我国网络游戏青少年保护政策的变迁

陈党

（安徽工程大学　艺术学院，安徽　芜湖241000）



我国网络游戏青少年保护政策的变迁

陈党

（安徽工程大学艺术学院，安徽芜湖241000）

摘要:以2000年以后网络游戏青少年保护政策为研究对象，重点运用文献研究法、案例研究等研究方法，展现不同时期政策的整体面貌特征、成绩与不足。总体来说，我国网络游戏政策对青少年的保护日益重视，尤其是新近以来的相关政策，其政策措施日趋灵活、务实。

关键词:网络游戏；青少年保护；政策；变迁

引言

我们网络游戏产业从2000年7月华彩在内地市场推出中国第一款图形网络游戏《万王之王》肇始，2004年5月盛大网络在美国纳斯达克股票市场成功上市，这一时段可谓之产业的起步期。2005-2008年是我国网络游戏的发展期，2008年中国网络游戏产业迎来发展的拐点。2009年至今是我国网络游戏发展的成熟期，产业增速趋于平缓，客户端游戏、网页游戏、移动游戏多元竞争。网络游戏一路成长，也一路饱受诟病。很大一部分原因是，它使得很多青少年沉迷其间，导致学业荒废，身心受损，于是，家长、学校对网络游戏的苛责泛起。对网络游戏产业内的乱象进行整治，尤其是出台相关政策对青少年进行保护，相关政府主管部门的这一动作从未断过。

网络游戏玩家的最大群体是青少年群体，这个群体是家庭、社会、国家的未来，家长、教师、社会、政府对青少年寄予极大期望。由于青少年群体自制力较弱，一些网络游戏开发和运营商为谋取利益在产品研发和运营过程中植入许多不健康的内容，采用容易使人成瘾的游戏机制，给青少年健康成长造成了不利影响，社会对加强网络游戏监管的呼声高涨。在这种情况下，政府为回应社会呼声，维护公共利益，促进青少年健康成长和网络游戏有序发展出台了一系列网络游戏青少年保护政策。据初步统计，不同时期发布的关于青少年保护的政策共54部，居所有类别网络游戏政策首位。这些涉及青少年保护的政策，在各个阶段究竟呈现怎样的面貌，有何成绩与不足，整体上又是怎样演进和发展的等问题值得梳理和研究。它不仅有利于我们了解不同时期产业与政策博弈的实况，而且有利于当下的相关政策从中汲取养分，规避不足。

一、起步期的青少年保护政策

青少年是网络游戏玩家的主要群体，青少年保护是网络游戏政策的重中之重。网络游戏发展初期，网瘾、不健康的游戏内容等给青少年健康成长造成了诸多不利影响，社会反响强烈，政府主管部门为回应社会关切，出台了数量众多的网络游戏青少年保护政策条款。初步统计发现（如表1），2000-2004年，网络游戏政策主体共出台了23部涉及到青少年保护的各项政策，这些政策多数是综合政策，也有专项政策，涉及部门众多，出台频率高。

表1 2000-2004年网络游戏青少年保护政策

一部分网络游戏青少年保护政策条款是网吧政策的一部分，如《国务院办公厅关于进一步加强互联网上网服务营业场所管理的通知》《互联网上网服务营业场所管理条例》《关于进一步深化网吧专项整治工作的意见》等。青少年保护、内容审查、网络信息安全检查一起成为网吧整治工作的一部分，体现了不同类别政策之间的不可分割性。一部分网络游戏青少年保护政策是与文化产品内容监管政策一起出台的，比如《出版管理条例》《互联网出版管理暂行规定》《关于禁止播出电脑网络游戏类节目的通知》《文化部关于加强网络游戏产品内容审查工作的通知》等中的青少年保护条款。

这些网络游戏青少年保护政策的最大目标在于，保障青少年的健康成长。其次在于维持正常的经营秩度，促进产业的健康发展。重点需要关注的是这些政策的具体措施，大致可归纳为以下几种。

第一，以整顿网吧为契机，治理网吧接纳未成年人上网。如《文化部关于贯彻<互联网上网服务营业场所管理条例>的通知》强调：“以解决未成年人禁入为工作重点。《条例》明确要求‘互联网上网服务营业场所经营单位不得接纳未成年人进入营业场所。互联网上网服务营业场所经营单位应当在营业场所入口处的显著位置悬挂未成年人禁入标志’，并规定了相应的罚则。”[1]《关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治意见的通知》还强调：“要加强对学校内部和周边的互联网上网服务场所的管理。中学、小学校园周围200米范围内和居民住宅楼(院)内不得设立互联网上网服务营业场所。”[2]

第二，加强以未成年人为对象的内容监管。如《互联网出版管理暂行规定》强调：“以未成年人为对象的互联网出版内容不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德的行为和违法犯罪的行为的内容，以及恐怖、残酷等妨害未成年人身心健康的内容。”[3]《关于禁止播出电脑网络游戏类节目的通知》《文化部关于加强网络游戏产品内容审查工作的通知》《关于进一步加强和改进未成年人出版物出版工作的意见》《关于进一步加大打击淫秽色情“口袋本”图书、有害卡通画册和游戏软件工作力度的通知》等政策也有类似条款。

第三，采用一些技术手段加强对青少年的保护。如文化部关于发布行业标准《互联网上网服务营业场所计算机经营管理系统技术规范》，《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》也强调要“推广绿色上网软件，为家长监管未成年人在家庭中的上网行为提供有效技术手段。”[4]但类似的技术手段采用较少，且使用的效果有待检验。

第四，疏堵结合，寻求长效机制。宣传《全国青少年网络文明公约》《健康游戏忠告》，增强未成年人的自我保护意识和自我管理能力。同时，向青少年推荐一批优秀的绿色网络游戏，中国青少年网络协会还发布了《中国青少年网络协会绿色游戏推荐标准》。疏堵结合，追求长效机制是这一时期政策手段上的一大进步。

无庸置疑，这一时期的青少年保护政策较20世纪90年代取得了很大发展。在政策内容上，这一时期的青少年保护政策涉及面广且更富体系性。在政策手段上，除发起专项行动外，技术手段、疏堵结合等长效机制也运用其中。

二、发展期的青少年保护政策

对青少年的保护是网络游戏政策的重点，发展期涉及到青少年保护的网络游戏政策数量也比较多（如表2）。这一时期青少年保护政策延续了前一时期加强网吧、内容管理，强调疏堵结合的做法，而对青少年网瘾进行整治的一些做法可谓是一大进步。

表2 2005-2008年网络游戏青少年保护政策

随着网络游戏的快速发展和玩家数量的猛增，青少年网瘾和沉迷网络游戏问题显得格外突出，教师和学生家长对此反响强烈，也引起了政府主管部门的高度重视，这是青少年保护政策出台的直接原因。深层原因则在于政策主体希望通过政策出台为青少年创造一个健康的成长环境，同时促进网络游戏的成长，保障社会治安。

不少青少年保护政策条款就在网吧政策、网络游戏内容监管政策中（如表3）。网吧管理中的打击网吧接纳未成年人上网、取缔黑网吧等，以及网络游戏内容监管中的注重面向未成年人的内容审查本身都是青少年保护政策的条款。这一时期青少年保护政策中值得关注的是2005年的帮助未成年人戒除网瘾行动、监管关口前移以及防沉迷实名认证。

表3 2005-2008年网络游戏青少年保护政策措施

2005年中央文明办、共青团中央、新闻出版总署等在全国10省率先开展了帮助未成年人戒除网瘾行动，通过编撰戒除网瘾指南、组建志愿者团、系列巡讲、青少年假期夏（冬）令营等手段，帮助青少年戒除网瘾，还特意发布了《关于开展“健康上网拒绝沉迷——帮助未成年人戒除网瘾大行动”的通知》。这充分体现了政府部门对青少年保护的重视。

《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》在提到加大网络游戏管理力度，实现监管关口前移时强调：“在研发和运营等环节对容易导致成瘾的网络游戏规则予以限制和改造”[5]，即把监管的力量前移到产品研发阶段，让容易导致青少年成瘾的游戏规则消灭在萌芽阶段。这种监管思维是动态监管思维的鲜明体现。

网络游戏防沉迷系统和实名认证方案的出台和实施是这一时期网络游戏青少年保护政策的重要内容。2005年6月新闻出版总署组织有关部门、专家、行业组织、专家、教育工作者及家长等共同研究制定了《网络游戏防沉迷系统开发标准》，2006年3月系统开发完成并开始试运行。据新闻出版总署发布的《关于保护未成年人身心健康实施网络游戏防沉迷系统的通知》规定，“2007年7 月16日后公开测试运营的网络游戏，必须按照《网络游戏防沉迷系统开发标准》和《网络游戏防沉迷系统实名认证方案》先行开发完成，并同步实施，否则不予审批或备案，也不准公开测试运营。”[6]《网络游戏防沉迷系统开发标准》定义未成年人累计在线游戏时间3小时以内的为“健康”游戏时间，游戏收益正常；3小时之后再持续下去的2小时的为“疲劳”游戏时间，游戏收益降为正常值的50%；超过5小时的为“不健康”游戏时间，游戏收益降为0。《标准》通过有效控制未成年网络游戏玩家的在线时间，改变不利于未成年人身心健康的游戏习惯。而《网络游戏防沉迷系统实名认证方案》则由注册系统、验证系统、查询系统组成。注册系统是指玩家向运营商提交实名身份信息后，运营商对其提交的信息资料进行识别分类，根据识别分类的结果确定该用户是否要纳入网络游戏防沉迷系统；验证系统是指运营商定期将经识别分类后初步判定为成年人的实名身份信息提交公安部门进行验证，验证未通过的用户纳入网络游戏防沉迷系统；查询系统主要是便于家长了解未成年子女是否在使用某一款网络游戏或者查询本人的身份信息是否被他人使用。网络游戏防沉迷系统和实名认证方案出台之后，受到了较多的质疑，如同一玩家在不同游戏运营商的游戏中注册多个账号，轮流玩，以规避网络游戏防沉迷系统；未成年人冒用成年人身份证号注册；未成年人登录海外服务器逃避防沉迷系统监管；未成年人在游戏运营商防沉迷系统里注册的个人信息有泄露的危险等，但只要政策在实际执行过程中不断调整、优化，最终是会逐渐走向成熟的。

三、成熟期的青少年保护政策

这一时期的网络游戏青少年保护政策虽然在政策的量上较前一时期略少（如表4），但是政策在延续前一时期的总体政策路径的基础上又体现了其发展性，具体政策措施方面的灵活运用，也体现了政策在面对复杂形势时的游刃有余。

表4 2009年至今网络游戏青少年保护政策

这一时期网络游戏政策中较多地涉及到了青少年保护是因为在这方面仍存在不少问题。黑网吧，尤其是城效结合部和农村地区黑网吧，接纳未成年人上网没有从根本上消失。一些违法网络游戏含有色情、暴力、恐怖、黑帮等内容，有的则诱导未成年人利用网络游戏赌博，还有一些网络游戏公司利用非常低俗的营销行为推广其游戏产品，这些都给青少年身心健康造成了毒害。一些自制力较弱的青少年沉迷于网络游戏以致成瘾，一些未成年人为获取上网资金从事盗窃、抢劫等违法活动。诸如此类，造成了恶劣的社会影响，妨碍了网络游戏的健康发展。

政策有志于打击一些违法网吧和网络游戏，规范网络游戏市场秩序，维护网络游戏的健康发展，为未成年人的健康成长创造良好的文化氛围。对于未成年人的正常游戏娱乐需求，政策希望发挥其引导功能，努力用健康向上的游戏产品占领市场。同时也要防止未成年人过度沉迷于网络游戏以致成瘾，要倡导健康的游戏习惯，保护未成年人的身心健康。

成熟期的网络游戏青少年保护政策延续了前一时期的一些政策思路，比如，继续打击网吧接纳未成年人上网和利用网络游戏赌博、注重面向未成年人的网络游戏内容审查、引进技术手段作为防范措施、疏堵结合的黑名单通报等。在具体的政策措施上，这一时期较前一时期要更深入和务实。

实施防沉迷系统是前一阶段青少年保护政策的一大亮点，这一时期政策把这一措施继续往前推进。2011年7月1日新闻出版总署联合其它部门再次发出《关于启动网络游戏防沉迷实名验证工作的通知》实施网络游戏防沉迷实名验证。文化部单独或与其它部门联合颁布的网络游戏政策中也有与之类似的防沉迷或实名制条款。文化部出台的《网络游戏管理暂行办法》第16条强调限制未成年人的游戏时间，预防未成年人沉迷网络；《文化部关于贯彻落实实施〈网络游戏管理暂行办法〉的通知》第7、8条提出要完善网络游戏未成年人家长监护工程和适龄提示工程，有序推进实名注册制度。关于家长监护工程，2011年1月15日文化部还联合其它部门发布了《文化部、中央文明办、教育部、工业和信息化部、公安部、卫生部、共青团中央、全国妇联关于印发<“网络游戏未成年人家长监护工程”实施方案>的通知》就网络游戏未成年人家长监护工程的实施提出具体要求。

帮助未成年人戒除网瘾是网络游戏青少年保护政策的重中之重。2013年2月5日文化部又联合其它28个部门共同发布了《关于印发<未成年人网络游戏成瘾综合防治工程工作方案>的通知》这一防治未成年人网络游戏成瘾的专项政策。《通知》决定实施未成年人网络游戏成瘾综合防治工程，“在工程实施过程中，以分步实施为原则，科学设置近、中、远期目标。着力建立健全长效防治机制，防控治并举，预防为先，实施综合治理；着力推动向基层延伸，拓展网瘾防治覆盖范围；着力运用法律、行政、经济、教育等多种手段，强化家庭、学校的教育监护责任和企业的社会责任。”[7]这种分步实施、防控治并举、多种手段、多方联动的机制保证最大限度地调动一切可调动的力量防治未成年人网络游戏成瘾，体现了政策在处理网络游戏成瘾问题上的成熟与机动。

此外，提出网络游戏分级运营管理、禁止网络游戏虚拟货币交易服务企业向未成年人提供交易服务、加强公益性上网场所的建设与管理等政策措施也是这一时期关于网络游戏青少年保护政策较前一时期更有创见的政策措施。当然，在本时期其它类别的网络游戏政策中，比如网吧治理政策、内容监管政策、用户权益保护政策中，或多或少都会涉及到青少年保护。这既体现了青少年保护优先的政策原则，又体现了不同类别政策的互相渗透。

总的来说，2000-2004年间的网络游青少年保护戏政策以综合政策居多，涉及部门多，出台频率高，富于系统性。在政策手段上，除发起专项行动外，技术手段、疏堵结合等长效机制也运用其中。2005-2008年间的青少年保护政策，延续了前一时期加强网吧、内容管理，强调疏堵结合的做法，而对青少年网瘾进行整治的一些做法是一大进步。2009年至今的政策，在政策的量上较前一时期略少，但具体政策措施方面更加灵活。比如，在帮助青少年戒除网瘾方面，政策实行分步实施、防控治并举、多种手段、多方联动。

参考文献：

[1]文化部.文化部关于贯彻《互联网上网服务营业场所管理条例》的通知[EB/OL]. (2002-10-11)[2016-01-15].http:// www.fsou.com/html/text/chl/427/42753.html.

[2]文化部等.关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治的意见[EB/OL]. (2004-02-13)[2016-01-15].http://www. chinaculture.org/gb/cn_law/2004-06/28/content_49691.htm. [3]新闻出版总署、信息产业部.互联网出版管理暂行规定[EB/OL].（2002- 06- 27）[2016- 01- 15].http://www.gov.cn/ gongbao/content/2003/content_62636.htm.

[4]中共中央、国务院.中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见[EB/OL]. (2004-02-26)[2016-01-15].http://www.wenming.gd.cn/cwyj/HTML/ cwyj_20131018094318_18603.html.

[5]文化部等.关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知[EB/OL]. (2007-02-15)[2016-01-15].http://govinfo.nlc. gov.cn/hnscsfz/xxgk/zsswhgdxwcbj/201312/t20131207_ 4340286.shtml?classid=456.

[6]新闻出版总署等.关于保护未成年人身心健康实施网络游戏防沉迷系统的通知[EB/OL]. (2007-04-15)[2016-01-15]. http://www.chinabaike.com/law/zy/bw/gwy/xw/1374483.html.

[7]文化部等.关于印发《未成年人网络游戏成瘾综合防治工程工作方案》的通知[EB/OL].（2013-02-05）[2016-01-15].http://www.cogo.org.cn/policy/279/427960.shtml.

责任编校刘正花

作者简介：陈党（1982-），男，湖北洪湖人，安徽工程大学艺术学院讲师，博士。

基金项目：安徽省高校人文社会科学研究基地项目（SK2015A100）

收稿日期：2015-11-30

中图分类号：D922.8

文献标识码：A

文章编号：2095-0683（2016）01-0050-06