基于城乡社区治理现代化的协商民主建设问题研究

湖南省委民主法制领域改革专项小组课题组（湖南省委民主法制领域改革专项小组联络办，湖南 长沙 410001）



基于城乡社区治理现代化的协商民主建设问题研究

湖南省委民主法制领域改革专项小组课题组
（湖南省委民主法制领域改革专项小组联络办，湖南 长沙 410001）

【摘 要】城乡社区协商民主建设的问题，既是贯彻中央和省委的决策部署，也是促进城乡社区治理现代化的迫切需要。因此，课题组从分析国内外、省内外典型案例入手，重点研究当前我省城乡社区在开展协商民主中存在的主要问题，在此基础上提出加强城乡社区协商民主建设、推进基层治理体系和治理能力现代化的对策建议。

【关键词】统一战线；智库；国家治理现代化

【DOI】10.3969/j.issn.1009 -2293.2016.01.003

2015年2月中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确要求：“要按照协商于民、协商为民的要求，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定”。2015年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》明确指出：“城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。”省委印发的《贯彻落实中共中央关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》，对开展基层协商民主特别是城乡社区协商民主明确了更为具体的要求。

社区是社会的基本单元，加强城乡社区协商，有利于在基层群众中宣传党和政府的方针政策，努力形成共识，汇聚力量，推动各项政策落实；有利于解决群众的实际困难和问题，化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定；有利于找准群众意愿和要求的最大公约数，促进基层民主健康发展，推动城乡社区治理的现代化。研究城乡社区协商民主建设的问题，既是贯彻中央和省委的决策部署，也是促进城乡社区治理现代化的迫切需要。为此，本课题组从分析国内外、省内外典型案例入手，重点研究当前我省城乡社区在开展协商民主中存在的主要问题，在此基础上提出加强城乡社区协商民主建设、推进基层治理体系和治理能力现代化的对策建议。

一、国内外基层协商民主的借鉴

（一）国外及台湾地区

1.新加坡：在协商民主领域，新加坡可资借鉴的先进做法和成功经验主要体现在协商主体的培育与基层治理力量的整合对接。新加坡的协商民主是在吴作栋执掌政权后逐步发展起来的，起初是在内阁、人民行动党的各个层次实施，后推广到社会民众当中，并由大量的社会组织承担团结凝聚居民的功能。目前，新加坡1800多个基层组织已经变成各基层组织的“总参谋部”。社区层次的协商主要由这些基层组织承办和组织，既有效整合了社会资源，又推进了基层治理。

2.台湾：台湾引进审议民主（也即“协商民主”）的初衷旨在建构公民社会，从细节着手培育健康的公民文化，提升政治参与的品质，进而化解台湾自政治转型以来“选票民主”、对抗性政治文化的弊端。其特点是协商形式丰富多样。在全台湾各个社区，都有很多运用协商民主来讨论议题的一些经验，越是争议大的社会热点问题，越谋求通过协商方式解决。如基隆市社区大学参与推动的“八斗子生活圈如何与海科馆共存共荣”公民会议等。这些区域范围内的协商实践，在改变公民态度、价值偏好，提升公共参与意识方面都起到了积极作用。

（二）国内地区

1.浙江省：浙江省在社区协商民主方面，其主要特色有：一是温岭市首创的“民主恳谈”制度。从1999年温岭市松门镇的第一期“农业农村现代化教育论坛”这一基层协商民主开始，温岭市委将群众广泛参与的“政民对话沟通机制”统一命名为“民主恳谈”，经过不断深化、完善和发展，建立了人民群众广泛参与社会公共事务决策、管理、监督的民主机制。二是余姚市的“民主协商会”。由当地统战部门牵头，多层级全面铺开基层民主协商会试点工作，对协商民主进行了较为全面的总体设计，明确了着重在公共决策、公共事务、公益事业和公共利益问题上推进民主议事协商的发展定位。三是多地成立的“新居民群体和谐促进会”。以温州市、台州市和桐乡市的新居民和谐促进会为代表。社区成立“新居民群体和谐促进会”，在探索由新居民联系新居民中的统战对象以及促进新老居民和谐相处方面迈出了新的步伐。

2.四川省成都市：成都市主要特色是充分发挥社会组织的作用，将原来下沉到社区办理的政务梳理为政务服务，费随事转，通过政府购买服务的形式交由社会组织承接。院落自治组织、志愿服务队伍、驻区单位、各类社会组织等参与社区治理，他们由“客人”变为“主人”，主导社区治理工作。

3.安徽省合肥市：安徽省与我省同属中部崛起战略计划的省份，在社会建设社区治理方面，亦有可借鉴之处。合肥市包河区创新“区直管社区”管理体制。为减少管理层级，提高社区治理协同度，在滨湖新区试点成立了全省首个“区直管社区”。居委会全方位去行政化，居委会成员全部由社区内热心居民和“社区领袖”人物担任，开展社区自治，不再承担政府行政性事务。

（三）省内地区

在我省，一些地方也通过创新基层协商的载体、机制、形式，来促进社区的治理和建设，有的还形成了新鲜的经验和做法。比如：

1.长沙市：一是以新居民为主要服务对象的社区。譬如开福区洪山桥社区的“同心圆桌会”，采用“固定代表”加“征集代表”的方式，通过召开专题议事会、民主恳谈会等，广泛汇集意见建议，解决各类民生和稳定问题。二是城乡结合的社区。杉岭社区将社区立面改造项目引入协商机制，“项目如何改”听群众的，改的过程中设置群众监督员，监督改造全过程，达到了“政府省力、群众满意”的效果。福城社区、新开铺社区在安置小区设立了“好管家”居民自治协会。协会会员均由社区居民担任，这些协会成员在参与协商议事、促进工作推动、监督结果执行等方面均起到很好的带动效果和积极作用。三是以网络服务为特色的社区。这以超大型楼盘居民为服务群体的江湾社区为典型。江湾社区坐落湘江世纪城，社区党组织构建网络议事平台，通过微信公众号+业主论坛的方式采集民意，对社区内的重大事项进行协商。以“互联网+”的思维将基层协商民主和社区现代化治理服务推向新的高度。

2.衡阳市：衡阳市自2011年推行“四会四议”制度，即在社区成立议事会、居民代表会、理事会和监事会。首先，议事会负责征求、收集、筛选居民意见；其次，居民代表会负责集体决议议事会提出的事项；再次，理事会负责具体落实居民代表会决议，组织实施，积极践议；最后，监事会负责督议，对项目落实情况进行全程督查并验收事项完成情况。

3.常德市临澧县：临澧县推行的“板凳夜话”具体做法是，利用晚上村民都在家的时间，召开两委联席会、党员组长会、村民代表会、户长会，由村两委班子成员或小组长充当召集人，根据讨论的议题，就近选取一个农户，晴天在室外、雨天在室内，大家坐着农家板凳讨论村务，有效解决了村民参会难、议事难的问题。

二、当前城乡社区协商民主建设的主要制约因素

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强城乡社区协商的意见》明确，到2020年基本形成协商主体广泛、内容丰富、形式多样、程序科学、制度健全、成效显著的城乡社区协商新局面。当前，我省各地社区在开展协商民主方面有一些探索，也取得了一定成效，但总体上来看，仍处在一个由基层政府主导、基层群众自发探索的萌芽阶段，各地基层协商民主组织的名称五花八门，实现形式也各不相同，同时从观念、体制、机制方面来看，还存在诸多掣肘亟待解决。

（一）协商民主机制方面，缺乏制度顶层设计

当前，各地自发推行的基层协商民主往往是为了解决发展中具体“治理难题”而产生的，虽然取得了一定的实效性，但仍处于碎片化、自发性为主的状态，使得基层协商民主组织的定位非常不清晰，导致其与村（居）委会、基层党组织之间的分工、合作不明确。在湖南长沙（甚至浙江省的温州、台州地区）的一些社区（村），基层协商民主组织与村（居）委会在一定程度上已产生混同，村（居）委会的多数任务已变为由基层协商民主组织来完成；村（居）委会也将基层协商民主组织作为推进自身工作的“主要武器”，基层协商民主组织一定程度上变成了村（居）委会贯彻自身意志的桥梁和通道，等等。如果由各地自主、自发地发展，那么基层协商民主的发展就缺乏制度化的保障，而过多地依赖于发起主体的个人素质和风格，极易出现“人走政息”的现象。这不仅不利于协商民主长期稳定的发展，也与中央的要求不相适应，因此迫切需要全省一个整体性的规划和统一性的指导意见。

（二）基层治理体制方面，社区行政化趋势明显

从实地调研来看，当下我省的社区治理方式是科层制的命令—服从方式。即采取任务下派的方式把政府行政任务分派到社区，并与社区签订“目标管理责任书”，内容涉及经济社会生活的方方面面，每个事项都由上级部门进行考核，若出现不达标情况，社区还会“挨批评，受惩罚”。社区工作人员把这种现象称之为“社区就是一个筐，什么都往里面装”，社区作为基层组织承担了过多管理职能，承办了过多管理事项，由一个自治性群众组织变为行政机构的“腿”或“嘴”。据统计，一个社区治理事务大大小小，零零总总共计100多项，其中涵盖综治、计生、城管、民政、社保、各种普查活动等。这样使得社区既承担着政府的管理任务，也承担着居民和社会的自治诉求，而对于社区居民及事务处理，在现有模式下只能采用“自上而下”的方式，协商民主很难实质性开展。

（三）社会治理发展方面，社会成本投入过高

当前，进入了社会矛盾的凸显期，在矛盾预防和处理的过程中，地方政府鲜有在决策前及决策中运用协商民主的方式，无形中导致经济发展的社会成本过高。目前对于后期的效果评估当中公众参与的运用已经比较多，但是对于前期及过程中的公众参与还做得不够。过程中，由于缺乏参与，可能会存在很大的推进阻力，甚至出现社会矛盾的激化；结果上，由于缺少参与，本地化的功能配套可能缺乏考虑，城市文脉、社区融合、居民归属可能会受到伤害。当然，协商民主不是协商主体之间的利益博弈或利益简单均衡，而是建立在平等基础上的不断认同、修正、调适，是达成公共认知和追求公共理性的过程。因此，协商民主的理念，要求协商主体能够超越个人利益的狭隘性，以公共利益为导向，以法律、政策为准绳，通过充分、审慎的讨论形成合乎公共理性的决策。

（四）协商民主参与方面，干部群众意识薄弱

在干部方面，目前，社区人员素质参差不齐，性别比例失衡。参与调查的71个社区727名社区工作人员中，女性549人，达到了总数的75.6%。其有13个社区只有一名男性工作人员，性别比例严重失调，一定程度上影响了工作的全面开展。居民群众称社区工作人员是“娘子军”。同时一些社区工作人员对协商民主工作认知上的不足及“命令—指挥”的惯性思维，制约了协商民主实践的有效性。另外，当前基层治理仍然是以乡镇（街道）和村（居）委会为主要决策主体，社会组织基本没有参与社区决策过程。而社区内企事业单位掌握着丰富的资源，但并不与社区共享。因此，城乡居民和社会组织大都游离在基层社会治理和公共服务之外。在刚刚开展基层群众协商民主的地区，基层群众参与协商民主和居民自治的积极性还不高，基层群众的主人翁意识还不强。主要表现为：社区普通居民存在“事不关己、高高挂起”的冷漠心理，参与热情不高，即便参与，也是“心不甘、情不愿”；其次，有些坐落单位存在“你不找我、我不找你、互相不找”的心态，对社区工作存在偏见，共驻共建观念薄弱，甚至出现“表面答应、背后拖延”、“口头承诺、行动落空”等情况。

三、推进城乡社区协商民主建设的对策建议

我省基层协商民主还处于探索阶段，在发展上，需要进一步加强全省统筹推进，积极探索基层协商民主社区治理模式，有针对性地完善制度机制体系、培育协商民主文化、提升协商民主效率。

（一）加强党的领导，统筹推进城乡社区协商民主建设

坚持和加强党的领导是中国特色社会主义政治发展的最大特征和根本保障。坚持和完善党的领导，是协商民主发展的首要前提。一方面加强党的政治引领。在新形势下，开展基层民主协商，必须站在全面深化改革、提升治理能力的高度，依靠党的领导来推动和引领，以促使其有序推向前进。同时，协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。通过基层协商民主，形成合法决策的民主体制、治理形式，使党的方针政策和党组织的决策成为广大人民群众的自觉行动。要实现这一目标，除了需要长期的协商文化培育之外，还必须切实发挥党委的领导作用，建立明确、统一的领导机构，推进基层协商民主的制度化、规范化和程序化，努力形成共识，汇聚力量，推动各项政策落实，解决群众的实际困难和问题，化解矛盾纠纷，统筹推进协商民主的发展。另一方面彰显统一战线作用。统战部门作为我们党特殊的群众工作部门，明确由统战部门来牵头主抓协商民主，具有天然的优势，且更具现实合理性。首先，领导优势。统战部门隶属党委，是党团结、联合群众的沟通桥梁。由统战部门牵头，可以把目前自发散乱的多形式、多层次的协商民主实践形式统摄于党委的领导之下，有利于协商民主的有序化、规范化、整体化发展。其次，职能优势。统一战线需要不断巩固共同思想政治基础，同时充分发扬民主、尊重包容差异，尽可能通过耐心细致的工作找到最大公约数，由此看出协商民主和统一战线在职能上具有高度的契合性。再次，资源优势。统一战线涵盖一切可以团结的力量、一切可以调动的积极因素，而这些力量因素是开展基层协商民主的宝贵资源。

（二）加快社会治理体制创新，推动城乡社区协商民主健康发展

为彻底消除社区日益严重的行政化倾向，进一步发挥社区自治功能，确保协商民主制度常态、有序及规范推行，加强和创新社会治理体制势在必行。一是可尝试行政改革。以长沙市为例，目前社会管理体制是“两级政府，四级管理”，即市、区两级政府，市、区、街道（乡镇）、社区四级管理。管理层级过多，导致社区职能超载，社区事务繁多，社区不堪重负。因此，可以立足实际，考虑借鉴安徽“区直管社区”模式。合理调整区直部门和社区职能，将街道办事处的经济发展、城管执法、招商引资等行政职能收归区相关职能部门，将计划生育、民政、社保等服务职能下放至社区。同时，还将工作经费和工作人员下沉至社区。这样既厘清了政府与社区职能范围，去除社区“行政化”，实现其“自治性”，又保证了社区人财充足，消除其为民办事，践行制度的后顾之忧。二是可进行政府购买服务。参照成都武侯区模式，将原来下沉到社区办理的政务梳理为政务服务，通过政府购买服务的形式将政务服务交由社会组织承接。划清“行政权力”与“自治权利”的界限，明晰政府与社区权责的边界，改变政府对自治组织行政命令或者行政干预的传统做法，确保社区自治组织的社会主体地位得到充分尊重，基层群众的自治权利得到切实保障。三是可建立人财流转机制。遵循“人随事走，费随事转”的原则，尽量避免过于增加社区人财负担。对于一些日常繁琐的事务，各部门可适当划拨一定经费用作社区补贴；对于一些重大、紧急、程序复杂、耗时较长、专业性较强的事务，可将部门人员临时抽调至社区协同完成，并下拨一定经费用于日常开支。更进一步，可倡导发展社区基金会，实现社区的减负赋能。

（三）建立健全制度机制，推动城乡社区协商民主规范发展

1.明确基层协商民主组织定位。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，村（居）民委员会是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，管理和决定本村（社区）自治范围内的事项。由此可见，在基层协商民主过程中，基层协商民主组织应隶属于村（居）民委员会，在村（居）民委员会的领导和支持下，以形式多样的民主渠道开展议事协商，然后将协商结果供村（居）民委员会决策，并在推进信息公开、强化权力监督的基础上，健全基层党组织的领导和基层群众自治机制。

2.明确“协商什么”。基层人民政府可以社区为主，成立社区协商民主组织，在充分采集、征求居民意见的基础上研究提出协商议题。比如城乡经济社会发展中涉及当地居民切身利益的公共事务、公益事业；当地居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷；党和政府的方针政策、重点工作部署在城乡社区的落实等。基层协商民主的主要内容应不分轩轾，党和政府的方针政策、重点工作部署在城乡社区的落实问题要议，其他关系民生的重大问题更加要议。

3.明确“谁来协商”。当前，各地确定协商主题普遍采取由村（居）民委员会推选民意代表的方式，着重推选人大代表、政协委员和离退休老干部，除我省洪山桥社区、浙江温州确定民意代表中非中共党员人数分别占30%、60%以上外，其他地区尚无明文规定。

确定基层协商民主组织的协商主体的方式方法应是多种多样的，各社区应根据自身特点，灵活适用、选择适宜本社区的确定协商主体的方式，鼓励开拓创新。我们认为，当前以“村（居）民委员会遴选部分代表+居民相互推选部分代表的方式选出固定协商主体，在涉及部分居民利益的协商议事时征集部分代表，同时通过邀请社区内外第三方专业社会组织、职能部门协商议事，并通过互联网广泛采集民意”的方式较为科学，其中非党代表人数应占60%以上。

同时，要大力加强协商主体的培训，使群众熟悉和掌握现代政治文化理念和政治运作规则，将民主的思想意识内化为心理习惯，外化为积极的政治参与，学会合理、理性地表达自己的诉求。逐步培育引导社会组织的有序参与，充分发挥团体的优势，弥补公民个体能力上的不平等，更好地保障弱势方的利益，增强协商民主的实效性。

4.明确“议事规则”。比如，如何保证每位代表平等地表达意见、主持人的地位和作用如何体现、开展协商辩论的具体程序如何设计、表决机制的运用方式怎样，等等。如果不对上面的协商程序作出明确的、可操作性的规定，就会导致整个议事过程出现发言不规范、召集人倾向性明显、重表决轻协商等情况。有不少学者建议，在基层协商中可以参考《罗伯特议事规则》的一些具体做法，结合地区特点，形成行之有效的议事程序。

5.明确“协商结果如何运用”。协商结果能否得到应用落实是检验协商民主是否成功的重要标志。当前，由于基层协商民主组织代替村（居）民委员会等组织进行决策缺乏法律依据，各地的基层协商民主组织往往采取“只协商、不决策”的方式。决策时哪些协商结果应予通过，通过后又如何运用协商成果，是迫切需要解答的问题。

对此，我们建议要形成协商结果分类落实机制、反馈通报机制和监督问责机制。首先，若协商结果违反法律法规及相关政策，决策机构应当依法纠正，并做好法治宣传教育工作。其次，按照职能及权限要求，对于村（居）民委员会自身能够解决或者需要上级相关部门负责解决的协商事项，应建立分类落实机制，规定不同的处理流程。再次，协商结果通过后，应及时公开协商结果、公布执行过程、通报工作进度。最后，基层协商民主组织可邀请社会组织、专家或媒体等第三方对协商结果和决策结果进行专项监督，开展民主评议。上级党委将协商后续落实状况列入评价考核，加大对落实不力、违纪违规现象的惩戒力度。

6.强化“协商保障”。要严格按照中央《关于加强城乡社区协商的意见》的要求，县（市、区、旗）和乡镇、街道要进一步加大支持力度，通过村级组织运转经费保障机制等现有渠道，为城乡居民开展协商活动提供必要条件和资金。注重工作的全面性、系统性和协调性，既各司其职、各负其责，又密切协作、整体推进，形成各部门共同推进基层协商民主发展的强大合力。同时，通过健全基层协商民主组织成员的聘任机制，颁发聘书和工作证件；各村（居）民委员会、村（社区）可联动辖区内同心工程、雷锋超市等活动，开展丰富多样的社区活动，对提出有建设性、可行性建议、意见或有特别突出贡献的成员、受邀参与协商工作的机关、企业、社会组织等还应予以适当的物质奖励。

（四）探索“互联网+”模式，推动城乡社区协商民主创新发展

提出“互联网+协商民主”的方式，引入现代信息技术手段提高参与面，推进网络政治参与，开展网上“民主恳谈”，不受固定场地时间的限制，网民只要有上网条件，足不出户就能够随时随地表达自己的意见，这是其它民意表达渠道无可比拟的优势。可以借鉴推广长沙市江湾社区的“微平台”模式，针对社区白天只有老人在家，光靠传统的实体的协商形式无法顺利开展的情况，可逐步推广传统社区协商民主议事会和网络协商相结合的方式，通过建立社区网站、微信公众号、手机APP应用，将社区居民反映强烈的问题、社区基础设施建设规划等涉及居民切身利益、普遍关心的问题，以社区信息发布和社区网络论坛的载体和方式，在社区居民之间、居民及其业主委员会与社区居委会、物业管理公司、房产开发商之间建立新的协商、对话的空间，激发社区居民的内在参与，有利于分歧的化解和共识的凝聚，有效地提高社区居民的参与率。

（责任编辑：刘亮红）

【中图分类号】C916

【文献标识码】A

【文章编号】1009 -2293（2016）01 -0013 -05

作者简介：崔永平，课题组组长，湖南省委民主法制领域改革专项小组总联络员、省委统战部副部长；课题组成员：彭天忠，湖南省委民主法制领域改革专项小组联络办负责人、省委统战部政研室主任；罗俊杰，湖南省委民主法制领域改革专项小组联络办工作人员、省委统战部政研室副主任科员；涂 浩，长沙市开福区委统战部常务副部长；廖紫君，长沙市开福区党外知识分子联谊会会长、开福区芙蓉北路街道主任；肖亮，长沙市开福区党外知识分子联谊会副会长、开福区现代服务业办公室副主任；周寰琦，湖南齐顺律师事务所律师；雷灿，长沙雷邦电子科技公司董事长。