟修正逐年筹备事宜开单呈览折并单//大清新法令（1901 -1911）.卷10［M］.北京：商务印书馆，2011：173.

［19］宪政编查馆奏遵拟修正逐年筹备事宜开单呈览折并单//大清新法令.卷10［M］.北京：商务印书馆，2011：173.

［20］汪荣宝.汪荣宝日记［M］.天津：天津古籍出版社，1987：93、550.

［21］官俸新章果何时决定耶［N］.申报.1910 -07 -26.（1 -3）.

［22］中国第一历史档案馆藏.宪政编查馆档案.官俸章程条议写本［Z］//申学锋.晚清财政支出政策研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2006：128 -129.

（责任编辑：谢建美）

【中图分类号】K252

【文献标识码】A

【文章编号】1009 -2293（2016）01 -0093 -04

作者简介：杨恬，女，湖南省长沙市南雅中学。