提升政府公信力与转变政府职能互动关系研究

苏日娜

(内蒙古社会科学院 政治学与法学研究所，呼和浩特 010010)



提升政府公信力与转变政府职能互动关系研究

苏日娜

(内蒙古社会科学院 政治学与法学研究所，呼和浩特 010010)

摘要：提升政府公信力与转变政府职能在大力倡导建立法治政府与服务型政府的当代，具有深远的意义，二者有着同等重要的地位和作用。同时，政府公信力与转变政府职能之间并不是相互孤立的，而是存在着相互影响、相互作用、相互制约的互动关系。本文欲在明确政府公信力与转变政府职能内涵的基础上，通过研究政府公信力与转变政府职能之间的互动关系，寻找实现二者良性互动的路径，为建设服务型政府和法治政府、全面实现小康社会提供理论依据。

关键词：政府公信力；政府职能；互动关系

政府公信力与转变政府职能是近年来政府和学术界都颇为关注的重要课题。政府公信力的问题在很大程度上与政府职能的转变密切相关，它是在我国政府逐步走向以公共服务为主要职能的过程中提出来的。十八届三中全会也明确提出要切实转变政府职能，增强政府的公信力和执行力。因此无论是提升政府公信力还是转变政府职能，都是全面深化改革、创新政府治理模式的重要环节。因此，本文欲在明确政府公信力与转变政府职能内涵的基础上，通过研究政府公信力与转变政府职能之间的互动关系，寻找实现二者良性互动的路径，为建设服务型政府和法治政府、全面实现小康社会提供理论依据。

1政府公信力的内涵

随着公民社会的发展，公众越来越多地参与到政府与公共事务的治理中来，而政府也在日益提高对自身的要求。自从2005年的国务院政府工作报告明确提出“要以努力建设服务型政府为目标，大力推进政务公开，增强政府工作透明度，提高政府公信力”以来，“政府公信力”一词首次得到正式确认。政府公信力即掌握公共权力的政府，在施政过程中通过合理地分配资源、有效地履行其职能从而获得公众对其信任的一种能力。这个定义包含了解释政府公信力的几个方面：第一，政府公信力的形成是由主体和客体两部分共同完成的。政府公信力的主体是掌握公共资源和权力的政府，通过自身的行政行为来产生和获得政府公信力；客体是政府公信力的受众即公众，公众对政府的评价以及信任或不信任都是来自于政府本身的行为。当政府能够合理、有效地履行其职能，公众对政府的行为满意、愿意相信政府时，政府就具备了取得公众信任的能力，也就是具备了政府公信力。由此可知，政府公信力是从政府角度出发的，强调政府在此信任关系中的主动性，因此，政府能否拥有好的公信力关键在于政府这一主体本身。第二，政府公信力与其政治合法性密切相关。西方政治学理论认为现代政府的产生是基于公民的授权，只有公民授权的政府才是具备合法性的政府，也才能够拥有被公民认可的统治权力和行政资格。而一届政府只有人民相信它、信任它，才会授权于它，它才可能获得合法性。因此，政府公信力可以说是伴随着政府产生就具备的一种能力，同时，政府在获得合法性之后的行政过程中，根据对其职能履行的情况，政府公信力会有不同程度的提升或者下降。如果政府不能合理有效地履行其职能，政府公信力必然会下降，当政府公信力降到最低值时，政府的政治合法性也将不复存在。第三，政府自身的行为对政府公信力的高低有着直接的影响。政府在执政过程中，其执政理念、工作方式、价值观念等都对自身的形象和声誉有着至关重要的影响。如果政府的行为能够满足公众的要求、解决公众的问题，在执政过程中公平公正、合理合法，公众自然会对政府产生满意度和信任感，政府的公信力也就因此提高。同时，公众基于对政府的满意和信任，会自觉自愿地配合政府的行政行为，政府的行政效率因此而提高，实现了政府与公众“双赢”的局面。第四，政府公信力不仅是政府的一种执政能力，还是一种执政资源。具有较高政府公信力的政府，必定会有与其程度相应的影响力和号召力。政府公信力是公众对政府信任或不信任的一种观念上的反映，而政府的影响力和号召力正是公众在这种观念影响下从而选择对政府政策的支持或不支持、配合或不配合的一种行为的反映。因此，政府公信力是政府影响力和号召力的直接影响因素。良好的影响力和号召力能够保证政府的行政活动顺利展开，取得预期效果。

2转变政府职能的内涵

政府职能指的是政府在公共管理中所承担的职责和功能。在当代强调民主与治理的社会，政府职能更注重的是政府与公民合作管理公共事务。

政府职能转变的内涵包括两个方面：一方面是政府职能内容的变化与发展；另一方面是政府职能运行方式的变化与发展。政府职能内容的转变主要涉及三个方面：政府职能重新定位，政府职能社会化以及政府机构重新整合。第一，政府职能重新定位是转变政府职能的重要前提。过去，在计划经济体制下，我国的政府职能带有“全能主义”的色彩，无论是政治、经济、社会、文化等各个方面都管得严、管得死、管得全面。随着市场经济逐渐取代计划经济，政府职能也发生相应的变化，政府权力不再统管一切，而是将部分权力下放，向企业回归、向社会回归。政府职能在当代社会应定位于宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理等方面。第二，政府职能社会化是转变政府职能的合理选择。政府职能社会化即政府将一部分职能逐渐交由社会组织承担，借助社会的力量来协助政府共同完成公共职能，这种选择对政府和社会都具有重要的意义。对于政府来说，职能社会化不仅可以节约政府行政成本，克服财政危机，将财力集中于重要的项目，而且还可以提高政府效率，将节省的精力用于解决更加突出的社会矛盾。对于社会来说，政府职能社会化给与了公民和社会组织更多参与公共管理的机会，增强了公民的参与意识，培育和锻炼了公民的参与能力。第三，政府机构重新整合是转变政府职能的关键。政府机构是政府职能履行的载体，政府机构的设置不仅关系到政府权力的运转是否流畅，还关系到政府的职能履行有无实际收效。由此可见，建立一个科学、合理、有效的政府及机构至关重要。在政府职能转变的过程中，进一步向地方放权并加强监督管理，进一步理顺部门职责关系，整合职责相同或相近的部门，不仅可以节约资源，还可以防止工作中的推诿扯皮现象。

政府职能运行方式的变化与发展，也是政府职能转变的主要内容之一。主要表现为：第一，政府行政权力的行使范围发生改变，从微观管理转变为宏观管理。第二，政府行政权力的行使方式发生改变，从直接管理为主转变为间接管理为主。第三，政府行政权力的行使手段发生改变，从依赖单一的行政手段转变为经济、法律和行政手段并用，并且以经济、法律手段为主，行政手段为辅。政府通过对国家经济政策和法律法规来调节经济和促进社会发展，更具有权威性、规范性和稳定性。第四，在性质上，从强调服从转变为强调服务。在计划经济条件下，政府是对于所有社会事务大包大揽，并且以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府，要求地方、生产单位和个人都要服从国家统一的经济计划指导；而在当代社会政府的执政理念已经转变，致力于建立服务型政府，政府行使权力的目的，不再主要是为了管制，而是为公众提供更好的服务。政府必须全心全意为人民服务，实现社会公共利益的最大化。

3政府公信力与转变政府职能之间的互动关系

提升政府公信力与转变政府职能在大力倡导建立法治政府与服务型政府的当代，具有深远的意义，二者有着同等重要的地位和作用。同时，政府公信力与转变政府职能之间并不是相互孤立的，而是存在着相互影响、相互作用、相互制约的互动关系。在下文中，笔者将详细描述二者是如何相互影响、相互作用、相互制约的。

3.1政府公信力对转变政府职能的影响

政府公信力主要体现在政府执政过程的言、行、果中，即政策、行为和绩效。政府的政策、行为和绩效不仅反映了政府公信力的高低，还影响着政府职能的转变。因此，以下将从政府政策、行为、绩效三方面来探讨政府公信力对转变政府职能的影响。

3.1.1政策公信力对转变政府职能的影响

政府的政策公信力主要表现在以下三个方面：政策决策科学民主、政策连续稳定以及政策责任明确执行公正。如果政策的制定和执行能够做到科学民主、连续稳定、责任明确、执行公正，那么政府就很有很高的政策公信力，反之政策公信力就低下。首先，科学民主地决策是执政为民的具体体现，也是社会经济发展的重要前提，应该作为政府的一项基本工作制度长期坚持下去。政府在决策时坚持科学民主地决策，能够保证政策的科学性和正确性，能够有效地规避风险，减少失误，这不仅对于政府更好地履行职能具有重要的意义，同时也推动了政府职能向着更加科学化、民主化的方向转变。其次，政府政策连续稳定不仅是政府政策公信力的表现之一，更是对一个政府的基本要求，如果政府的政策频繁地变动，而不是连续稳定，就会引发一系列社会问题，使政府的权威受到损害。更严重的是，政策频繁变动会导致资源和成本的大量浪费，政府的工作人员和财政资源疲于应对频繁变化的政策，将严重消耗和分散政府的精力，如此一来，不仅影响了政府的工作效率，而且阻碍了政府职能的转变。因此，连续稳定的政策不仅体现了政府具有较高的公信力，还有利于政府节约资源、成本并将更多的精力投入到转变政府职能中。再次，政策公信力最重要的一方面是政策责任明确、执行公正。政策责任明确能够有效地防止政府工作人员在政策执行过程中的推诿扯皮现象，提高政府工作效率，进一步推进政府职能的转变；政策公正执行不仅能够保证政策执行的效果，还能获得公众的支持和认可，这对于加快政府职能转变也具有积极地影响。

3.1.2行为公信力对转变政府职能的影响

政府行为是指政府机关及其工作人员进行行政管理的行为，它不仅彰显着政府的工作理念和作风，还展现了政府工作人员的形象和素质。政府的行为公信力即政府行为获得公众接受、认可和信任的能力，行为公信力高则说明政府的行政行为能够得到公众的支持和认可，这也是政府顺利实施和执行政策的有力保障，进而对政府职能转变具有间接地推动作用。行为公信力要求政府行为必须达到两方面的要求，即政府行为的合法性与合理性。政府行为合法是政府行为乃至整个政府机构运作的基本要求，政府的行政行为必须在法律规定的范围内执行，也就是常说的依法行政。依法行政可以彻底改变我国封建社会遗留的“人治”传统，有效地限制了个人权力凌驾于法律之上、权力膨胀等现象，推动政府治理方式由“人治”转变为“法治”，这正是政府职能急需转变的重要环节。政府行为合理即政府的任何行为都必须有利于国家、社会和人民，都要以公共利益为基础。这就要求政府首先要以为公众提供良好的公共服务为己任，任何行政活动都是以公众利益为前提的，这样的政府行为才会获得公众的认可和支持，并且促进了政府职能进一步向为社会提供公共服务转变。另外还要求政府的工作人员具有高度的责任感，不推诿不扯皮，对公众遇到的问题给予积极地解决，保证政府职能的有效履行。

3.1.3绩效公信力对转变政府职能的影响

政府绩效是指政府在政治、经济、社会、文化等管理活动中取得的成果、效益，以及政府管理工作的效率和效能。政府绩效体现了政府在行使其功能、实现其意志过程中的管理能力，也是评估政府工作最直接、最客观的方式。政府公信力和政府的绩效也有着不可分割的关系，公信力高的政府必然会有较好的政府绩效，而运转失灵、绩效低下的政府连最起码的政府职能都不能完整地履行，就更别提公信力如何了。绩效公信力体现了公众对政府绩效评估的实施以及相关价值取向等方面的认可和信任程度。只有符合人民长远利益和根本利益的政绩观才是正确的绩效价值取向，如果单纯以经济增长为标准，以实现局部短期利益为目的换取自己政绩的政府，必然不会得到公众的支持与认可，公信力也就无从谈起。正确的政绩观从理念上保证政府的一切工作都是从人民利益出发，以为公众和社会提供公共服务为己任，这对于政府职能的转变和重新定位具有重要的意义。同时，绩效评估是对政府工作能力和政府职能履行效果的评价，正确的绩效评估标准和执行评估时保证公正客观真实显得尤为重要。避免不顾实际情况地搞形象工程、政绩工程，杜绝形式主义和表面文章，是政府转变职能的重要环节，合理的绩效评估将推动有效的政府职能履行，以及转变不合实际的政府职能。

3.2转变政府职能对政府公信力的影响

政府职能内容的变化与发展、政府职能运行方式的变化与发展是政府职能转变的两个方面。其中，政府职能的运行方式在变化与发展的过程中融汇在了政府职能内容的变化与发展中。因此，以下将从政府职能重新定位、政府职能社会化以及政府机构重新整合这三方面来探讨政府职能转变对政府公信力的影响。

3.2.1政府职能重新定位对政府公信力的影响

转变政府职能的一个首要问题就是政府职能的重新定位。职能重新定位后的政府，由原来“什么都管”的“全能主义”政府管理方式，转变成以为公众和社会提供公共管理以及公共服务为重点的、全新的政府治理模式。改革开放以来，我国政府为社会提供公共服务的范围不断扩大、供给不断增加、水平不断提高，但是相比高速发展的经济来看，目前我国政府在提供公共服务方面还有很大欠缺，例如公共服务发展滞后、总量供应不足、公共投入短缺、分配不平衡等。这些问题造成了公众无法享有或很难享有社会保障、医疗卫生、教育等政府应该提供的最基本的公共服务，由此导致了公众对政府的评价和满意度也会随之降低，政府的公信力也会受到巨大的负面影响。解决这些问题的关键，就是转变政府职能。因此，政府职能重新定位，就是要将政府工作的重心转移到为社会公众提供丰富和优质的公共产品和公共服务。政府职能的转变不仅从根本上为广大人民群众的生活和生产提供保障和创造条件，而且还对促进经济社会的协调发展和全面进步产生推动作用。当人民群众的需求不断被满足、人民群众的利益不断实现时，政府的公信力必然会得到提升。

3.2.2政府职能社会化对政府公信力的影响

政府职能社会化即政府将一部分职能逐渐交由社会组织承担，借助社会的力量来协助政府共同完成公共职能。政府职能社会化对政府公信力的提升具有推动作用，具体表现在以下三个方面：第一，政府职能社会化改变传统的由政府大包大揽的做法，把以前很多由政府承担的职能转移到社会，由市场来提供公共产品和服务，取消了以往公共服务具有垄断性的特点，把竞争机制引入到政府的公共管理之中，从而使得政府的工作效率和质量不断提高，由此而获得群众对政府工作的认可，推动了政府公信力进一步提升。第二，政府职能社会化在很大程度上促使政府的行政行为更加公开透明，决策的制定和执行更加民主、公正，并且有利于公众对政府工作的了解和监督，从而增强了公众对政府的信任度和认同感。第三，政府把一部分职能转向社会组织，社会组织可以起到政府与社会沟通桥梁的作用，它把散沙状的公民个体组织起来，形成组织化、秩序化的团体，使得人微言轻的公民个体获得了能够影响政府行为的话语权，而公众具有话语权又是政府公信力建设的必要前提。政府职能社会化能够促使非官方性质的民间团体、社会组织大量涌现，这些组织代表着某一群体的利益，参与到社会的公共管理和服务中，使得参与其中的公众不仅有了利益表达的渠道，还能够更加了解政府的工作内容和执行情况，从而对政府的评价更为客观和公正，有利于政府的公信力的提升。

3.3.3政府机构重新整合对政府公信力的影响

政府机构的设置不仅关系到政府权力运转的流畅程度，还关系到政府职能履行的实际收效，因此，政府机构重新整合不仅在政府职能转变的过程中起关键作用，而且对于政府公信力的提升也至关重要。从政府方面来看，机构整合最大的优势就在于降低行政成本，提高工作效率。通过理顺部门职责关系、整合职责相同或相近的部门、裁减冗员，能够节约很多行政成本，再将节约的成本投入到更多百姓急需解决的问题中去，这不仅提高了政府的行政效率，还增强了公众对政府工作的认可。从公众方面来看，政府机构在整合过程中更加合理地划分了事权，将相同或相近的职能交由一个部门承担。如此“政出一门”的机构整合，意味着公众今后到政府机构办事，将简化审批环节，缩短办事时间，同时政府机构的服务效率也可以得到进一步提高。当公众到政府机构办事的手续简单了，所耗费的时间和精力减少了，得到政府服务的质量提高时，公众对政府的满意度和信任度自然会提升，政府公信力的提升也就不言而喻了。

通过以上分析我们可以看出，政府公信力与转变政府职能之间的互动关系存在两种可能性：一种可能性是两者之间存在着恶性的互动关系，不具备政府公信力或公信力低下的政府在政策、行为和绩效等方面都表现的差强人意，因此也不可能有更多的资源和精力投入到转变政府职能的工作中；同时机构繁杂、人员臃肿、工作效率低、服务意识差的政府不仅无法正常履行其职能，而且也因得不到公众的满意和认可而降低了政府公信力，形成一个恶性循环。这是我们在实践中要极力避免的。另外一种可能性是两者之间存在着良性的互动关系，在这种互动关系中，具有较高公信力的政府政策科学民主、连续稳定、责任明确、执行公正，并且能够依法行政，取得良好的绩效，这样的政府本身已经有着良好的运行秩序，能够为政府职能的转变减少阻力、提高效率；同时公众也会认可和信任分工明确、责任明晰、服务意识强、办事效率高的政府，从而促进了政府公信力的提升，这样就形成了一个相互促进、共同进步的良性循环，这是我们力图实现的。

4实现政府公信力与转变政府职能良性互动的路径分析

当前我国已进入改革的攻坚期和深水区，面对新形势新任务，政府在推动全面深化改革和建设小康社会中承担着重要使命。一方面，改革造成的价值分化和利益重新分配，要求政府保持足够的公信力以完成重塑社会价值判断标准，重构社会利益分配格局，保持深化改革时期社会稳定的任务；另一方面，随着改革的不断深化，要求建设法治政府和服务型政府的呼声越来越高，只有加快推进政府职能的转变，才能实现科学的宏观调控和有效的政府治理。因此，面对这样的新形势，实现提升政府公信力和转变政府职能二者之间的良性互动具有重大意义。

4.1要转变执政理念

政府应以公共管理理论中的治理理念为指导，通过政府与公民社会的合作与协商来共同管理公共事务。以治理理念为指导，政府将改变以往权力自上而下单一的运行方向，转变为政府与社会上下互动的过程；改变以往政府对公共事务实行单一向度的管理模式，转变为政府、社会组织、公民个人等通过合作、协商来共同处理公共事务的新型治理模式。在新的治理模式下，政府以建立民主政府为目标，大力推进政务公开，拓展与公民沟通的渠道，使公民更便利更直接地表达自己的意愿，从而参与到政策的制定和执行中。另外，政府工作的重心要逐渐转向提供良好的公共服务和社会管理，将财政更多地投入公共基础设施以及社会保障和社会福利等方面，进一步提高公民素质和生活质量。

4.2树立正确的权力观和政绩观

正确的权力观概括起来就是两句话：权为民所赋，权为民所用。政府的权力是人民赋予的，因此，领导干部在使用权力的过程中，必须体现人民意志，行使权力的过程就是为人民服务、维护人民利益的过程。领导干部的权力只能用来为人民造福，而不能用来谋一己私利。不论职位多高的领导干部，都要把为人民服务当做义务，把维护人民根本利益当做行使权力的出发点和落脚点。同时，权力与责任是对等的，权力越大，所承担的责任就越大，必须对党和国家负责，更要对人民群众负责，做到关心群众的疾苦，解决群众的问题，维护群众的利益。正确的政绩观要从理念上保证政府的一切工作都是从人民利益出发，以为公众和社会提供公共服务为己任，只有符合人民长远利益和根本利益的政绩观才是正确的绩效价值取向，如果单纯以经济增长为标准，以实现局部短期利益为目的换取自己政绩的政府，必然不会得到公众的支持与认可。

4.3要加强作风建设

加强作风建设首先要深入群众，建立健全与群众的沟通互动机制。政府与群众的互动是双向的，一方面是上情下达，保证政府的政策及时地为广大人民群众所了解；另一方面是下情上达，保证群众有呼声，政府有回应。因此畅通政府与群众沟通互动，建立良好的互动联系机制，是作风建设的重要内容。良好的互动机制，从政府深入基层、深入群众做起，认真倾听群众呼声，充分尊重群众意愿，才能使政府的政策决策集中民智、反映民意。当政府工作人员能够把工作的重心放在群众身上，深入群众并与群众沟通互动时，不仅切实地履行了政府为人民服务的职能，还提高了政府自身的威望，进而提升了政府公信力。加强作风建设最重要的是保证党员干部、政府工作人员的廉洁自律，纠正各种不正之风，从思想上和作风上为提高政府公信力和转变政府职能提供保障。廉洁自律是党一贯的优良传统和作风，更应该是每个政府工作人员所应具备的最基本的道德准则，尤其是在平时的工作中更应时刻保持清醒的头脑，淡泊名利、抵制诱惑，树立正确的世界观、人生观、价值观。政府工作人员只有在思想上和作风上保持清廉，在工作上脚踏实地，才能真正做好政府为人民服务的工作，才能在人民心中树立良好的公仆形象。这不仅是提高政府机构工作效率和公共形象的有效途径，也是加快政府职能转变和提高政府公信力的有力保障。

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责任编辑：沈宏梅

Interactive Relationship Study of Governmental Credibility Promotion and Functions Transformation

SU Rina

(Institution of Politics and Law, Inner Mongolia Academy of Social Sciences, Hohhot 010010, China)

Abstract：It’s of great significance to promote governmental credibility and transform governmental functions in modern society, both of them share equal important position and role. Meanwhile, governmental credibility promotion and functions transformation don't exist in isolation, holding the relations of influencing, interacting and restricting each other. Based on clarifying the nature of governmental credibility and governmental functions transformation, this paper tries to find the path of the positive interaction by studying the interactive relationship between governmental credibility and governmental functions transformation, providing theoretic bases for building service-oriented and law-based government as well as the comprehensive realization of a well-off society.

Keywords：governmental credibility; governmental function; interactive relationship

中图分类号：D625

文献标志码：A

文章编号：1009-3907(2016)01-0111-05

作者简介：苏日娜(1986-)，女(蒙古族)，内蒙古呼和浩特人，助理研究员，主要从事政治学研究。

收稿日期：2015-07-24