检察建议的行政监督职能探析

邢星



检察建议的行政监督职能探析

邢星

摘要：检察建议具有行政监督职能，这是宪法和法律赋予检察机关的法律监督职能所决定的。全面推进依法治国也需要充分发挥检察建议的行政监督职能，从而不断促进依法行政。实践中，检察建议存在适用范围不明、内容和格式不统一、缺乏配套措施等问题。建议进一步明确检察建议的适用范围，统一规范检察建议的内容和形式，不断完善有关配套措施。

关键词：检察机关；法律监督；行政行为；检察建议；适用范围；文本规范

深化行政执法体制改革是建设法治中国的一项重要任务，而检察权的依法、独立、公正行使则直接关系到行政执法体制改革的成效。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求强化对行政权力的制约和监督，并明确指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”［1］。由此可见，加强检察机关的行政监督职能也是建设法治中国的必然要求。检察建议是检察机关履行监督职责的一种方式，其中自然也包含针对行政行为的监督职能。

一、检察建议的行政监督职能的正当性

首先，检察机关运用检察建议对行政行为进行监督，这是宪法和法律赋予检察机关的职能所决定的。

检察机关的法律监督职能是法定的，有权对行政机关的行政行为是否合法进行监督。按照我国《宪法》的规定，人民检察院是国家的法律监督机关。按照《人民检察院组织法》的规定，人民检察院对重大犯罪案件行使检察权，对于公安机关的侦查活动和人民法院的审判活动是否合法实行监督，依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。

我国的《检察官法》第33条规定：提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的，“应当给予奖励”。这可以说是以法律形式肯定了检察建议是检察机关履行法律监督职能的一种方式。2009年11月，最高人民检察院印发的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》指出：“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”“人民检察院结合执法办案工作，可以向涉案单位、有关主管机关或者其他有关单位提出检察建议。”由此可见，运用检察建议对行政行为进行监督也是检察机关的法律监督职能的组成部分。

其次，发挥检察建议的行政监督职能是促进依法行政的需要。

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，而依法治国的核心、重心和难点是依法行政。在国家权力运行过程中，行政权具有主动性和扩张性，表现得最为活跃，它的运行状况也会直接影响国家的法治建设。行政权的滥用，会侵犯公民个人的权利和自由，会滋生各种腐败，会妨碍法治国家的建设。对行政权力进行有效的制约和监督，是依法行政的重要保障。目前，对行政机关的监督是多层次、多方面的，有党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等［2］。在整个监督体系中，检察机关的监督具有不可或缺的重要性。检察院可以针对人民法院作出的判决、裁定、调解等提出检察建议，维护司法公正，同时可以针对行政机关的违法行为、制度漏洞等发出检察建议，督促其依法行政。检察建议是检察机关行使其法律监督职能的重要方式，是对行政监督体系的重要补充。

二、检察建议的实践状况

自《人民检察院检察建议工作规定（试行）》实施以来，检察建议逐步得到广泛运用，检察机关发出的检察建议数量逐年递增。从内容方面看，目前的检察建议大致可分为5种类型：再审检察建议、管理制度检察建议、民生保障检察建议、申诉检察建议和工作改进类检察建议。检察机关运用检察建议广泛参与社会治理活动，并对行政活动进行监督，对完善社会管理机制、强化对行政机关的监督、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。实践中，检察建议的回复率也比较高。如上海市的各级检察机关，2009年共制发检察建议515份，收到回复362份（回复率为70.3%），其中采纳建议的有359份；2011年共制发检察建议1 029份，收到回复894份（回复率达86.9%），其中采纳建议的有875份［3］。检察机关发出的检察建议在逐年递增，行政机关对检察建议的接受度也在不断提升。

但是，检察建议的行政监督职能仍受到许多因素的限制，还未能得到充分发挥。

首先，有关法律规定有待进一步明确。《人民检察院组织法》是检察机关行使监督职能的根本依据，但它没有提及检察建议。最高人民检察院印发的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》对检察建议的适用范围、制发程序作了规定，但它毕竟与法律不同，不能赋予检察建议法律效力。由于缺乏上位法的明确规定，各地关于检察建议的规定也有许多不同。有的地方人大根据最高人民检察院的规定制定了关于检察建议的实施办法，而有的地方则是由本地检察院制定有关规范性文件。有的地方检察机关发布的检察建议侧重于对公益行政行为的监督，有的则侧重于直接处理相对人的申诉。

其次，检察建议的内容和格式有待规范。检察建议的内容直接关系到其监督效果。实践中，有的检察建议只是针对一个事实作出简单的说明，未明确指出问题所在；有的检察建议指出了问题，但未深入分析问题，或未能提出切实可行的措施。有的检察院通过发送检察建议书的形式，对行政执法机关进行监督；有的检察院则是既发送检察建议书，又发送纠正通知书；有的检察建议书中明确了回复期限，有的又没有这项要求；有的检察建议中的制发单位不是检察院，而是检察院的内设部门。检察建议的格式不统一将会影响其严肃性，进而影响其监督效果。

另外，缺乏有关配套制度。一是没有形成有效的反馈机制。一些行政执法机关可能会采纳与自身有利的检察建议，而对那些不利于自身的检察建议往往不予理睬。有的行政执法机关收到检察建议后虽然会积极回复，但实际上却并未真正采取任何改进措施。在他们看来，检察建议也仅仅是种“建议”而已，并不具备法律上的强制力。检察机关发出检察建议后，往往也不会对被建议单位的整改情况进行追踪调查。二是缺乏相应的救济机制。检察机关针对行政机关的行为提出的检察建议也可能存在错误，并且这种错误可能会给行政执法工作带来消极影响。对于检察建议中出现的错误应该如何对待或处理，现行制度中没有明确的规定。

三、关于检察建议行政监督职能的完善

为充分发挥检察建议在监督行政行为、促进依法行政方面的作用，现主要针对上述问题，提出以下几点建议。

（一）进一步明确检察建议的适用范围

检察机关是我国法定的法律监督机关，检察建议是检察机关履行法律监督职能的一种重要方式。为克服这种履职方式在运用中存在的随意性，充分发挥它的监督作用，尤其是充分发挥它在促进依法行政方面的作用，笔者认为，首先应该明确它的法律依据和适用范围，增强其严肃性，使其具有法律效力。可以在《人民检察院组织法》中增加关于检察建议的条文，将检察建议法定化，从而使检察建议的调查环节、制发环节、实施环节都能够有法可依。

其次，要进一步明确检察建议的适用范围，尤其是要明确规定检察建议的行政监督职能。目前，许多地方性规范文件比较重视检察建议对于审判的监督功能，较少涉及检察建议的行政监督职能。明确规定检察建议的行政监督范围，可以避免检察建议的行政监督权被滥用。笔者认为，检察机关通过检察建议应对以下4种行政行为进行重点监督：（1）行政主体存在的执法不当、违法行政或管理工作与管理制度中存在的违法隐患；（2）行业主管部门或主管机关存在的违法行为或管理制度中存在的违法隐患；（3）行业主管部门或主管机关针对有关行业或部门的监督管理制度中存在的漏洞；（4）具体的行政机关的违法行为和执法不严问题及管理漏洞、制度漏洞。在行政监督方面，检察建议主要适用于对案发单位和对被建议事项负有监督管理责任的行政主管部门、行业主管部门，而且要针对具体的违法事项和具体的监管漏洞来提建议，不能脱离检察机关的法律监督性质；同时，检察建议不适用于抽象行政行为，不能用于同有关单位联系和协调行政工作事务［4］。

（二）统一规范检察建议的内容和格式

最高人民检察院印发的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第4条规定，检察建议的内容一般包括：问题来源或提出建议的起因；应当消除的隐患及违法现象；治理防范的具体意见；建议所依据的事实和法律、法规；被建议单位回复的期限。这种规定已经是比较全面的，但却缺乏具体要求。笔者认为，任何一份检察建议都应是针对某一具体行为或现象提出的，制发机关应对现象或行为的发生原因、特点和规律进行具体分析，使被建议者认识到问题的严重性。检察建议中陈述应当消除的隐患及违法现象要具体、准确，确保被建议者及时准确了解问题、解决问题。关于治理防范的具体意见要具体、明确，不能存在歧义。这是检察建议的重点内容。提出的措施应具有针对性强、可行性高、容易操作的特点，但不是干涉被建议者的正常管理活动。对于某些高度专业性的事项，检察机关应在详细了解情况后征询相关专家的意见，然后再提出建议。建议中需要明确的法律依据，是指判定事实性质和提出措施建议的法律与法规依据。写明有关法律依据，主要目的在于使被建议者在法律认知上与建议者达成一致，从而严肃对待检察建议。写明被建议单位书面回复落实情况的期限，则意味着对于被建议单位而言，检察建议是具有一定的约束性的，被建议单位不可以置之不理。

《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第7条指出：“提出检察建议，应当按照统一的格式和内容制作检察建议书，报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定后，以人民检察院的名义送达有关单位。”但是，检察建议书的格式目前尚无统一标准予以规范。最高人民检察院可以召集有关专家研究制作示范文书，并组织有关培训，从而统一规范检察建议书的内容和格式。

（三）建立和完善有关配套制度

检察建议制度的实施需要有完善的配套措施。

首先，需要完善检察建议反馈机制。一方面，应建立回复制度。被建议单位收到检察建议后，应在规定的日期内回复。回复内容应包括对建议的认同情况、决定采取的改进措施、改进项目负责人、改进进展、改进效果。对于积极改进且效果显著的，检察机关可以建议其主管机关给予行政表扬。对于不采纳、不回复的被建议单位，要根据具体情况采取应对措施。对检察建议书的内容有异议，被建议单位应该与检察机关沟通、协商，消除异议。对检察建议不重视、不理睬的，检察机关可要求其上级主管部门给予通报批评。对无正当理由不回复检察建议的，检察机关可向其上级主管部门发出检察建议，请求协助执行。另一方面，应建立检察建议落实情况追踪制度。被建议单位采纳建议后，检察机关应跟踪了解其整改进程，从而对那些取得显著成效的建议加以分析和总结，并进行推广应用；对成效不明显的建议，也要作具体分析，找出原因，以便改进建议工作。

其次，应建立纠正机制和复议机制。在发出检察建议后，检察机关若发现该份建议本身存在问题，可以直接撤回或变更建议。为了确保检察建议的撤回权、变更权不被滥用，撤回、变更检察建议，应先报请检察委员会同意。如果上级检察机关对下级检察机关发出的检察建议有异议，可以直接责令纠正或要求撤回。同时，应赋予被建议单位针对检察建议而申请复议的权利。被建议单位对检察建议涉及的事实或有关定性有异议，可以向检察机关书面提出复议要求，并说明理由和依据。检察机关若认可其理由和依据，可以直接撤回或变更该建议；若不予认可，则必须明确要求被建议单位接受建议。当然，被建议单位还可以向上一级检察机关提出复核申请，这时便由上一级检察机关来作出最后决定。

参考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL]. （2014-10-30）.http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2014-10/30/ c_127159908_4.htm.

[2]应松年，胡卫列，张步洪，等.行政诉讼检察监督制度的改革与完善[J].国家检察官学院学报，2015（3）.

[3]潘文婕.检察建议制度之运行现状及完善对策[J].上海法学研究，2013（6）.

[4]杨书文.检察建议基本问题研究[J].人民检察，2005（17）.

（编辑：米盛）

中图分类号：D926.3

文献标识码：A

文章编号：1673-1999（2016）05-0023-03

作者简介：邢星（1991-），女，安徽大学（安徽合肥230601）法学院2014级硕士研究生，研究方向为经济法、竞争法。

收稿日期：2016-03-15

基金项目：2015年安徽大学研究生学术创新扶持项目“竞争中立政策研究”（2015ADJJFX02）阶段性成果。