新《行政诉讼法》对公安行政执法的影响及对策

戴中祥　杨增

(1.武汉科技大学 文法学院，湖北 武汉430081；2.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)



新《行政诉讼法》对公安行政执法的影响及对策

戴中祥1杨增2

(1.武汉科技大学 文法学院，湖北 武汉430081；2.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

摘要：公安机关行政执法面广量大，新《行政诉讼法》的实施给公安行政执法工作带来了新的挑战，提出了更高的要求。公安机关要面对、适应新《行政诉讼法》的要求，切实解决法治思维、执法理念偏差、执法不规范等问题，加强执法规范化建设，提升公安机关行政执法水平和执法公信力。

关键词：公安行政执法；证据收集；执法规范化

2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议通过了修改《行政诉讼法》的决定，修改后的《行政诉讼法》(以下简称新《行政诉讼法》)已于2015年5月1日起实施。这是党的十八届四中全会召开后国家修改的第一部基本法律，是行政诉讼法实施25年以来做出的首次修改。与之前相比，新《行政诉讼法》进一步体现了司法权对行政权的监督制约和对群众合法权益的保护，对行政机关依法行政提出了更高的要求。对行政执法面广量大的公安机关来讲，新《行政诉讼法》的实施自然也给公安行政执法工作带来了新的挑战。鉴于此，笔者结合当前公安执法实际，以问题为导向，就公安机关如何面对、适应新《行政诉讼法》的要求，加强执法规范化建设，提升公安机关行政执法水平和执法公信力，谈谈自己的思考，以期抛砖引玉。

一、新《行政诉讼法》中涉及公安行政执法的主要修改内容

立法者注意到行政诉讼中存在立案难、审理难、执行难等问题，人民群众对此反映强烈。[1]新《行政诉讼法》出于解决“立案难、审理难、执行难”问题的目的，对起诉、审理、判决、执行等机制进行了完善，主要体现在以下三个方面。

(一)扩大受案范围，简化程序

一是新《行政诉讼法》将行政诉讼对象由“具体行政行为”修改为“行政行为”，将规章授权的组织作出的行政行为也纳入其中，受案范围由原来的8项扩大到12项。新《行政诉讼法》将受案范围用列举12类可诉情形加保留兜底条款的形式，对行政机关及其他组织作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认、行政征收(征用)和补偿、行政给付、行政协议以及政府信息公开、行政复议等行使公共行政职能处理具体事件的行为(包括“具体行政行为”和“抽象行政行为”)均纳入其中，一些以往法院本不受理的行政争议案件也可以顺利进入行政诉讼渠道。二是立案程序由原来的“审查立案”修改为“登记立案”，即由以往的实体审查变更为形式要件审查，只要符合形式要件，法院就应当登记立案。同时对书写起诉状有困难的人员，赋予其口头起诉的权利，更加有利于当事人通过法律途径来维护自身的合法权益。三是起诉期限延长。起诉期限由原来的三个月延长至六个月，保障当事人有充裕的时间来维护其合法权益。四是行政机关不得干预案件受理。新《行政诉讼法》明确规定行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件，更有利于保障人民法院依法独立行使审判权。五是复议机关被列为共同被告。新《行政诉讼法》规定经过复议程序的案件，复议机关做出维持决定的，复议机关是共同被告，强化了对行政复议机关行使职权行为的监督。

(二)改革管辖，强化审查

一是改革诉讼管辖机制。新《行政诉讼法》规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。行政案件实行异地管辖审理，将大大降低行政机关对行政诉讼审判工作的干扰。二是加大司法审查力度。法院可以对行政机关规范性文件进行附带审查，经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。同时，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，法院也可以确认违法，但不撤销行政行为。通过加大行政行为司法审查的力度，降低了确认行政行为违法的门槛，倒逼行政机关严格依法律、依职权、依程序行使行政执法权。

(三)完善诉讼证据规则

新《行政诉讼法》明确了被告的举证责任，规定被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。同时，明确了证据采信规则，规定证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的证据。这对行政机关获取证据能力及依法取证能力等提出了新的更高的要求。

(四)明确责任，强化问责

新《行政诉讼法》规定，行政机关拒绝履行法院的行政判决的，人民法院可以对该行政机关负责人按日处五十至一百元的罚款；将行政机关拒绝履行的情况予以公告；社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。这一规定实现了拒绝履行判决的法律责任由行政机关向具体的行政机关负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员转变，有助于促进行政机关更好地履行法院行政判决，保障行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织的合法权利。

二、新《行政诉讼法》对当前公安行政执法的影响

(一)突出诉权保护，行政诉讼将大幅攀升

新《行政诉讼法》通过延长起诉期限、简化登记立案、拓展受案范围等措施，降低了行政诉讼门槛，鼓励公民、法人和其他组织向人民法院提起诉讼，解决行政争议。这必将导致行政诉讼剧增。一方面，行政诉讼起诉期限延长至6个月，保障当事人有更充裕的时间准备、提起行政诉讼。另一方面，新《行政诉讼法》简化登记立案程序，同时赋予口头起诉的权利，将更有利于那些既不具备基本法律知识，又没有经济实力的社会底层人员提起行政诉讼。此外，公安行政工作面广量大，如交通管理涉及车驾管理、秩序管理、事故处理、违法处罚诸多方面，与群众的很多切身利益密切相关，行政处罚、行政许可、行政审批、行政管理等各个环节都可能被提起行政诉讼，接受司法程序的全面审查和监督。2015年5月4日，是新《行政诉讼法》和相关司法解释实施后首个工作日，也是《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》实施第一天，当天全国各级法院行政一审共登记立案2000多件。而2014年全国法院工作日日均行政一审立案600件左右，2015年4月份全国法院工作日日均行政一审立案1132 件左右。2015年5月4日当天行政一审案件立案数量，是2014年同比3倍左右，与2015年4月份同比也翻了近一番。[2]

(二)注重证据规则，证据要求更加严格

证据是支撑行政机关做出行政行为的依据。新《行政诉讼法》明确规定，“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据”，并要求“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证”，这些都对公安机关收集、使用证据提出了更高的要求。将电子数据列入证据种类，实现电子邮件、手机短信、微信等电子数据的合法化，有助于相关案件的办理和突破。与此同时，公安机关也应当加强研究，不断提升获取电子数据等证据的能力，使证据收集更全面，证据锁链更严密。同时，收集证据必须按照法定程序进行，以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。公安机关在行政执法中应严格按照法定程序收集证据。如果公安机关做出行政行为所依据的证据系非法手段取得，法院在审理中极有可能以非法证据予以排除，并判决撤销该行政行为或确认其违法。

公安机关证据使用的能力有待加强。首先，要强化及时保存证据的意识。由于行政诉讼的起诉期限及第一审判决时限均延长至6个月，行政诉讼案件立案、审理、判决时间跨度较长，这对执法记录仪视频资料保存工作提出了新要求，对发生行政诉讼案件的执法视频资料需要及时拷贝保存。其次，要增强全面按时举证的意识。被告不仅负有举证责任，而且必须按期举证，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。对在执法中收集到的证据，公安机关应当全面进行梳理，在规定的期限内向法庭提供，一旦无正当理由逾期不予提供的，法庭很有可能不予采信。再次，要提升法庭质证的能力。证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。这就要求出庭应诉人员掌握质证的步骤和技巧，准确把握证据的“客观性、合法性、关联性”三大特性，提升应用证据的能力。

(三)增加共同被告，复议制度更趋完善

新《行政诉讼法》第26条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，做出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”这将推动复议制度真正发挥作用，倒逼各级公安机关严格依法履职，复议机关对复议案件的审查将趋于严格。根据新《行政诉讼法》，经过复议的行政案件，一旦进入诉讼程序，复议机关无论是维持还是改变原行政行为，都会成为行政诉讼的被告。如果复议机关不认真履行法律审核的职责，就可能在诉讼中面临败诉的风险。因此，复议机关应采取更加审慎的态度，专注于案件本身，从实体和程序两方面对行政案件进行严格审查，监督基层公安机关依法行使职权。

(四)实行全面审查

新《行政诉讼法》在合法性审查原则的基础上，进一步强化执法程序的审查，强化对明显不合理的行政行为的审查，并将行政规范性文件也一并纳入审查范围，更有利于法院加强对行政行为的监督。各级政府行政机关要加快清理现有规范性文件，进一步提高规范性文件的质量，认真对待法院就规范性文件附带审查后发送的处理建议。

(五)推行异地管辖

现行行政诉讼案件实行属地管辖。行政机关与司法机关同在一地，人员之间相对比较熟悉，易引发游说、说情打招呼等干扰行政司法的问题。实施行政诉讼案件异地管辖，将大大降低行政机关对司法机关的行政审判干扰，有助于司法机关保持中立，独立行使审判权，行政诉讼败诉案件数量将会逐步增加。

(六)要求行政机关负责人出庭应诉

新《行政诉讼法》第3条第3款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”该制度安排意味着将“告官要见官”的要求以法律制度的形式予以确定，法律为行政机关负责人设定了出庭应诉的义务，行政机关负责人出庭应诉是原则，委托相应工作人员出庭是例外。行政机关负责人出庭应诉职责的强化，迫切需要领导干部进一步提高依法行政和依法应诉能力。牢固树立法治理念，增强依法决策和依法行政的自觉性，尊重司法，接受监督。

三、公安机关行政执法中存在的主要问题

(一)法治思维、执法理念仍有偏差

随着新《行政诉讼法》的实施，行政诉讼案件数量可能面临爆炸式增长。面对新《行政诉讼法》的施行，少数领导及民警思想上或多或少呈现出无动于衷的“麻痹症”、无所畏惧的“任性症”、无所适从的“恐惧症”，这些现象与新《行政诉讼法》的立法宗旨格格不入，也与弘扬法治思维背道而驰。少数民警执法理念偏向，对“我是谁、为了谁、依靠谁”缺乏透彻的理解，对执法为民的本质要求缺乏准确的把握，“态度执法”、“关系执法”、“人情执法”和随意性执法的现象还有一定的市场。有的公安机关不当行使自由裁量权，所作行政处罚畸轻畸重，特别是在处罚同一起纠纷的各方当事人时，明显存在滥用裁量、比例失衡的情况。有些民警片面、错误认为良性违法不是违法，程序违法不是违法，取证瑕疵不是违法，在行政执法中不严格、不规范、不公正、不廉洁的现象时有发生。对一些执法程序上的问题，譬如有警不出、出警不快、出警不当等“低级错误”不以为然，对单人询问、事后签名、复制粘贴笔录等“执法瑕疵”习以为常。

(二)受案立案不规范

公安机关办理案件，要经过接报案、受案立案、办案和结案等环节。接报案登记和受案立案审查一般统称为受案立案工作，是惩治违法犯罪的初始和必经环节，是整个案件的入口环节，没有如实和及时地受案立案，就谈不上依法办案。2015年12月，《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》首次对公安机关行政案件受案审查、刑事案件立案审查的期限作了规定。要求公安机关接报案件后，应当立即进行受案立案审查，对于违法犯罪事实清楚的案件，应当即受、即立、即办，不得拖延推诿。行政案件受案审查期限原则上不超过24小时，疑难复杂案件受案审查期限不超过3日。完善受案立案制度，解决群众反映强烈的受案立案突出问题，是中央全面深化公安改革的重要内容，事关人民群众切身利益，事关社会公平正义，事关公安机关执法形象，具有十分重要的意义。实践中仍然有部分单位不及时受案立案，少数单位还存在应当受案立案而未如实受案立案、不应该受案立案而随意受案立案等情形。个别单位在接到群众报警反映具体案件线索，受理案件后，不组织民警开展调查，不将案件移交给有管辖权的单位。有的公安部门在接到报案、投诉举报后，虽经调查取证，却未在法定期限内做出明确的处理意见或答复，或一直未告知当事人相关的查处结果。

(三)案件办理不规范

一是调查取证不规范。如单人调查取证，协警或保安调查取证。现场勘查不细致，提取物证不全面，物证检验无鉴定结论，导致证据单薄。有的笔录内容简单复制，有的侦查员互相代替签名，有的在同一时间段讯(询)问不同的违法犯罪嫌疑人(证人)，有的辨认笔录未按要求进行，有的询问证人或受害人的地点系到其所在单位、住处，未经办案部门负责人批准并制作询问通知书等情形在案卷中有不同程度的存在，造成证据“非法性排除”的潜在可能。二是法律文书制作送达不规范。主要表现为以下三个方面：其一，内容不规范。有的法律文书填写能简则简，有的引用法律条文未具体到款、项，有的引用法律错误或者用语不规范，直接影响执法行为的规范性和法律的严肃性。其二，制作不规范。文书编号随意，有的时间倒置，有的重号；事前套打法律文书情形较为常见，导致文书的内容“张冠李戴”。其三，送达告知不规范。有的送达回执文书没有详细记载送达的时间、地点，送达民警签名等。有的行政处罚告知时间、告知主体、告知内容不规范，甚至在执法过程中未履行相应的告知义务，剥夺了当事人陈述和申辩的权利。

四、公安行政执法工作应对新《行政诉讼法》的对策

围绕新《行政诉讼法》的施行，基层一线公安机关必须以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指引，认真贯彻落实全国公安机关学习贯彻十八届四中全会精神，深化执法规范化建设工作会议精神和公安部《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》要求，以全面深化公安改革为动力，以建设法治公安为目标，深入研究谋划，积极探索创新，强力推进执法规范化建设，从思想认识、能力素质、办案质量、监督管理等方面充分做好应对工作。

(一)牢固树立法治思维

行政诉讼是把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法治化轨道的重要制度，是有效解决行政争议、推动法治政府建设、促进社会公平正义的重要渠道，是化解人民内部矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐的重要工具。公安机关作为国家重要的执法机关，兼具行政执法和刑事司法职能，是建设法治中国的重要力量。必须从领导干部、专兼职法制人员、一线执法执勤民警三个层面强化教育引导。要牢固确立合法性思维。在行使行政权力时，必须把合法性评价放在首要位置，全面审视行为的目的、权限、内容、手段、程序等是否合乎法律规定和要求，正确理解“良性违法也是违法、程序违法也是违法、取证瑕疵也是违法”。

(二)重视、理解和支持司法监督，妥善应对新《行政诉讼法》实施后进入行政诉讼渠道的行政争议数量大幅增加、司法审查标准更趋严格的形势

行政诉讼是解决行政争议的重要途径，也是促进依法行政和推进法治政府建设的重要方式。党的十八届四中全会决定关于强化对行政权力的制约和监督体系中的司法监督，最主要的就是对行政诉讼的监督。理解、支持人民法院依法行使行政审判权，重视司法监督，对推进政府依法行政极为重要。公安机关的决策和措施，大多是针对公民、法人、其他组织的，不仅广泛，而且深入，且公安机关的权力还具有强制性，如果失去司法机关的监督，将有可能侵犯人民的合法权益。每个民警必须牢固树立“有权必有责、用权受监督、违法要追究”的理念，全面依法履行职责。

(三)重视行政程序的价值，按照新《行政诉讼法》的要求规范执法程序

程序正当是依法行政的基本要求，程序违法一直是行政机关败诉的主要原因之一。新《行政诉讼法》对行政程序问题进一步严格了司法审查的标准，明确规定“行政行为程序轻微违法，对原告权利不产生实际影响的”，人民法院也应判决确认违法。对此，行政机关应高度重视，进一步规范行政执法程序，严格遵守立案、调查、告知、听证、送达等法定程序要求，减少因程序违法而出现的败诉。按照执法流程、执法程序实施行政行为，充分保障当事人的知情权和陈述、申辩权，对符合听证条件的，要保障当事人听证的权利。配备执法记录仪。民警在执勤执法过程中要配备并充分使用执法记录仪，注重发挥视听资料的证据补强作用，形成完整的证据链。

(四)把公安法制执法监督工作放在更加重要的位置，指导规范执法行为，提升行政执法质量

根据公安部《关于加强公安法制建设的决定》、《公安机关的法制部门工作规范》、《公安机关内部执法监督工作规定》中的规定，各级公安机关的法制部门是公安机关内部执法监督工作的主管部门。公安机关法制部门依照规定对有关案件进行法律审核，及时发现和纠正侦查阶段的最终“产品”——案件的质量，杜绝各种隐患，防止冤假错案发生。目前法制执法监督工作仍然存在监督内容不全面、监督机制不健全、监督方式不规范、监督制度落实不到位、监督工作尚有盲区等方面的问题。有些基层法制部门民警的监督作用没有充分发挥出来，与其担当的执法工作“管理员”、案件审核“质检员”、上下沟通“信息员”的角色要求不相适应。因此，应发挥公安法制部门的监督指导作用。一是要规范执法行为。各级公安机关要严格按照法律法规及相关执法标准，履行证据收集、调查取证、执法告知、违法状态消除等职责，认真填写行政处罚、事故处理等文书，尽量避免执法错误，减少执法瑕疵，确保行政处罚、行政强制、事故处理、行政许可、行政管理等行为合法、规范。二是规范执法程序。细节决定成败，质量铸就公信。只有行政执法质量过硬，才能确保公安机关在行政诉讼中始终立于不败之地。公安机关法制执法监督工作人员要牵头全面梳理行政执法事项、执法程序、执法环节，列出每个执法事项的所有工作步骤和要求，确定执法标准，确保民警执法有据可依、有章可循。聚焦行政执法中容易发生问题的关键岗位、关键环节，以解决人民群众反映强烈的执法不规范、不公正、不作为、乱作为等执法问题为突破口，实施重点整治、驻点解剖、蹲点帮扶，确保整治效果。聚焦易引发行政诉讼的行政执法风险源点，深入开展常态排查、势态提示、动态管控，确保不发生越权行政、失职渎职等严重损害公安机关执法形象的事件。

(五)以解决争议为追求，积极主动应对，规范举证应诉，进一步做好行政复议和出庭应诉工作

从行政案件司法审查的情况来看，有的地方政府对法制工作仍然重视不够，一些行政机关出庭应诉能力较弱，败诉率较高，行政复议化解行政争议的主渠道作用未能有效发挥。新《行政诉讼法》已将行政机关负责人出庭应诉上升为法定诉讼义务，因此，应尽快完善行政机关负责人出庭应诉制度，落实新《行政诉讼法》的要求。另外，要强化公安行政复议与公安应诉并重理念。一方面，要加强内部监督，进一步畅通行政复议与行政诉讼的衔接机制，妥善应对复议机关当共同被告的新规定；进一步改进行政复议工作，充分发挥行政复议依法纠错、化解行政争议的功能；另一方面，严格履行行政应诉职责。针对行政诉讼案件，认真组织研究案情，严格按照法律规定或法院指定的期限进行答辩，提交做出被诉行政行为的全部证据和依据，避免因答辩不当、举证不力导致败诉；完善公安机关负责人出庭应诉和民警旁听庭审制度，通过公安机关负责人出庭应诉和民警旁听庭审，提高公安机关负责人出庭应诉的实质参与度，增强民警庭审的参与感和代入感，通过应诉实践和庭审的直观教育不断强化法治思维，提升依法行政水平。庭审结束之后，应诉公安机关要认真查摆剖析，严格追究过错，总结得失。要组织专门人员从行政行为、应诉技巧等方面对行政诉讼案件进行全面剖析，认真查找执法问题，及时总结应诉技巧，全面提高本部门行政办案质量和参与诉讼的水平。要结合具体情况，及时查找和发现执法问题，并针对存在的问题加强研究和分析，完善执法流程，规范执法程序，堵塞执法漏洞。对存在执法问题的单位及有关人员，要严格按照《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》追究承办人员、审核人员、审批人员的执法过错责任。

参考文献：

[1]信春鹰.关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)的说明[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/2014/2013-12/31/content_1822189.htm,2013-12-31.

[2]新《行政诉讼法》实施首个工作日 行政案件立案同比翻番[EB/OL].http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-14409.html，2015-05-05.

责任编辑 叶利荣E-mail:yelirong@126.com

收稿日期：2016-04-20

基金项目：教育部人文社会科学研究项目青年项目(12YJC820005)

第一作者简介：戴中祥(1966—)，男，湖北仙桃人，教授，主要从事诉讼法学、司法制度研究。

分类号：D631.1

文献标识码：A

文章编号：1673-1395 (2016)06-0022-05