新常态下发展型社会政策的重新审视

郭淑贞， 黄艾非

(福建广播电视大学，福州 350013)

·政治法律·

新常态下发展型社会政策的重新审视

郭淑贞， 黄艾非

(福建广播电视大学，福州 350013)

2010年以来，中国经济社会发展进入新常态，面临着超常规转型。寻求社会政策和经济发展双赢的发展型社会政策不仅是对新常态的回应和适应性选择，也是其在中国落地生根的要求。本文通过梳理发展型社会政策的理论与实践，考察其在当前中国面临的困境，指出加强人力资本“存量”与劳动力市场“流量”的供给，分类有序地推进社会保障一体化，构建多元化的融资体系是新常态下发展型社会政策在中国的出路。

发展型社会政策； 新常态； 困境； 出路

2010年以来，我国的经济增长率呈下降趋势。生产成本上升、技术进步方式变化、投资收益率下降、出口导向型增长不可持续等因素，使得中国经济进入新常态[1]。2014年5月，习近平主席在考察河南时首次提出新常态，并于2014年11月APEC(Asia-Pacific Economic Cooperation)会上系统阐述新常态；2014年12月中央经济工作会议正式提出我国已经进入到经济新常态的发展阶段。寻求社会政策和经济发展双赢的发展型社会政策不仅是对经济新常态的回应和适应性选择，也是其在中国落地生根的要求。本文通过梳理发展型社会政策的理论与实践，致力于考察其在当下中国面临的困境，并讨论新常态下发展型社会政策在中国的走向。

一、发展型社会政策的理论与实践

20世纪后期，两次石油危机给西方国家造成沉重的打击，也使福利国家制度陷入困境：日益衰竭的税收收入难以应付快速增长的福利需求，政府收支出现严重不平衡，社会政策的有用性和承受性遭到质疑，新右派强烈指责福利国家制度，推崇市场机制，反对政府对市场的介入。但此时福利观念已深入人心，新右派的主张由于政治选举压力不能全力贯彻。在此背景下，西方学者总结提出了发展型社会政策。

(一)发展型社会政策的提出

在20世纪60年代末70年代初，联合国提出了社会和经济协调发展的思想。1969年底，联合国在瑞典举行的社会政策与规划专家会议强调，在社会政策的制定过程中要尽快改变对社会政策和经济政策进行人为划分的局面，将二者尽快融合；这一理念在1979年召开的联合国经济及社会理事会上得到了进一步重申；1995年，联合国的“社会发展世界首脑会议”再次强调要注重经济发展、社会发展的内在联系及相互促进。同时，社会与经济的协同发展被政府和学术界高度关注。在理论研究和制度构建中更加强调经济发展与社会发展的有效结合，改变了社会政策作为经济政策的“婢女”状态，因而被称为“发展型社会政策”。

(二)发展型社会政策的主要观点

发展型社会政策以“社会公平”为价值导向，以“生产性”为基本特征，其核心功能是“应对风险”；关照的核心问题是“扶危济困”“社会投资”和“社会发展”[2]。代表性的理论有詹姆斯·梅志里(James Midgley)的社会发展理论，安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)倡导的积极性福利社会，迈克尔·谢若登(Michael Sherraden)的资产建设理论，阿马蒂亚·森(Amartya Kumar Sen)的“以自由看待发展”理论等。

梅志里指出社会发展具有社会变革、社会干预、普遍主义和包容性，以及社会与经济政策和谐的特点[3]；并探求充分发挥家庭和个体、社区、政府等多层次的主体作用，以此推动经济社会协调发展、改进公民福利的目标。吉登斯倡导社会投资型国家理念，强调要通过发展自我、多元合作、风险管理构建积极的社会福利，进而实现包含安全、自尊、自我实现等的终极幸福。阿马蒂亚·森的核心思想是扩展自由，认为贫困和饥荒发生的深层次根源在于行动者的可行能力低下，而可行能力的状态又与自由享有状况直接相关[4]，他评价福利的基础是一个人是否有可行能力。谢若登认为福利作为收入政策供养了弱者，却无法使其变强，强调以资产为主的社会政策可以通过发展人力资本增进后代福利等方面促进社会发展，可以通过个人发展账户等方式促进穷人的资产积累，寻求社会政策与经济发展相结合。

总体来看，发展型社会政策的基本主张包含了两种基点不同的视角，以吉登斯和谢若登为代表的学者以现有社会政策作为研究的立论点，探讨如何构建融合发展理念在内的社会福利政策。以梅志里和阿马蒂亚·森为代表的学者则以经济政策为基点来考察经济增长与社会发展的关系，认为在整体规划下实现经济与社会政策的融合是实现可持续发展的前提[3]。这两个视角都注重社会政策与经济政策的结合，着力实现经济发展与社会发展的双赢。

(三)发展型社会政策的实践

从20世纪90年代起，欧盟越来越多的政策性文件倡导一种理念：社会政策不是一种负担而是一种生产要素，是活力的源泉。在该政策理念的引导下，越来越多的国家进行了改革。这些改革包括英国布莱尔政府注重促进就业的“从工作到福利”政策，美国克林顿任期内严格限制救助津贴、鼓励劳动力市场参与的“工作福利”模式，丹麦“灵活的劳动力市场、慷慨的失业救济和激活性的劳动力市场政策”的“灵活保障”模式，许多欧洲大陆国家增加了家庭服务支出并推动建设了更加灵活的育儿机构，改善其数量和价格。欧美近几十年的福利改革更加倾向为通过社会投资来提升个人在劳动力市场上的竞争力，通过增加个人的就业意愿、就业机会和工资水平等来保障个人和家庭的生活水平。此外，新加坡的中央公积金制度以及中国20世纪80年代开始的开发式扶贫等也体现了发展型社会政策的理念。这些政策措施强调通过教育、培训、工作等方式进行人力资本投资，注重构建包括政府、企业、社区、家庭和个体等多元主体参与的社会政策。总体看来，发展型社会政策在西方工业化国家、新兴工业化国家和发展中国家都有踪迹，并呈现出不断发展扩大的趋势。

二、新常态下发展型社会政策的困境

从发展型社会政策理论普适性的角度以及当前我国面临的新常态看，发展型社会政策具有一定的局限性，在实施中面临挑战。

(一)发展型社会政策的局限

恰如英国学者艾伦·沃克(Alan Walker)所言，发展型社会政策如果一味强调社会政策的社会投资功能，只会依旧囿于为经济政策服务的陷阱，而忽视了本身的价值追求和社会目标，其理念存在着一定的局限。虽然发展型社会政策主张经济发展与社会发展相协调，但从其本质上看，发展型社会政策非常强调和依赖社会投资的有效性，并没有从本质上改变社会政策对经济政策的附属性，倡导的投资取向与生产主义的策略并不是实现诸如安全、自尊、自我实现等人类福祉的充分条件，将发展型社会政策等同于社会发展具有局限性。同时，发展型社会政策具有新自由主义倾向，较为集中地关注了由个体原因导致的社会问题，较少关照社会结构引发的社会问题，社会上普遍存在的某些弱势群体，如老人、儿童、残疾者及某些极端贫困者缺乏外界介入和援助时，个人能力提升有限；此外，发展型社会政策对个人能力提高的强调忽视了其存在必须具备的条件——社会已经趋向公平、公正，有能力就能得到发挥。显然，发展型社会政策缩小了社会发展的范围，忽视了社会结构问题，这些原生局限对其政策效果的发挥会有不利影响。

(二)新常态下发展型社会政策面临的挑战

1.人力资本投资的发展与发挥面临挑战

“投资”“发展”“赋能”是发展型社会政策的核心理念。通过上述内容可以看到，欧洲国家除了重视对人力资本的“存量”投资之外，也非常重视对劳动力市场流量的监管，即从抗击失业到在生命历程中提高就业，以激活经济与社会的活力。在中国，日益重视和完善的教育体制增加了我国人力资本的存量，但仍存在以下问题：(1)人力资本的自然存量减少趋势明显。国家统计局的数据显示，自2011年到2015年期间，中国15～59岁人口出现了“五连降”。2015年，中国15～59岁的人口为91 096万人，比2011年末减少2 976万人，占总人口的比重较2011年下降3.5个百分点，人力资本的自然存量不断减少。(2)人力资本的结构积累面临挑战。新常态下的中国已经渐渐失去发展的“后发优势”①，劳动密集型产业逐步走向衰落，资金和知识密集型产业将成为我国新的经济增长点，对我国已有的人力资本结构提出了挑战。 (3)劳动力市场的部分政策对人力资本的发挥存在障碍。当前我国法定的退休年龄尤其是女性的退休年龄远远低于发达国家，且老年人重新进入市场存在较多障碍；社会保障体系的碎片化不利于劳动力的合理流动；对劳动者倾斜的劳动法律给用人单位带来较大的人工成本，引发用人单位的“逆向选择”。 (4)促进就业的社会服务严重不足。20世纪90年代以来，政府社会政策最主要的目标是要建立一种低水平和高效率的基本社会保护体系，而不是强化过去已经形成的普遍性和高水平的国家福利体系[5]，因而家庭服务、儿童保育、教育、健康和照顾体弱的老年人等公共服务严重不足。

2.公民社会未形成，福利多元难构建

从传统社会向现代社会的转变，西方发达国家用了几百年，社会结构的变迁比较平缓，且政府、市场、社会的权责较为明晰，公民的权利与意识深入。中国从建国至今，面临的社会变迁可谓翻天覆地，特别是在经济全球化的影响下，经济结构转型形势严峻，人口城镇化过程艰辛，社会保障的整体构建复杂，经济社会发展的转型超常规，存在着贫富差距较大、收入分配不平等、环境污染、食品安全难保障等问题[6]。同时，还存在政府、市场、社会的边界尚未明晰的问题：(1) 政府的权责界限不明晰。梳理我国的社会政策发展历程可以看到，政府已经改变过去“一手包办”的局面，但其权责边界不明确，依然存在“缺位”与“越位”。在教育、住房、社会保险等福利项目方面，个人、家庭、企业承担了主要责任，仍然存在教育不平等、房价高、看病难等问题；政府在经济领域的过高参与引起了人们对“土地财政”引发的高房价、国有企业职工福利过高、“国进民退”等状态的不满。 (2)市场主体定位有偏差。新常态下的中国企业面临着技术革新、结构调整等压力，承担了较多的税赋及较高的社会保险费，但企业在成长过程中存在失范行为，如恶性竞争、假冒伪劣等，其主体定位存在偏差。(3)公民社会未形成。一方面受中国传统文化的影响，社会福利作为公民身份的社会权利意识较弱，长期以来社会弱势成员对国家的福利依赖是被污名化的；另一方面强家庭关系的传统促进了个体对小共同体的归属感，在一定程度上抑制了人们投身到“公共领域”。

3.人口老龄化持续加剧，财政压力加大

改革开放以来，快速的经济增长提高了我国的财政收入，也降低了支出。但新常态下经济发展速度放缓，不断增加的老年人口、日趋完善的社会保障制度增加了财政支出，财政的压力越来越大。国家统计局的数据显示，2010—2015年期间，我国60周岁及以上和65周岁以上的老年人口呈上升趋势。2015年，60岁以上的老年人口占全国总人数的16.1%，65周岁及以上的老年人口占总人口数的10.5%，与2010年相比，两组数据占总人口数的比重增长近3%。随着人口老龄化的持续加剧，国家财政支出日益增长。以城镇职工养老保险基金的支出项目为例，2015年，我国城镇职工的养老金支出达到22 200亿元，与2010年相比，养老金支出增长了1.44倍。此外，我国还存在城镇职工养老保险制度改革中遗留的巨额“个人账户空账”问题。

三、新常态下发展型社会政策在中国的走向

提质增效是中国新常态的本质，其指向是国民生活质量提高，老百姓的获得感提升，就业稳，价格稳，民生保障更完善[7]。我们应该以扬弃的态度来加以继承和发展，在积极倡导社会投资型国家理念的基础上，有力借鉴国外激活劳动力市场、完善家庭政策等实践经验；利用社会保障制度一体化的有效推进，克服发展型社会政策的原生局限；进一步通过构建多元化的融资体系，实现个人、社会、政府多方发展的有机结合。

(一)加强人力资本“存量”与劳动力市场“流量”的供给

加强人力资本的存量供给。一方面致力于增加现有的人力资本存量。通过放开二孩等政策、有规划的延迟退休，提高人力资本的自然存量；通过改革教育体制，培养适合市场需要的高素质劳动者，提高人力资本的质量。另一方面，注重提高现有人力资本的劳动参与。通过加大科技投入、改革科技体制，注重建立能将科技成果扩散和转化的机制，释放科技工作者的活力[8]；通过户籍制度改革和促进市民化进程，提高农民工的劳动参与率。

为家庭提供支持，促进劳动力市场的流量供给。针对日益增多的双职工家庭，家庭支持、性别角色，特别是儿童护理已经成为欧洲大陆社会改革的核心[9]。从2014年全国居民人均可支配收入中，工资收入占56.6%②的数据可以看出，我国的工薪家庭占了多数。工薪家庭的日常生活服务需求，特别是儿童和老人的照料成了体面劳动的当务之急。越来越多的研究和实践证明，为家庭提供支持是满足儿童成长最为有效的途径。因此，在政策上应该高度关注家庭支持的提供，在全社会形成一个支持家庭、投资儿童的社会环境和制度体系，在税收政策上对养老和育幼的成本予以承认，鼓励企业实施有利于家庭发展的工作制度，在社区中开展如婚前教育、生活技能培训、家政服务等家庭服务[10]。

(二)分类有序地推进社会保障一体化

从纠正发展型社会政策原生缺陷的角度出发，基于公民的生存与幸福，必须强调的是社会投资并非社会保障的替代品，充足的最低社会保护是有效的投资策略的决定性前提条件。在学理上，社会保障包括了社会保险、社会救助、社会福利、社会互助等内容。这里的一体化指的是基于国家经济与社会、社会保障各个项目之间的战略性、前瞻性、统一性考量，有规划、有步骤地推进社会保障在项目、对象、待遇、管理等方面的一体化设计、实施，尤其是社会保险项目。以社会养老保险为例，从大制度上划分两三个，但在我国，即使在同一个制度(以农民工的社会养老保险为例)里，在“大碎片”下又套着“小碎片”。“碎片化”的社会保险不利于社会稳定、社会公正、社会流动、社会融合，也不利于提高社会保险资金的运用效率和控制财政风险[11]。近年来，我国在推进社会保障一体化进程中做了不少努力，如城乡居民养老保险并轨、机关事业单位养老制度改革等。在社会保障一体化推进中，可以考虑在基础国民年金的构建、全国社会保险基金的充实、社会保险基金投资的体制改革、基金管理公司的建立与监管，以及社会保险与商业保险的次第衔接等方面实现我国社会保障体系的“缓冲器”扩张；通过建立功能便捷、信息完善的全国社会保障信息管理集成系统，为参保对象按需提供服务与保障，也能更便利和科学地监督管理各项社会保障支出。

(三)构建多元化的融资体系，降低财政压力

2012年跨国投资银行高盛公司作为投资者之一参与了美国纽约的一个旨在限制监狱囚犯再度犯罪的项目，该项目将大量的启动成本和经济风险转移到民营部门，项目运作成功时，投资者将获得相应的收益回报，这就是当下美国社会福利民营化发展中催生的一种混合型的公司合作模式(Public-Private-Partnership，简写为PPP)[9]。面对经济新常态和庞大的地方政府债务，为保证地方发展的可持续性，“鼓励以PPP模式开展地方经济建设”成为政府的关注点[12]。2014年9月财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)是该模式官方文件的首次面世。此外，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、国务院办公厅发布《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》等相关文件也证明了政府对PPP模式的重视。政府“高位介入”后，河北、江苏、湖南等地方政府积极响应。该模式下，政府和企业长期合作，有利于缓解财政压力，实现风险共担，有助于提高效率和服务水平。但在实施过程中存在与现有法律有冲突、回报难以确定等问题，有必要梳理、颁布相应法律制度来规范其具体运作。

注释：

①改革开放初期，我国的技术水平跟世界科技前沿差距很大，学习和模仿的空间很大，我国技术进步的主要方式是学习和模仿，这就是所谓的“后发优势”。

②数据来源于2014年国家统计局《国民经济和社会发展统计公报》。

[1] 刘伟,苏剑.“新常态”下的中国宏观调控[J].经济科学,2014(4):5-13.

[2] 颜小鹏.发展型社会政策及其价值研究[D].湘潭：湖南科技大学,2012.

[3] 彭华民,等.西方社会福利理论前沿[M].北京:中国社会出版社,2009:187.

[4] 李棉管.行动中心制度主义:重构发展型社会政策的制度分析框架[D].武汉：华中师范大学，2011.

[5] 关信平.新时期我国社会政策建构和发展的若干理论分析[J].江苏社会科学，2010(2):38-45.

[6] 刘涛，闰彩霞.重建政府公信力的转型路径：以政府与市场社会关系为视阈[J].重庆工商大学学报(社会科学版)，2016(2)：56-62.

[7] 刘畅，潘俊强，巩育华，等.透过两会热词，看到“中国信心” [EB/OL].(2015-03-09)[2016-04-05].http://lianghui.people.com.cn/2015cppcc/n/2015/0309/c393682-26658031.html.

[8] 刘伟，苏剑.“新常态”下的中国宏观调控[J].经济科学，2014(4):5-13.

[9] 莫道明,祁冬涛,刘骥.社会发展与社会政策：国际经验与中国改革[M].北京：东方出版社,2014.

[10] 张秀兰,徐月宾.构建中国的发展型家庭政策[J].中国社会科学,2003(6):84-98.

[11] 郑秉文.中国社会保险“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源[J].社会保障研究，2009(1):209-224.

[12] 谢昆谕. “新常态”下促进中国城镇化发展的公共财政政策研究[D].昆明：云南大学，2015.

(责任编辑：张 杰)

The Dialectical Review on the Developmental Social Policy in the New Normal

GUO Shuzhen, HUANG Yifei

(The Open University of Fujian, Fuzhou 350013, China)

Since 2010, China’s economic and social development has been into a new normal, and it actually fluctuates dramatically due to the effect of the transformation. Seeking social policy and economic development win-win situation is not only the response and adaptive selection of the developmental social policy to the new normal, but also the need of its taking root in China. This paper is to rationalize the history and practice of the developmental social policy. It also studies the dilemma of the developmental social policy in China. And it indicates that increasing the human capital investment and labor supply, setting up integrated social security system and diversified financing system are the way of it.

developmental social policy; new normal; dilemma; way out

2016-04-21

福建省教育厅中青年教师教育科研项目“发展型社会政策视角下的失地农民可持续发展研究”(JAS150766)

郭淑贞(1988—),女,福建三明人, 福建广播电视大学讲师，研究方向：社会保障；黄艾非(1987—),男,福建福州人，福建广播电视大学助教,研究方向：公共管理。

C913

A

1674-0297(2016)06-0001-05