关于扩大行政诉讼受案范围的思考

陶慧

关于扩大行政诉讼受案范围的思考

陶慧

我国的行政诉讼自第一部《行政诉讼法》公布以来一直存在扩大受案范围的需求。从保护相对人合法权益出发，司法解释多次对受案范围进行了扩展，但也存在限缩法律规定的现象。2014年修改后的《行政诉讼法》大幅度地扩充了受案范围，但未改变受案范围的列举规定模式。对于行政诉讼受案范围的问题，应重视立法解释和理论研究，并通过指导性案例灵活应对。被诉行为符合行政行为本质，并具备侵犯当事人权益的一般效果，就应该属于行政诉讼的受案范围。

行政诉讼；受案范围；司法解释；立法解释；指导性案例

我国的第一部《行政诉讼法》于1989年公布。当时，我国的市场经济体制还未确立，“保障人权”和“依法治国”尚未写入《宪法》。因此，可以说第一部《行政诉讼法》的内容也具有明显的时代局限性。实践中，行政诉讼的一审案件少、原告胜诉率低、上诉案件多。2014年对这部法律进行了多方面的修改，从立法思想到具体制度设计都有很大的变化。下面，对行政诉讼受案范围问题谈几点意见。

一、行政诉讼受案范围的变化情况

行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的范围，这个范围是由法律规定的。诉讼涉及的行政争议在法律规定的法院受案范围之内，法院才会受理。行政诉讼受案范围决定着司法机关对行政主体行为的监督范围，同时也决定着受到行政主体侵害的公民、法人或其他组织诉讼的范围。

1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》已提到了行政诉讼，如第3条第2款：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。不过，尚未明确涉及行政诉讼的受案范围。

1989年的《行政诉讼法》，第2条①概括地规定了行政诉讼的受案范围；第11条②列举了人民法院应当受理的8类涉及具体行政行为的诉讼；第12条采用排除方法列举了人民法院不受理的4类行政诉讼。

1991年6月，最高人民法院发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《试行意见》）论及受案范围时，对“具体行政行为”作了界定：“指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”但学界对此有异议，认为这种界定排除了法律规定本来包含的一些行政行为（如行政合同）的可诉性。

2000年3月，最高人民法院公布《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），《试行意见》同时废止。《若干解释》在1989年《行政诉讼法》第12条规定的基础上，又排除了5类行政行为：公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；调解行为以及法律规定的仲裁行为；不具有强制力的行政指导行为；驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。解释的起草者认为，没有改变法律关于受案范围的规定，只是取消了以前对受案范围的不当限制，是“恢复而非扩大”［1］。

2014年修改后的《行政诉讼法》没有改变对受案范围的列举规定模式，但大幅度地扩充了受案范围③，这主要体现在对可诉对象和保护权益的规定方面。“具体行政行为”已被修改为“行政行为”，吸取了《若干解释》的经验。

二、正确理解和把握行政诉讼受案范围

（一）重视立法解释

据统计，从1989年以来，最高人民法院发布的涉及行政诉讼受案范围的司法解释有40个之多，其中大部分是从保护相对人合法权益出发而对受案范围进行了扩展。同时，通过司法解释也明确地将一些行政行为排除在受案范围之外，其中包括刑事司法行为、行政调解和仲裁行为、协助执行行为、行政过程行为、重复处理行为、行政指导行为、对相对人的权利义务不产生实际影响的行为、拒绝相对人不合理要求的行为。这些行为中，有的不是受理阶段就能判断其性质的，比如是否对当事人的权利义务产生实际影响，就需要法院进行实质审查以后才能得出结论。司法解释主要是针对法院审判中如何具体应用法律所作的解释，是给法院审判工作提供具体指引的。将行政指导行为等行政行为排除在外，使得起诉条件“高阶化”，实际上限缩了法律规定的受案范围，有越权之嫌［2］。司法解释本身也存在一定局限性。最高人民法院颁布的司法解释缺乏民主基础，适用范围有限，且容易受一定时期司法政策的影响④。

1989年的《行政诉讼法》为将来扩展受案范围留下了空间。按其第11条第2款规定，其他法律、法规规定的可以提起诉讼的行政案件，也属于行政诉讼的受案范围。修改后的《行政诉讼法》延续了这一规定模式。一般认为，基于文义解释，扩大受案范围有2种解释路径：一是对具体法律概念进行解释；二是对整个受案范围的规定模式进行解读。笔者认为，在短期内不可能修法的情况下，如果需要扩大行政诉讼受案范围，应该采用立法解释，而非司法解释。立法解释主体是立法机关，具有广泛的民主基础，其效力与法律相同，高于司法解释。立法机关通过严格的程序进行解释，也有利于保证结果的科学性和公正性。而司法解释在实践中存在许多弊端，由法院对抽象的法条进行解释，有如法院自己掌握了行政诉讼的开合之门，这可能导致法律的某些规定被搁置。

（二）完善指导性案例制度

指导性案例是指由最高人民法院确定并发布的，对全国法院的审判、执行工作具有指导作用的案例。指导性案例对于统一法律的适用标准、规范法官的裁判活动、强化裁判的说理论证等具有重要的意义。我国的案例指导制度是2005年最高人民法院在《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》中提出来的，就其实践运行的情况看，虽然不具有判例法的效力，但却发挥着类似大陆法系判例的功能，即审判具有相似性的案件，法院应参照指导性案例。

《最高人民法院公报》所载行政诉讼案例，涉及受案范围问题的，大多力图恢复或者扩大行政诉讼的受案范围。指导性案例5号和22号就分别将抽象行政行为、内部行政行为纳入了受案范围［3］。根据《行政处罚法》的规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额的罚款等行政处罚决定”时，应当告知当事人有听证的权利。在6号案例（黄泽富、何伯琼等诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案）中，法官认为其中的“等”应是不完全列举，类似的其他对当事人权利义务产生较大影响的行政处罚，也同样适用听证程序。应该说，这样的判决理由完全符合对法条的文义解释和体系解释。实践中，对法条的理解存在局限的情况下或者法律规定本身存在缺陷时，司法机关并非消极地等待立法机关修改法律，而会运用法理和经验对法条进行灵活地解释运用。再如“田永诉北京科技大学案”，法院认为大学对受教育者颁发学位证书的行为属于行政诉讼的受案范围，但在判决书中却并没有明确指出对《行政诉讼法》条文的适用，只是确定了大学的被诉行为具备侵害权利的一般效果。由此案例可以看出，解释受案范围还有另一条路径：判断是否属于行政诉讼的受案范围，并不要求完全符合法律的列举规定，只要该被诉行为符合行政行为的本质，并具备侵犯当事人权益的一般效果，那就在受案范围之内。

指导性案例制度已经施行10年有余，最高人民法院对于指导性案例的选取、发布等均有严格的程序。从司法实践来看，它在扩大受案范围方面发挥的作用已不可小觑。进一步完善指导性案例制度，根据实际情况灵活应对，对于正确理解法律规定的行政诉讼受案范围也具有重要意义。

（三）积极开展理论研究

行政法学界对行政诉讼受案范围的研究主要有2个方向：一是从规范条文出发，阐释应该如何理解法条对受案范围的规定；二是根据实际情况，从完善行政诉讼制度出发，对受案范围的司法解释、法律修改等提出意见［4］。学者们通过著书立说支持扩大受案范围，他们的学术讨论也会对具体案件的审理产生积极影响。如在“刘燕文诉北京大学案”中，国家行政学院就举办了一次专家讨论会。围绕法院受理此案的法律依据，有的学者提出可适用“申请行政机关颁发许可证和执照”（1989年《行政诉讼法》第11条列举的第4项），有的学者主张适用《行政诉讼法》第2条。总之，只要实事求是地采取灵活的解释态度，就肯定能找到相关法律依据。对法条的理解不能在文字上锱铢必较，而要从保护当事人诉权出发寻找依据。

学者们的研究不应停留在纸面，而要通过各种方式积极参与司法实践。高校的教授可以兼职做法律顾问，法官也可以到学校开讲座。实务界和理论界的相互渗透与合作，有助于理论与实际相结合，发挥理论对实践的指导作用以及实践对理论研究的启发作用。

注释：

①1989年《行政诉讼法》第2条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”2014年修改后，此处的“具体行政行为”变为“行政行为”。

②1989年《行政诉讼法》第11条：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”

③2014年《行政诉讼法》第12条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”

④针对行政诉讼一审案件少的问题，最高人民法院在全国审判工作会议上要求地方法院积极大胆地受理行政案件。结果，一审行政案件的审结数出现了明显上升的现象，如1993年为27 958件，1994年即变为34 567件。2000年最高人民法院出台《若干解释》以后，一审行政案件的结案数在一段时期内又有较大幅度的增长，如2009年为120 530件，2010年为129 806件。

［1］江必新.是恢复不是扩大：谈《若干解释》对行政诉讼受案范围的规定［J］.法律适用，2000（7）.

［2］谭炜杰.行政诉讼受案范围否定性列举之反思［J］.行政法学研究，2015（1）.

［3］孙光宁.指导性案例：扩大行政诉讼受案范围的司法探索［J］.行政论坛，2015（4）.

［4］朱芒.概括主义的行政诉讼“受案范围”：一种法解释路径的备忘录［J］.华东政法大学学报，2015（6）.

（编辑：米盛）

D925.3

A

1673-1999（2016）06-0020-03

陶慧（1989-），女，安徽大学（安徽合肥230601）法学院2015级硕士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。

2016-03-24

合肥市司法局资助项目“当前推进法治合肥建设中亟待解决的问题与对策”（2013SKH010057）阶段性成果（项目主持人：陈宏光）。