略论行业协会的行政诉讼当事人地位——基于社会公权力视角

曹若愚

略论行业协会的行政诉讼当事人地位
——基于社会公权力视角

曹若愚

行业协会与政府之间可以存在行政委托关系，获得代理委托机关办理行政事务的权利或资格，但不具有独立的行政主体资格。行业协会与协会成员之间既存在民事法律关系，也存在行政法律关系。行业协会在自治过程中作出对成员的惩戒、处罚等决定，属于行使社会公权力行为。社会公权诉讼应纳入行政诉讼。行业协会因行使社会公权力的行为而被协会成员提起诉讼，则可以成为行政诉讼的被告。

行政诉讼；行业协会；被告资格；社会公权力

2002年亚泰足球俱乐部诉中国足球协会一案，法院裁定不予受理。学界对此议论纷纷，一些学者就行业协会的性质、法律地位及可否成为行政诉讼被告的问题发表了意见。但是，关于行业协会的行政诉讼被告资格问题，2014年修改后的 《行政诉讼法》仍然没有作出明确的规定。笔者拟从社会公权力角度，对行业协会的行政诉讼被告资格进行初步探讨。

一、行业协会的性质

从法学角度看，行业协会是公民、法人或其他组织基于某行业的共同利益和服务需求而自愿设立的、不以营利为目的的、对本行业进行自我组织和管理的社会团体。我国的行业协会具有以下几点主要特征：

（1）非营利性。行业协会的设立及运作不以营利为目的，而是为了维护行业公共利益，满足行业内部的服务需求。协会成员可能被要求缴纳一定的会费或者服务费，但收取这些费用并不具有营利性，只是为了维持协会的正常运作。

（2）自治性。作为一种社会团体，行业协会在自我组织和管理过程中，可以依法形成自己的协会章程及规章制度，但这些规章制度只适用于协会内部管理，对本协会成员发生作用，对本协会成员具有约束力。

（3）管理的特殊性。行业协会不同于普通社会团体，它在进行自主管理的过程中享有对协会成员的惩戒权。也就是说，行业协会在一定范围（某个行业）内具有一种类似行政权力的公权力。行业协会的这种有限公权力，主要体现在规则制定、资格审查和处分惩戒3个方面。比如中国足球协会，它就拥有对本协会成员予以警告、罚款、一定期间停止执业、剥夺成员资格等处罚权；职业足球运动员，也需经其审查批准予以注册之后才能具有相应资格［1］。

此外，行业协会还具有同业性和利益代表属性。行业协会的成员，不论各自所从事的具体职业是什么，而这些职业应隶属于同一行业。行业协会要满足协会成员的服务需求，维护协会成员的共同利益，它代表着协会成员的共同利益，同时在某种程度上也代表着本行业的整体利益。

二、行业协会的权力来源

2001年10月，中国足球协会纪律委员会下发处理决定，对亚泰足球俱乐部等进行了处罚，包括取消升入甲A资格、在联赛中引进球员的资格和停止球队主教练的赛季工作、责令俱乐部限期进行内部整顿等。2002年1月，亚泰足球俱乐部以中国足协为被告提起行政诉讼，但法院以不符合《行政诉讼法》规定的受理条件为由而裁定不予受理。中国足协的处罚决定涉及协会成员的具体利益，具有惩戒性。作为行业协会，中国足协的这种权力源于何处？笔者认为，行业协会的这种权力，一是来自法律授权或政府委托（因此也构成了协会的某种特定职能），这部分属于国家公权力；二是来自社会，即它是由协会全体成员共同赋予的，这个部分属于社会公权力。

根据权力作用的领域不同，可以将权力分为公权力和私权力。私权力作用于私法域，公权力作用于公法域。公权力是在社会成员的共同认可下，为适应公共需要，在管理公共事务、维护公共秩序过程中形成的一种可支配共同体的权力。公权力可以进一步划分为国家公权力、社会公权力等。国家公权力主要表现为国家机关行使的行政权力，它是一种代表国家意志的权力。社会公权力代表社会的公共意志，以社会自治形式予以呈现。

尽管通过法律授权和政府委托的方式，行业协会可以取得一定的国家公权力，但行业协会所具有的权力更多的是一种社会公权力。行业协会是一种社会自治性团体组织，来源于社会，存在于社会，服务于社会，它不是享有国家公权力的国家机关。行业协会行使权力的依据主要是协会成员共同协商订立的协会章程和规章制度，这些制度具有约定性和具体针对性，其权力的强制性亦来源于此。行业协会的权力行使对象是协会内部成员，其作用范围具有特定性。

三、行业协会的相关法律关系

（一）行业协会与政府之间的法律关系

行业协会与政府之间的法律关系，主要表现为行政法律关系、民事法律关系和行政委托关系。

作为行政相对人，行业协会要接受政府的管理和监督。行业协会是协会成员利益的总代表，为维护和实现成员的共同利益，要对政府的有关行政活动进行监督。政府以公权力制约行业协会，防止行业协会因权力膨胀而导致国家利益受损，防止行业协会因保护行业利益而形成行业垄断。在这种法律关系下，如果行业协会与政府发生行政争议，自然属于行政诉讼受案范围，行业协会以行政相对人的身份作为行政诉讼原告参与行政诉讼。

行业协会与政府均可作为民事主体。随着政府职能的转变，政府的角色定位已经不仅仅是管理者，在很多方面（比如物权、债权等民事法律关系中）政府与其他法律主体是平等的。在这种法律关系下，如果发生的争议并非由政府行使公权力引起，则可以通过民事诉讼途径予以救济。此时，行业协会自然成为诉讼当事人。

行业协会与政府之间还可以成立行政委托关系。在进行宏观调控的过程中，政府将部分行政管理权委托给行业协会，以方便管理和监督。在这种情况下，行业协会获得的是一种代理委托机关办理行政事务的权利或资格，它以政府的名义办理委托事务，行政主体责任仍由政府承担。在这种行政委托关系中，行业协会并不具有独立的行政主体资格，因此也不具有作为行政诉讼被告的资格。

（二）行业协会与协会成员之间的法律关系

行业协会的成立模式和自治性质决定了它与协会成员之间具有服务、代表和管理关系。由此，行业协会与协会成员之间既存在民事法律关系，也存在自治关系。笔者认为，这种自治关系是一种行政法律关系。

行业协会要按照协会的章程和规定为协会成员提供公共服务，同时代表协会成员的共同利益，对协会成员进行有效的组织和管理。因提供公共服务而在行业协会与成员之间形成的权利义务关系，属于民事法律关系。在提供约定服务方面出现争议，行业协会将作为民事诉讼当事人参与诉讼。

在行业协会对协会成员实施管理的自治过程中存在行使公权力的行政法律关系。协会制定的规则和作出的惩戒、处罚等决定，涉及协会成员的根本利益，会对协会成员的权利义务产生影响。如果因此产生争议，则可能引起诉讼。这时，行业协会是否属于行政诉讼的适格被告，目前还是一个存在争议的问题。在行政诉讼中，只有行政机关和法律法规授权的组织为适格被告。行业协会的权力来源于2个方面，当前我国把行业协会行使法律授权或政府委托的国家公权力的情况纳入了行政诉讼的审查范围，认为行业协会在此时为法律法规授权组织，属于行政诉讼的适格被告。行业协会行使社会公权力的情况是否应该纳入行政诉讼的审查范围，法律未作出明确规定。

四、将社会公权诉讼纳入行政诉讼

社会公权力是人类共同体最初形成的公权力形态。社会不仅是人群的聚集处，也是资源整合之地。这种资源的积累是共同体支配、管理其成员的基础，也是治理的形成条件［2］。如果治理是为一个组织的私有利益服务，其权力性质为“私权力”；如果治理是为社会公共利益服务，其权力为社会公权力。行业协会作为社会公权力主体时，对其权力的行使如何进行规制，目前尚无定论。刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼是我国目前的三大诉讼模式。刑事诉讼是国家行使刑罚权，解决犯罪嫌疑人之罪、责、刑的问题。民事诉讼解决的是公民、法人和其他组织即平等主体之间因人身关系和财产关系产生的争议。行政诉讼是公民、法人和其他组织认为国家机关作出的行政行为侵犯其合法权益而提起的诉讼。刑事诉讼与民事诉讼的诉讼目的和价值设置，显然与社会公权诉讼不符。社会公权诉讼有“公”有“私”，行政诉讼为完全意义上的“公”，但其诉讼理念和价值与社会公权诉讼是一致的。为加强权利保护，完善诉讼价值，不应留下社会公权诉讼的司法空白。笔者认为，我国的行政诉讼应从法律关系角度界定被告主体资格，从而将社会公权诉讼涵盖进去。

第一，行政诉讼本身为公权诉讼。行政诉讼对行政权的行使进行合法性审查，以规范行政权的行使，保证行政相对人的合法权益，它是以公权力为诉讼对象。行政法律关系发生在行政主体与行政相对人之间，社会公权法律关系发生在社会公权力主体与社会公权力相对人之间，二者在权力行使过程中具有极高的相似性。其区别在于权力的来源不同，行政机关的行政权来源于法律法规，社会公权主体的社会公权力来源于社会本身［3］。

第二，权力主体与相对人之间为不平等法律关系。行政诉讼中，行政相对人在法律关系中处于相对弱势地位，如民间所言是“民告官”。社会公权主体也是“官”，只不过不是完全意义上的“官”，而是具有“官”“民”二重性。然而，这种二重性并不意味着社会公权主体与相对人的法律关系就是平等的，在行使社会公权进行管理的过程中，其相对人一样是处于相对弱势地位。

第三，将社会公权诉讼纳入行政诉讼，与行政诉讼现有体制并不冲突。就目前的情况来看，社会公权诉讼与行政诉讼不相协调的是被告资格，行政诉讼的被告为行政主体，而社会公权诉讼的被告为社会组织。因此，要将社会公权诉讼纳入行政诉讼，只需对行政诉讼的被告资格进行扩大解释。

第四，将社会公权力行使规则纳入司法审查范围，符合法治理念和宪政要求。行政诉讼通过司法权与行政权的博弈彰显行政法治，社会公权诉讼则是通过司法权与社会公权力的对垒推动社会法治。基于法治价值，将行政诉讼予以合理扩充，对社会公权力进行司法审查，是维护公平正义，彰显行政诉讼人文精神的体现。

五、结语

行业协会由于其自身的性质特点而具有公权与私权双重权力，在行使其拥有的社会公权力时，实际上具有类似行政管理的权能。行业协会在行使社会公权力时侵害了相对人的权益，如不能作为社会公权力主体而被追责，相对人的权利也就得不到相应的司法救济。将社会公权诉讼纳入行政诉讼后，则行业协会自然属于行政诉讼的适格被告。根据社会公权力的权力特征，行业协会在自治过程中作出对成员的惩戒、处罚等决定，属于行使社会公权力的行为。协会成员对行业协会行使社会公权力的行为产生异议，认为协会的行为违法，侵犯了自己的合法权益，应该可以提起行政诉讼。这时，行业协会就成为行政诉讼的被告。

［1］戚建刚.长春亚泰足球俱乐部诉中国足协案再评析：以公共职能为视角［J］.行政法学研究，2004（3）.

［2］冯之东.社会公权力的司法救济与民间化：以公私法域交融背景下的足球协会为研究个案［J］.南京大学法律评论，2010（2）.

［3］吕成.社会公权力诉讼的制度建构［J］.四川行政学院学报，2009（4）.

（编辑：米盛）

D925.3

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1673-1999（2016）06-0027-02

曹若愚（1993-），女，安徽大学（安徽合肥230601）法学院宪法学与行政法学2014级硕士研究生。

2016-03-17